文_ 張志明 吳瑛琪

黨內法規(guī)是規(guī)范黨組織的工作、活動和黨員行為的黨內規(guī)章制度的總稱。1992年，在黨的十四大上，“黨內法規(guī)”的概念首次寫入黨章。2006年，十六屆中央紀委六次全會在黨的歷史上第一次提出建設黨內法規(guī)制度體系的重大任務，強調要“加強以黨章為核心的黨內法規(guī)制度體系建設”。黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央大力推進黨的制度建設，出臺了多部黨內法規(guī)，黨內法規(guī)制度體系呈現(xiàn)出前所未有的扎實架構和強大生機。中國特色社會主義進入新時代，作為一個擁有9000多萬名黨員的世界上最大的執(zhí)政黨，我們黨仍需進一步加強黨內法規(guī)制度體系建設，切實把權力關進制度的籠子里。

一、黨的十八大以來黨內法規(guī)制度體系建設的經驗

黨的十八大以來，我們黨的黨內法規(guī)制度體系建設逐步進入制度化軌道，初步解決了某些領域無規(guī)可依的問題，依規(guī)治黨取得重大進展?，F(xiàn)行中央黨內法規(guī)共計271部，黨的十八大以來制定修訂的為193部，占71%。現(xiàn)行中央黨內法規(guī)包括1部黨章、3部準則、39部條例、149部規(guī)定、49部辦法、17部規(guī)則、13部細則（中共中央辦公廳法規(guī)局：“推進黨內法規(guī)制度‘供給側結構性改革’”，《求是》2020年第2期）。通過這組數(shù)據(jù)可以直觀地感受到，黨的十八大以來，黨內法規(guī)制定修訂力度之大前所未有，黨中央對黨內法規(guī)制度的重視前所未有，取得的成就前所未有，黨內法規(guī)制度體系初步建成，逐漸形成制度合力。

覆蓋領域加大。黨的十八大以來，黨中央出臺了一系列黨內法規(guī)，對應調整的黨內關系進一步覆蓋完善，基本做到了黨內各項事務皆有規(guī)可依，為依規(guī)治黨提供了制度保障。例如，2016年出臺的黨內首部問責條例—《中國共產黨問責條例》（2019年修訂），規(guī)范了哪些問題該問責、該問誰的責、該如何問責。這就保證了問責制度的建立，填補了問責制度的空白。2020年3月發(fā)布的《黨委（黨組）落實全面從嚴治黨主體責任規(guī)定》，是健全全面從嚴治黨責任制度的重要舉措，使強化主體責任落到實處。

修訂力度強化。“立”的問題解決了，接下來就是“改”。填補完制度的空白后，下一步就是使制度籠子更加適應實踐的需要。為了適應全面從嚴治黨、加強紀律建設的現(xiàn)實需要，黨的十八大以來，我們黨在黨內法規(guī)修訂力度上進一步加大。例如，2003年頒布的《中國共產黨紀律處分條例》先后經歷了兩次修訂，特別是2018年的修訂距離2015年修訂只有3年的時間。2018版條例增加了扶貧領域和家風家教等相關問題的規(guī)定，具有鮮明的時代特征和問題導向。

體系程度提高。黨內法規(guī)制度體系是一個有組織的復雜的整體，黨章、準則、條例、規(guī)定、辦法、規(guī)則、細則之間也是相互配合、協(xié)調推進的有機整體。黨的十八大以來，黨內法規(guī)制度體系程度顯著提高。如，為配合《中國共產黨紀律處分條例》，對于如何監(jiān)督執(zhí)紀我們黨又出臺了配套細化的黨內法規(guī)。2018年12月印發(fā)的《中國共產黨紀律檢查機關監(jiān)督執(zhí)紀工作規(guī)則》和2019年7月印發(fā)的《監(jiān)察機關監(jiān)督執(zhí)法工作規(guī)定》，為紀檢監(jiān)察機關正確行使監(jiān)督執(zhí)紀執(zhí)法權力提供了重要依據(jù)和遵循。

可操作性加強。制度的生命力在于執(zhí)行。黨內法規(guī)能否執(zhí)行到位，很大程度上取決于制定的黨內法規(guī)是否明確并具有可操作性。黨的十八大以來，黨內法規(guī)的程序性可操作性持續(xù)增強，如《中國共產黨問責條例》《中國共產黨黨內監(jiān)督條例》等都有明確的可操作性，規(guī)定了哪些情況應該進行問責、應該如何進行問責以及什么情況要進行監(jiān)督、怎樣進行監(jiān)督等?！吨袊伯a黨紀律處分條例》首次對違反政治紀律行為的處分作出明確的規(guī)定，改變了過去對于違反政治紀律的處分規(guī)定比較含糊的情況，使黨內法規(guī)的可操作性更強，具有重大意義。

公開程度提升。黨內法規(guī)的“立改廢釋”不能閉門造車，要廣泛征求各級黨組織、基層黨員的意見。例如，以前多是聽取黨代表和專家學者的意見，現(xiàn)在擴大到更多征求基層黨員的意見，充分考慮廣大黨員和群眾的訴求，強化黨員和群眾對黨內法規(guī)制度設計的參與和監(jiān)督。這是黨內法規(guī)建設越來越民主完善的重要體現(xiàn)，也是黨內法規(guī)建設走向科學化規(guī)范化的重要途徑。

二、加強黨內法規(guī)制度體系建設路徑

新時代加強黨內法規(guī)制度體系建設，需要我們在增強黨內法規(guī)設計科學性、發(fā)揮制度體系整體合力、完善執(zhí)行體系等方面下功夫。

增強設計科學性?？茖W地回答哪些黨內法規(guī)亟須制訂，如何實現(xiàn)黨內法規(guī)對各個重大領域問題的全覆蓋，進而實現(xiàn)全面依規(guī)治黨。一是注重黨內法規(guī)設計的前瞻性。作為黨內法規(guī)制度的設計者，要具備洞悉法規(guī)發(fā)展規(guī)律趨勢的能力，及時制定黨內法規(guī)設計預案。二是注重黨內法規(guī)設計的全局性。作為規(guī)范全體黨組織和黨員的行為規(guī)范，黨內法規(guī)的設計要通盤考慮、全局設計、統(tǒng)一謀劃。三是完善黨內法規(guī)的建立機制。要依據(jù)法定原則，遵循規(guī)定的程序和步驟進行，如此才能保證黨內法規(guī)的嚴肅性、權威性和穩(wěn)定性。黨內法規(guī)制定過程中要注重實踐探索與總結提煉相結合，及時將成熟經驗固化為黨內法規(guī)，體現(xiàn)時代性針對性。

發(fā)揮制度體系整體合力。要搭建起黨內法規(guī)制度體系的四梁八柱，完善體系結構間的關系。黨內法規(guī)中存在許多復雜的關系，如新舊關系、上下關系、左右（平行）關系等。新舊關系主要體現(xiàn)在黨內法規(guī)的修訂上，為了適應環(huán)境的變化，更好地調整黨內關系，黨內法規(guī)要適時地進行修訂。按照《中央黨內法規(guī)制定工作第二個五年規(guī)劃（2018—2022年）》，有眾多部黨內法規(guī)要被修訂。如《中國共產黨基層組織選舉工作暫行條例》（1990年印發(fā)）將進行修訂，《中國共產黨黨和國家機關基層組織工作條例》（2010年印發(fā)）已于2019年修訂完成并于2020年1月頒布實施。這兩部條例對于基層黨組織建設都有重要意義和影響，因此進行修訂也非常必要。上下關系主要體現(xiàn)在上位法和下位法之間的協(xié)調配合。如何使上下層級黨內法規(guī)之間能夠協(xié)調配合，黨內法規(guī)之間不沖突，是體系化建設的一個重點。黨內法規(guī)的配套性還有可進一步提升的空間，要在現(xiàn)有基礎上強化配套性。同時還要注意上下黨內法規(guī)之間是否有不一致的現(xiàn)象，要進一步協(xié)調配合。左右（平行）關系主要體現(xiàn)在同位階黨內法規(guī)之間的相互銜接配合。例如，在黨的紀律建設上，我們已經制定修訂了紀律處分條例、黨內監(jiān)督條例、問責條例、巡視工作條例等，這些條例都有關于紀律的規(guī)定，是從不同的方面、不同的角度對紀律建設進行的制度上的構建。它們之間需要協(xié)調配合，不能相互沖突，共同扎緊紀律建設的制度籠子。如果黨內法規(guī)之間不能協(xié)調運行，那么這些制度的效能就會大打折扣。

完善執(zhí)行體系。習近平總書記指出，我們要下大氣力建制度、立規(guī)矩，更要下大氣力抓落實、抓執(zhí)行。我們總體上已進入有規(guī)可依的階段，目前的主要問題是有規(guī)不依、落實不力。黨內法規(guī)執(zhí)行體系是一個有機整體鏈條，是黨內法規(guī)執(zhí)行、監(jiān)督、懲戒、評估的閉環(huán)回路，需要同向發(fā)力。一是強化執(zhí)行。完善執(zhí)行機制，要著力構建用黨內法規(guī)管人、管事、管權的科學機制，形成良性運行機制和強大推動力；堅決杜絕執(zhí)行中作選擇、搞變通、打折扣的現(xiàn)象；強化執(zhí)行自覺，加強對黨內法規(guī)執(zhí)行主體的學習教育，使廣大黨員形成制度意識，養(yǎng)成制度自覺，維護制度權威；營造良好執(zhí)行環(huán)境，政治生態(tài)是黨內法規(guī)執(zhí)行的重要條件之一，良好的黨內政治生態(tài)可以保障黨內法規(guī)的有效執(zhí)行，反之，黨內法規(guī)很難執(zhí)行。二是強化監(jiān)督。提高監(jiān)督質量，把監(jiān)督實實在在做起來、做到位。形成監(jiān)督合力，完善監(jiān)督方式，真正實現(xiàn)自上而下和自下而上監(jiān)督相結合，暢通監(jiān)督渠道。同時還要加強同級監(jiān)督，齊抓共管，確保黨內法規(guī)制度能夠嚴格執(zhí)行。三是強化懲戒。黨內法規(guī)的權威性和公信力需要借助嚴厲的執(zhí)行和懲處來維護。要嚴格落實執(zhí)行責任制，新出臺的《中國共產黨黨內法規(guī)執(zhí)行責任制規(guī)定（試行）》就有效地規(guī)范了有關問題。對執(zhí)行不到位的黨組織和黨員，要按照相關規(guī)定追究責任，用責任制來保障黨內法規(guī)的有效執(zhí)行。四是強化評估。黨內法規(guī)執(zhí)行效果如何，執(zhí)行效果評估是十分重要的環(huán)節(jié)。在實踐過程中，要積極構建黨內法規(guī)執(zhí)行效果評估體系，對評估檢查的黨內法規(guī)種類、對象主體、評估要點等內容作出明確要求，確保評估工作有章可循。建立一個由黨組織、普通黨員和專家學者共同組成的多元主體評估體系。發(fā)現(xiàn)問題及時反饋，使黨內法規(guī)執(zhí)行的閉環(huán)回路有效運轉，為黨內法規(guī)制度體系建設奠定堅實基礎。