鐘崇鶴

黨的十九大提出了實(shí)施鄉(xiāng)村振興的重大戰(zhàn)略部署，黨的十九屆四中全會(huì)明確了“經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、市場(chǎng)監(jiān)管、社會(huì)管理、公共服務(wù)、生態(tài)環(huán)境保護(hù)”的政府五大核心職能，2019年8月中央頒發(fā)的農(nóng)村工作條例明確指出了當(dāng)前農(nóng)村工作的主要任務(wù)，這些重要會(huì)議和文件為界定新時(shí)代的鄉(xiāng)鎮(zhèn)職能提供了重要依據(jù)。但由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)層級(jí)的特殊性和基礎(chǔ)地位以及落實(shí)基層減負(fù)的要求，如何促進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)履好職盡到責(zé)，發(fā)揮其在鄉(xiāng)村振興和新時(shí)代農(nóng)村工作中的重要作用，進(jìn)一步明晰鄉(xiāng)鎮(zhèn)職能，顯得尤為迫切和重要。根據(jù)當(dāng)前鄉(xiāng)鎮(zhèn)的實(shí)際，本文討論的鄉(xiāng)鎮(zhèn)職能包括鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委、政府、人大等部門的綜合性職能，并主要以重慶市的鄉(xiāng)鎮(zhèn)職能作為論述背景。

一、當(dāng)前鄉(xiāng)鎮(zhèn)職能發(fā)揮存在的主要問(wèn)題

鄉(xiāng)鎮(zhèn)上聯(lián)中央、下接鄉(xiāng)村社會(huì)，是我國(guó)最基層的行政機(jī)構(gòu)，在當(dāng)代我國(guó)的政治體制和國(guó)家治理體系中發(fā)揮著不可替代的作用。但由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)處于行政權(quán)力的最基層地位，面臨人少面廣事雜財(cái)弱權(quán)輕的境況，全面履行從上到下安排的各項(xiàng)艱巨任務(wù)面臨諸多困難，職能發(fā)揮存在諸多不適。

（一）權(quán)責(zé)不對(duì)稱的履職困惑

權(quán)責(zé)對(duì)等是管理的基本要求，是一個(gè)主體履行自己基本職能的基礎(chǔ)。多年來(lái)，由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)職能不清晰，職權(quán)存在弱化，考核存在泛化等問(wèn)題，鄉(xiāng)鎮(zhèn)權(quán)力與責(zé)任不對(duì)等，往往存在著小權(quán)力大責(zé)任，鄉(xiāng)鎮(zhèn)成為萬(wàn)能政府、無(wú)限政府，進(jìn)而轉(zhuǎn)變?yōu)椤盁o(wú)奈”政府?！吧厦媲l線，下面一根針”轉(zhuǎn)化為“上面千把錘，下面一根釘”，這種權(quán)責(zé)嚴(yán)重不對(duì)等的情況讓鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府處于無(wú)可奈何的地步。鄉(xiāng)鎮(zhèn)還面臨著在行政措施上并無(wú)獨(dú)立權(quán)力的窘境，而由此造成群眾在建房、環(huán)保、市政管理等方面權(quán)利訴求不能得到高效低成本的滿足。而這樣的罵名和責(zé)任卻往往僅由權(quán)責(zé)不對(duì)稱的鄉(xiāng)鎮(zhèn)承擔(dān)，并且由此產(chǎn)生的信訪維穩(wěn)、群眾滿意度調(diào)查、民調(diào)考核等指標(biāo)讓鄉(xiāng)鎮(zhèn)苦不堪言。同時(shí)一些看似群眾自愿的要求，如醫(yī)保參保、扶貧信貸、種養(yǎng)殖保險(xiǎn)等，卻向鄉(xiāng)鎮(zhèn)下達(dá)完成指標(biāo)，并納入年度考核內(nèi)容，使鄉(xiāng)鎮(zhèn)心有余而力不足。

（二）工作多而雜的履職困難

要列舉當(dāng)前鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作職責(zé)清單是一個(gè)很困難的問(wèn)題，所有上級(jí)部門承擔(dān)的工作都會(huì)或多或少向下級(jí)衍生傳遞甚至加碼，從政府具有的“五大職能”到“三大攻堅(jiān)戰(zhàn)”，到部門之間責(zé)任不清的困難事，再到涉及群眾的各種雜事，都使鄉(xiāng)鎮(zhèn)有繁多的職責(zé)。上級(jí)分部門、分科室的工作在鄉(xiāng)鎮(zhèn)往往只由一個(gè)科室承擔(dān)，一個(gè)人甚至需要對(duì)應(yīng)完成上級(jí)多個(gè)部門安排的工作。同時(shí)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)的副職領(lǐng)導(dǎo)干部必須分管多類多項(xiàng)工作，分管上級(jí)幾個(gè)部門安排的工作任務(wù)。一些自上而下的工作，鄉(xiāng)鎮(zhèn)既無(wú)專門機(jī)構(gòu)，又無(wú)專業(yè)人才和專業(yè)設(shè)備，使鄉(xiāng)鎮(zhèn)在履行這些職責(zé)時(shí)面臨不少尷尬和困難。

（三）人手少財(cái)力弱的履職困境

在工作多任務(wù)重權(quán)力小的情況下，當(dāng)前鄉(xiāng)鎮(zhèn)還面臨一個(gè)十分緊迫的問(wèn)題，就是人手少財(cái)力弱的普遍困境。當(dāng)前，絕大多數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)缺編嚴(yán)重，一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)的缺編數(shù)量超過(guò)了20%。鄉(xiāng)鎮(zhèn)作為最基層的政權(quán)，由于工作任務(wù)重、待遇相對(duì)低、社會(huì)地位差等原因，導(dǎo)致人才難留，不少有才干的年輕人千方百計(jì)離開(kāi)鄉(xiāng)鎮(zhèn)到上級(jí)部門工作;鄉(xiāng)鎮(zhèn)一些優(yōu)秀的年輕人才常常又以掛職鍛煉、抽調(diào)借用、中心工作抽借等方式被上級(jí)部門使用，使本就緊缺的鄉(xiāng)鎮(zhèn)人員更加匱乏。而在統(tǒng)收統(tǒng)支的財(cái)政管理體制下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)幾乎沒(méi)有獨(dú)立的財(cái)權(quán)，上級(jí)的資金劃撥后都有固定的支出項(xiàng)目，甚至有的還需要鄉(xiāng)鎮(zhèn)適當(dāng)配套，鄉(xiāng)鎮(zhèn)要發(fā)展經(jīng)濟(jì)，開(kāi)展農(nóng)村基礎(chǔ)建設(shè)，多數(shù)項(xiàng)目必須有上級(jí)的立項(xiàng)才能實(shí)施，為發(fā)展本地經(jīng)濟(jì)和改善民生，向上爭(zhēng)取項(xiàng)目成為鄉(xiāng)鎮(zhèn)一項(xiàng)艱巨而技術(shù)含量極高的工作，也是鄉(xiāng)鎮(zhèn)主要領(lǐng)導(dǎo)最為費(fèi)心費(fèi)力的活動(dòng)。

二、鄉(xiāng)村振興背景下鄉(xiāng)鎮(zhèn)的主要職能

如何減輕鄉(xiāng)鎮(zhèn)在履行職能上存在的缺位、越位和錯(cuò)位問(wèn)題，鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實(shí)施和農(nóng)村工作條例的施行，為規(guī)范鄉(xiāng)鎮(zhèn)職能提供了依據(jù)。當(dāng)前鄉(xiāng)鎮(zhèn)職能可以從以下六個(gè)方面進(jìn)行表述。

（一）發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟(jì)

發(fā)展是執(zhí)政興國(guó)的第一要?jiǎng)?wù)，是推動(dòng)鄉(xiāng)村振興的物質(zhì)前提和關(guān)鍵。發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的核心在于如何讓農(nóng)村產(chǎn)業(yè)興旺起來(lái)，因而發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟(jì)是鄉(xiāng)鎮(zhèn)的首要職能。當(dāng)前，發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟(jì)關(guān)鍵在于加快深入推進(jìn)農(nóng)民土地承包的經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)，深化農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，構(gòu)建農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)產(chǎn)業(yè)體系現(xiàn)代化，提升農(nóng)村一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展的實(shí)效，增加農(nóng)產(chǎn)品附加值，讓農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)效益提升，持續(xù)增進(jìn)農(nóng)民的富裕富足;充分挖掘轄區(qū)各種資源優(yōu)勢(shì)，發(fā)展壯大農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)，讓集體經(jīng)濟(jì)的活力得到釋放，讓村級(jí)組織在基層迸發(fā)出活力與朝氣。同時(shí)，嚴(yán)格落實(shí)嚴(yán)守耕地紅線政策，農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)地位絕不動(dòng)搖，國(guó)家糧食安全戰(zhàn)略基礎(chǔ)得到有效夯實(shí)。堅(jiān)決打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)，鞏固和擴(kuò)大脫貧攻堅(jiān)成果。

（二）加強(qiáng)社會(huì)治理

社會(huì)治理是政府的重要職能，基層社會(huì)治理是鄉(xiāng)鎮(zhèn)職能履行的薄弱環(huán)節(jié)。要深入貫徹落實(shí)十九屆四中全會(huì)精神，積極探索深化村民自治實(shí)踐，發(fā)揮農(nóng)村鄉(xiāng)賢和各類社會(huì)組織的能動(dòng)作用，建立健全黨組織有力領(lǐng)導(dǎo)下的自我治理、依法治理和德育治理相結(jié)合的鄉(xiāng)村治理體系，建設(shè)朝氣蓬勃和諧自治的鄉(xiāng)村社會(huì);讓基層自主協(xié)商民主協(xié)商的形式得到有效豐富，提高群眾對(duì)社會(huì)治理的參與度，促進(jìn)農(nóng)村基層民主健康有序發(fā)展。強(qiáng)化群眾法治意識(shí)教育，讓農(nóng)村黑惡勢(shì)力和宗族違法勢(shì)力無(wú)處可遁，對(duì)各類違法犯罪的行為進(jìn)行嚴(yán)厲打擊，特別是對(duì)侵害農(nóng)村老年人和婦女兒童合法權(quán)益行為要嚴(yán)懲不貸，保障好人民群眾的合法利益，讓農(nóng)村社會(huì)公平正義真正得到有效維護(hù)。對(duì)各類非法宗教的傳播活動(dòng)予以堅(jiān)決取締，讓邪教組織在農(nóng)村無(wú)處遁形，鞏固農(nóng)村基層政權(quán)。

（三）推動(dòng)鄉(xiāng)村文明

鄉(xiāng)村文明程度高低、鄉(xiāng)風(fēng)正與不正可以看作鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略成敗的重要標(biāo)準(zhǔn)，也是作為衡量農(nóng)村全面小康社會(huì)實(shí)現(xiàn)程度的重要指標(biāo)，不斷促進(jìn)鄉(xiāng)村文明程度是鄉(xiāng)鎮(zhèn)的重要職能。當(dāng)前迫切需要建好用好新時(shí)代文明實(shí)踐中心，組建本土人才與本地優(yōu)秀師資在農(nóng)民群眾中深入開(kāi)展習(xí)近平新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義思想宣傳教育，積極培育和踐行社會(huì)主義核心價(jià)值觀。實(shí)施廣播村村響工程，讓農(nóng)村地區(qū)的思想道德品質(zhì)得到提升，讓中華農(nóng)耕文明得到傳承和弘揚(yáng)，讓農(nóng)村傳統(tǒng)文化的價(jià)值得以彰顯，讓封建迷信、粗俗濫習(xí)、陳規(guī)陋習(xí)得到革除，讓農(nóng)村的面貌得到改善。積極依托本地特色資源讓農(nóng)村群眾的精神文明創(chuàng)建活起來(lái)、動(dòng)起來(lái)，讓農(nóng)民群眾的精神文化生活不再荒蕪、不再單調(diào)，鼓勵(lì)農(nóng)民新村小區(qū)化管理，養(yǎng)成農(nóng)民良好的健康衛(wèi)生習(xí)慣，提高鄉(xiāng)村社會(huì)文明程度。

（四）改善農(nóng)村民生

群眾生活富裕是鄉(xiāng)村振興的目標(biāo)，是檢驗(yàn)鄉(xiāng)村振興最重要的指標(biāo)，是鄉(xiāng)鎮(zhèn)職能履行的重要目的。要積極爭(zhēng)取財(cái)政資金投入流向本地，吸引工商資本在本地投資，在農(nóng)村不斷促進(jìn)產(chǎn)業(yè)興旺的基礎(chǔ)上，持續(xù)推進(jìn)農(nóng)民增收致富，重點(diǎn)是要積極引導(dǎo)形成特色優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè);科學(xué)長(zhǎng)遠(yuǎn)規(guī)劃農(nóng)村地區(qū)的公共基礎(chǔ)設(shè)施，不斷下大力氣持續(xù)改善群眾的生產(chǎn)生活條件。加大在農(nóng)村教育、醫(yī)療衛(wèi)生、基本養(yǎng)老、文化體育、社會(huì)保障等農(nóng)村社會(huì)事業(yè)的持續(xù)投入，讓廣大農(nóng)村群眾實(shí)現(xiàn)幼有所育、學(xué)有所教、勞有所得、病有所醫(yī)、老有所養(yǎng)、住有所居、弱有所扶等均等化公共服務(wù)，共享國(guó)家改革發(fā)展成果。

（五）優(yōu)化生態(tài)環(huán)境

要把綠色發(fā)展理念作為重要執(zhí)政理念，牢固樹(shù)立和踐行綠水青山就是金山銀山的要求。對(duì)農(nóng)村的生態(tài)環(huán)境進(jìn)行系統(tǒng)綜合治理，讓綠色農(nóng)業(yè)興起來(lái)、活起來(lái)，向綠色要效益，筑牢食品安全的第一道防線。加強(qiáng)農(nóng)村生態(tài)環(huán)境保護(hù)，加大對(duì)農(nóng)村環(huán)境保護(hù)基礎(chǔ)設(shè)施的投入，采取有效激勵(lì)措施，讓農(nóng)村群眾對(duì)自己的人居環(huán)境有更高的要求和更實(shí)的做法，攜手讓自己的家園美起來(lái)。

（六）夯實(shí)基層黨建

農(nóng)村基層黨建是做好農(nóng)村一切事務(wù)的根本保證。認(rèn)真履行農(nóng)村基層黨建主體責(zé)任，堅(jiān)持抓鄉(xiāng)促村，選優(yōu)配強(qiáng)基層黨組織書(shū)記，讓軟弱渙散村（社區(qū)）級(jí)黨組織得到有效整頓提升，以制度建設(shè)保障好村級(jí)黨組織日常運(yùn)轉(zhuǎn)的經(jīng)費(fèi)支持;以提升組織力、戰(zhàn)斗力為重點(diǎn)，突出政治功能，確保農(nóng)村基層黨組織具有充沛的戰(zhàn)斗精神和組織活力，讓黨員在基層帶動(dòng)引導(dǎo)、模范引領(lǐng)。堅(jiān)持農(nóng)村基層黨組織領(lǐng)導(dǎo)地位毫不動(dòng)搖，合理有序推進(jìn)村黨組織書(shū)記通過(guò)法定程序擔(dān)任村民委員會(huì)主任和村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)組織、合作經(jīng)濟(jì)組織負(fù)責(zé)人;加強(qiáng)村黨組織對(duì)群團(tuán)組織的領(lǐng)導(dǎo)，發(fā)揮它們的積極作用。建立健全對(duì)農(nóng)村權(quán)力運(yùn)行的監(jiān)督制度，下大力氣持續(xù)整治侵害農(nóng)民合法權(quán)益的腐敗問(wèn)題、不正之風(fēng)，讓村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)機(jī)制真正得到有效運(yùn)行，讓村里的重大事項(xiàng)決策真正做到“四議兩公開(kāi)”，透明合法，有理有據(jù)。

三、促進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)職能完善的幾點(diǎn)建議

鄉(xiāng)鎮(zhèn)在我國(guó)政權(quán)層級(jí)中發(fā)揮的作用和在實(shí)施鄉(xiāng)村振興中的功能不言而喻，但鄉(xiāng)鎮(zhèn)當(dāng)前在履職中面臨的困境更是不容忽視，要讓鄉(xiāng)鎮(zhèn)發(fā)揮好上述六大職能，需要自上而下采取必要的改革和落實(shí)相關(guān)要求。筆者認(rèn)為主要需要從以下幾個(gè)方面著力解決。

（一）落實(shí)中央對(duì)基層減負(fù)要求

2019年是中央規(guī)定的基層減負(fù)年，各地通過(guò)精簡(jiǎn)會(huì)議、文件、考核等較大地減少了對(duì)基層造成的負(fù)擔(dān)，但與基層實(shí)際感受和期望還存在差距，不能用形式主義做表面文章來(lái)減輕基層負(fù)擔(dān)，形式主義、官僚主義的頑瘴痼疾還需要進(jìn)一步下大力氣尋求真正解決之道。要借鑒深入貫徹落實(shí)中央八項(xiàng)規(guī)定精神要求的機(jī)制，鍥而不舍抓長(zhǎng)遠(yuǎn)、持之以恒建機(jī)制，讓基層從過(guò)多過(guò)長(zhǎng)的會(huì)議、太多而重復(fù)的材料報(bào)表、頻繁而雜多的考核和調(diào)研中解放出來(lái)，充分利用資源共享和大數(shù)據(jù)的優(yōu)勢(shì)，讓基層負(fù)擔(dān)得到切實(shí)減輕，讓本就人手不夠的鄉(xiāng)鎮(zhèn)從這些負(fù)擔(dān)中得到釋放，從而有更多的時(shí)間和精力履行好基層應(yīng)承擔(dān)的職能職責(zé)。

（二）加大政策向基層傾斜力度

要通過(guò)多元福利政策傾斜，使人們?cè)敢獾洁l(xiāng)鎮(zhèn)工作，人才愿意到鄉(xiāng)鎮(zhèn)發(fā)展，使他們?cè)诠ぷ髦蝎@得成就感，在實(shí)干中成就自己的事業(yè)。要在鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作補(bǔ)貼、職務(wù)職級(jí)晉升、專業(yè)技術(shù)聘任等方面加大對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作人員的激勵(lì)力度，使這些政策能夠吸引人才到基層長(zhǎng)期扎根。要加大對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的財(cái)力支持，實(shí)施專門的鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政收支管理辦法，使鄉(xiāng)鎮(zhèn)有人干事、有錢辦事。

（三）深化鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)人員改革

在鄉(xiāng)鎮(zhèn)的機(jī)構(gòu)設(shè)置中，除共通的機(jī)構(gòu)鄉(xiāng)鎮(zhèn)必須設(shè)置外，要給予鄉(xiāng)鎮(zhèn)更大的自主權(quán)，在不突破機(jī)構(gòu)設(shè)置和領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)的前提下，以有利于推進(jìn)工作為目標(biāo)，允許鄉(xiāng)鎮(zhèn)根據(jù)自身實(shí)際設(shè)置內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)。改變鄉(xiāng)鎮(zhèn)人員身份編制復(fù)雜的現(xiàn)狀，逐步建立統(tǒng)一的鄉(xiāng)鎮(zhèn)人員身份編制，解決目前鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作人員工作相同或相近，但身份和待遇不同而產(chǎn)生的不夠合理、不夠公平的問(wèn)題。

作者單位：中共重慶市榮昌區(qū)委黨校

責(zé)任編輯：鐘學(xué)麗