王夢亞 黃 婧 WANG Mengya, HUANG Jing

0 引言

自2000年以來，為改變郊區(qū)城鎮(zhèn)布局分散、規(guī)模偏小、服務(wù)低效等問題，上海郊區(qū)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)實行建制撤銷合并，將近100個撤制鎮(zhèn)被動地成為鎮(zhèn)管社區(qū)[1]32。雖歷經(jīng)20年的發(fā)展調(diào)整，這些撤制鎮(zhèn)卻更多地呈現(xiàn)衰退的發(fā)展趨勢。本文以具有代表性的天馬社區(qū)規(guī)劃為例（見圖1），通過創(chuàng)新田園社區(qū)的打造，從品牌項目切入到產(chǎn)業(yè)鏈延伸，從設(shè)施分時利用到精準化服務(wù)，從針灸式社區(qū)微更新到創(chuàng)新綠色發(fā)展，為撤制鎮(zhèn)社區(qū)以及郊區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的建設(shè)提供全新的理念和方法。

圖1 天馬撤制鎮(zhèn)田園社區(qū)效果圖

1 撤制鎮(zhèn)在城鄉(xiāng)一體化中的角色

推動城鄉(xiāng)發(fā)展一體化是我國新時期的重要工作任務(wù)。從黨的十八屆三中全會以及中央城鎮(zhèn)化工作會議提出“新型城鎮(zhèn)化”，到黨的十九大提出的重大決策部署“鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略”，都要求促進城鄉(xiāng)共同繁榮，激發(fā)鄉(xiāng)鎮(zhèn)發(fā)展的內(nèi)生動力，從二元對立向一元融合轉(zhuǎn)型。上海是全國第一個提出城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的城市，從20世紀80年代開始就不斷地探索和創(chuàng)新，包括政策體系、規(guī)劃制度、社會保障和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等[2]。雖然目前上海市城鎮(zhèn)化水平已接近90%，但作為超大城市，郊區(qū)和鄉(xiāng)村面積約占上海陸域總面積的85%。鄉(xiāng)鎮(zhèn)地區(qū)不僅是建設(shè)全球城市核心功能的重要承載地，也是提升城市能級和核心競爭力的戰(zhàn)略空間[3]。

“上海2035”提出全新的城鄉(xiāng)體系“主城區(qū)—新城—新市鎮(zhèn)—鄉(xiāng)村”，有利于差異化促進空間高效利用。新市鎮(zhèn)將承擔統(tǒng)籌鎮(zhèn)區(qū)、街道、集鎮(zhèn)和周邊鄉(xiāng)村地區(qū)的作用。但是由于區(qū)位條件的影響以及歷史觀念的慣性作用，新市鎮(zhèn)在鏈接鄉(xiāng)村、服務(wù)廣大農(nóng)村、發(fā)揮城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的職能上往往缺少一個中間環(huán)節(jié)?？紤]到撤制鎮(zhèn)集鎮(zhèn)社區(qū)在空間結(jié)構(gòu)上長期形成的社會職能沒有改變，它仍然是小城鎮(zhèn)居民以及周邊農(nóng)村地區(qū)的工作生活載體，因此在當前的行政體制和城鎮(zhèn)結(jié)構(gòu)下，探索適合撤制鎮(zhèn)集鎮(zhèn)社區(qū)的創(chuàng)新發(fā)展模式，不僅能促進社區(qū)本身的發(fā)展，還能建立新市鎮(zhèn)與鄉(xiāng)村統(tǒng)籌發(fā)展的橋梁，完善上海多級化城鎮(zhèn)發(fā)展網(wǎng)絡(luò)，發(fā)揮連接城鄉(xiāng)樞紐節(jié)點功能的作用，助力城鄉(xiāng)一體化發(fā)展。

2 撤制鎮(zhèn)當前發(fā)展面臨的困境

目前絕大多數(shù)撤制鎮(zhèn)在人口、產(chǎn)業(yè)、公共設(shè)施、住房等方面都出現(xiàn)不同程度的衰退，發(fā)展受到多重因素的限制，既有行政管理體制調(diào)整等制度性影響，也有規(guī)劃定位和設(shè)施服務(wù)方面的問題，表現(xiàn)在以下3個方面。

2.1 管理等級與社會職能不對等

行政撤并改革后，撤制鎮(zhèn)的法律地位降為一般居委會，角色與分工進一步弱化，鎮(zhèn)級財政資金和編制資源投入減少，發(fā)展建設(shè)上逐漸失去重視，更多的是承擔社區(qū)管理和居住服務(wù)職責，造成了其被單純定義為居住社區(qū)的發(fā)展誤區(qū)。然而，實際上撤制鎮(zhèn)社區(qū)仍然承擔了周邊廣大農(nóng)村區(qū)域的集鎮(zhèn)功能，包括提供服務(wù)設(shè)施、公共活動、產(chǎn)業(yè)就業(yè)等。行政管理與職能服務(wù)的不對等，導致其在撤制以后因發(fā)展局限造成持續(xù)陣痛。

2.2 規(guī)劃定位與現(xiàn)實發(fā)展不協(xié)調(diào)

很多撤制鎮(zhèn)社區(qū)都編制過完善的規(guī)劃，但往往在發(fā)展上依然束手無策，現(xiàn)實問題仍然存在。這是因為規(guī)劃部分內(nèi)容過于超前，沒有與撤制鎮(zhèn)的現(xiàn)實情況相結(jié)合，與現(xiàn)行政策也不適應(yīng)；因此不具備實施的條件。此外，個別撤制鎮(zhèn)在規(guī)劃上也沒有被納入鎮(zhèn)總規(guī)，在功能定位上缺乏統(tǒng)籌考慮，存在著規(guī)劃定位與城鎮(zhèn)運行功能不匹配等情況。

2.3 設(shè)施水平與社區(qū)需求不匹配

撤制合并20年來，撤制鎮(zhèn)地區(qū)出現(xiàn)發(fā)展停滯的現(xiàn)象，除了正常的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和人口自由流動外，由于行政管理的降級，經(jīng)費投入等標準都有一定的降低，優(yōu)質(zhì)設(shè)施資源集中到主鎮(zhèn)區(qū)也是不可回避的事實。逐漸老化的公共服務(wù)設(shè)施無論在品質(zhì)亦或類型上都與日益增長的高品質(zhì)生活需求不相符。低水平的設(shè)施服務(wù)抵不住新城及主鎮(zhèn)優(yōu)越的教育、醫(yī)療、養(yǎng)老等公共資源的虹吸效應(yīng)，進一步導致本地人口外流，形成社區(qū)活力不斷缺失、發(fā)展受阻的惡性循環(huán)[4]10。

3 解決途徑： 創(chuàng)新田園社區(qū)的探索

撤制鎮(zhèn)雖然隸屬“社區(qū)”這一城市基本空間單元，但是它又不等同于一般社區(qū)的規(guī)劃建設(shè)。除了城市開發(fā)邊界內(nèi)可建設(shè)的指標用地外，撤制鎮(zhèn)外圍還有大量的優(yōu)質(zhì)自然環(huán)境資源和廣大農(nóng)村地區(qū)需要整體謀劃。不僅要滿足社區(qū)規(guī)劃的生活圈網(wǎng)絡(luò)體系，還要考慮特定的人群類型、產(chǎn)業(yè)發(fā)展和生態(tài)環(huán)境。

撤制鎮(zhèn)（集鎮(zhèn)社區(qū)）的發(fā)展，既不是生活住區(qū)模式，也不是田園綜合體模式，它的主體依然是城鎮(zhèn)而不是農(nóng)村，但是卻要把城鎮(zhèn)的發(fā)展同農(nóng)村的需求和資源對接起來，是引導城鄉(xiāng)要素雙向流動的關(guān)鍵。本文探索性地稱之為“創(chuàng)新田園社區(qū)”模式，是在城鄉(xiāng)一體化戰(zhàn)略前提下，強調(diào)因地制宜，堅持規(guī)劃先導、管理協(xié)調(diào)，多維度、全周期、高質(zhì)量的綜合發(fā)展模式（見圖2）。

（1）多維度：生活維度與社會、經(jīng)濟、空間、生態(tài)等多維度統(tǒng)籌集成。既要形成完整的集鎮(zhèn)生活系統(tǒng)，依托現(xiàn)有資源，通過智慧高效的交通支撐、共享便捷的公共設(shè)施，實現(xiàn)田園生態(tài)與現(xiàn)代居住相融合的新鄰里社區(qū)，打造城鄉(xiāng)融合的新品質(zhì)生活，又要在原有資源條件的前提下，聚焦經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)、歷史風貌、生態(tài)環(huán)境等功能特色，發(fā)揮旅游、醫(yī)養(yǎng)、農(nóng)業(yè)經(jīng)濟、信息技術(shù)、文化創(chuàng)意等創(chuàng)新產(chǎn)業(yè)潛能，進一步實現(xiàn)經(jīng)濟高效、環(huán)境友好、文化彰顯的綜合性社區(qū)能級的目標[5]。

（2）全周期：建立全生命周期可持續(xù)的規(guī)劃建管體系。將規(guī)劃藍圖分步驟、分時序地與城鎮(zhèn)建設(shè)管理的全周期相結(jié)合，同時將用地使用管控與產(chǎn)業(yè)的進退機制掛鉤，加強項目在土地使用期限內(nèi)的全過程動態(tài)監(jiān)管。將項目建設(shè)、運營管理、功能實現(xiàn)等要素與規(guī)土、投資、建設(shè)、產(chǎn)業(yè)等多部門綜合管理結(jié)合，倡導社區(qū)公眾參與、協(xié)同自治，提高社區(qū)建設(shè)和管理的精細化水平[6]。

（3）高質(zhì)量：在嚴守生態(tài)底線、限制用地指標的基礎(chǔ)上，社區(qū)的發(fā)展更多地在存量空間里做文章。通過優(yōu)化用地結(jié)構(gòu)、功能，甄選優(yōu)質(zhì)產(chǎn)業(yè)品牌，利用精準高效的城中村改造項目釋放必要的土地資源，聯(lián)動周邊資源發(fā)揮最大的生態(tài)效益，高質(zhì)量滿足社區(qū)發(fā)展需求。同時結(jié)合規(guī)土管控要求，城市開發(fā)邊界內(nèi)外的差異化發(fā)展，形成城市開發(fā)邊界（社區(qū)）內(nèi)精準集約化與城市開發(fā)邊界外減量化相融的發(fā)展路徑。

4 創(chuàng)新田園社區(qū)理念在天馬社區(qū)規(guī)劃中的應(yīng)用

天馬撤制鎮(zhèn)社區(qū)是上海市松江區(qū)佘山鎮(zhèn)管社區(qū)。松江區(qū)作為上海經(jīng)濟實力較強的郊區(qū)之一，近年來依托G60科創(chuàng)走廊建設(shè)，經(jīng)濟轉(zhuǎn)型取得了新的增長點，城鎮(zhèn)化水平不斷提升，長三角區(qū)域一體化融合發(fā)展不斷深化。與之形成鮮明對比的是，城鄉(xiāng)發(fā)展的兩級分化現(xiàn)象仍比較嚴重。2018年松江區(qū)城鎮(zhèn)居民家庭人均可支配收入為43 851元，而農(nóng)村居民人均純收入僅為19 208元，相差甚多?？紤]到松江是鄉(xiāng)村振興和國家新型城鎮(zhèn)化綜合試點地區(qū)，在城鄉(xiāng)一體化發(fā)展方面具有一定基礎(chǔ)和先行先試責任[4]1；天馬社區(qū)又是松江典型的撤制鎮(zhèn)社區(qū)之一，具有撤制鎮(zhèn)亟需解決的普遍問題。因此，創(chuàng)新田園社區(qū)理念在天馬社區(qū)規(guī)劃中的應(yīng)用具有一定的探索和實踐意義。

天馬社區(qū)位于城市開發(fā)邊界內(nèi)的范圍，面積約0.61 hm2，常住人口約0.49萬人。大天馬區(qū)域包括周邊村莊，常住人口約2.9萬人，已建成一些優(yōu)質(zhì)的品牌資源，如世茂深坑洲際酒店、納米親子魔幻城、中山醫(yī)院體檢中心等。區(qū)域整體具有優(yōu)良的歷史自然基礎(chǔ)，天馬山上有著名的千年斜塔，是上海為數(shù)不多的山、水、鎮(zhèn)結(jié)合的地區(qū)。但是“綠水青山就是金山銀山”的理念在這里未得到充分踐行，發(fā)展中還存在資源尚未整合、社區(qū)活力喪失等問題（見圖3），具體包括以下方面。

（1）本地人口外流，老齡化嚴重，社區(qū)活力不足。天馬社區(qū)的人口吸引力小，本地人口持續(xù)外流。2016年至2018年間戶籍人口減少了526人（約10.3%），常住人口減少了1 754人（約22.4%）。留存的戶籍人口中，還存在戶籍空掛的現(xiàn)象（即戶在人不在，比例高達29.6%）和人口老齡化（老齡化率高達34.9%）的問題（見圖4）。

（2）產(chǎn)業(yè)發(fā)展受限，就業(yè)崗位缺乏，職住失衡?，F(xiàn)狀產(chǎn)業(yè)總體發(fā)展水平不高，面臨產(chǎn)業(yè)體系與資源脫節(jié)、產(chǎn)業(yè)提升與用地受限的雙重壓力。產(chǎn)業(yè)體系以二產(chǎn)為主，一產(chǎn)和三產(chǎn)較弱，與本地資源特色關(guān)聯(lián)不足，產(chǎn)業(yè)能效低、畝均稅收低。現(xiàn)狀土地總體建成率達90%，可開發(fā)利用土地極少。產(chǎn)業(yè)發(fā)展的停滯直接導致就業(yè)崗位不足，職住分離，天馬社區(qū)本地居住人員在外地就業(yè)的占比高達74%。此外，人均收入情況也不理想，2017年天馬社區(qū)人均收入僅為37 202元，與松江區(qū)人均收入47 667元相差1萬元以上[4]4-7。

圖2 創(chuàng)新田園社區(qū)模式

圖3 天馬社區(qū)現(xiàn)狀鳥瞰圖

（3）設(shè)施陳舊老化，配套服務(wù)水平低，環(huán)境品質(zhì)不佳。雖然天馬社區(qū)的公共服務(wù)設(shè)施配置有一定的基礎(chǔ)，總量數(shù)據(jù)與規(guī)范標準相差不大，但是原有的公共設(shè)施逐漸老化損壞、廢棄閑置，新的公共服務(wù)設(shè)施又未及時補充，特別是文體設(shè)施存在明顯短板，商業(yè)設(shè)施業(yè)態(tài)層次普遍偏低。此外，服務(wù)設(shè)施也無法針對天馬社區(qū)高老齡化等情況，差異性地給予養(yǎng)老衛(wèi)生、紅白事等方面特定的彈性供給服務(wù)，居民對此普遍需求強烈。

在房屋維護和環(huán)境建設(shè)方面也存在一些問題，房屋建設(shè)年代久遠，權(quán)屬多元，且年久失修，存在安全隱患。很多房屋為連體房，房屋結(jié)構(gòu)老舊，墻面滲漏開裂。社區(qū)內(nèi)部環(huán)境品質(zhì)不佳，河道親水性差、被垃圾廢品侵占嚴重；人均綠量不達標，綠地功能單一，多處街頭公共綠地被侵占為農(nóng)耕地（見圖5）[7]。

圖4 天馬社區(qū)2016—2018年常住人口和戶籍人口變化趨勢圖

基于上述問題，充分考慮社區(qū)自身發(fā)展需求以及承擔周邊廣大農(nóng)民集中服務(wù)“承載地”的責任，統(tǒng)籌考慮地區(qū)需求。在構(gòu)建區(qū)域整體功能動力體系的長遠設(shè)想基礎(chǔ)上，從前期資金有限情況下的品牌項目先行引領(lǐng)，到項目成熟后期的產(chǎn)業(yè)鏈拓展，因時因地逐步推進。通過多樣化載體的高效設(shè)施體系，結(jié)合歷史傳承基礎(chǔ)上的環(huán)境綜合整治，最終形成與社區(qū)自身特色相適應(yīng)的功能體系、空間格局、環(huán)境風貌和生產(chǎn)生活方式。

4.1 健康經(jīng)濟動力體系的營造

4.1.1 借助品牌項目，打造社區(qū)經(jīng)濟引擎

（1）挖掘歷史，文化再造，開發(fā)精品文旅項目

每個田園社區(qū)基于自身的“文化母體”可以培育富有地方標識的精品文旅，包括山水養(yǎng)生、醫(yī)療健康、傳統(tǒng)手作、民俗藝術(shù)、文化旅游等。關(guān)注源文化，將歷史文化元素植入文化旅游產(chǎn)業(yè)的各個環(huán)節(jié)，樹立鮮明的文化品牌和形象，是社區(qū)文化保護傳承和經(jīng)濟體系建設(shè)雙贏的第一步。通過充分挖掘歷史上佛教禪宗特色文化底蘊，圍繞“天馬燒香山”“千年斜塔”，以及古寺“禪居”的文化特色，規(guī)劃引入上海著名佛教文化品牌，利用佘山國家級旅游度假區(qū)的外圍溢出效應(yīng)，支撐并強化禪文化主題街區(qū)的品質(zhì)景點建設(shè)（見圖6）。

（2）整合資源，拓展產(chǎn)業(yè)，內(nèi)外聯(lián)動全域發(fā)展

拓展文化品牌產(chǎn)業(yè)鏈，打造全域文旅體系。整合現(xiàn)狀大區(qū)域約1 km范圍內(nèi)的天馬山麓中山醫(yī)院體檢中心、世茂深坑洲際酒店等現(xiàn)有項目品牌資源；集建區(qū)內(nèi)外聯(lián)動，探索實踐點狀精準供地模式，發(fā)展以禪為核心的全域文旅，包括禪修、禪醫(yī)、禪茶等，吸引禪文化產(chǎn)業(yè)人群，衍生佛學研修、會議、培訓等相關(guān)價值鏈，打造地區(qū)禪文化交流平臺和度假體驗?zāi)康牡豙8]。

4.1.2 貫徹減量政策，發(fā)展綠色低碳經(jīng)濟

針對天馬撤制鎮(zhèn)現(xiàn)狀工業(yè)大部分處于工業(yè)區(qū)塊外的工業(yè)用地轉(zhuǎn)型區(qū)域和城市開發(fā)邊界外現(xiàn)狀零星工業(yè)用地減量區(qū)域等情況，建立低效工業(yè)用地認定標準，增加每年企業(yè)“體檢”評估機制，每年設(shè)置畝均產(chǎn)值、企業(yè)污染、稅收數(shù)量等考評指標體系。一方面，堅守生態(tài)底線，嚴格貫徹減量政策，引入企業(yè)退出機制，對影響生態(tài)格局的低效工業(yè)用地進行復墾、拆還等，通過土地騰挪優(yōu)化布局；另一方面，推進存量工業(yè)轉(zhuǎn)型，促進存量工業(yè)盤活利用。引入土地出讓彈性制度，按不同企業(yè)類型定制土地出讓年限，縮短出讓土地使用年限和租賃年限。同時以現(xiàn)狀經(jīng)濟效益高、產(chǎn)業(yè)能級高且與環(huán)境相匹配的核心企業(yè)為試點，通過全生命周期管理體系確保企業(yè)自主更新、轉(zhuǎn)型升級，通過技術(shù)工藝提升、提高附加值、資源綜合利用等途徑，全面提高環(huán)保能效水平，推行清潔生產(chǎn)和企業(yè)合同能源管理，提倡以綠色輕工業(yè)、再生資源產(chǎn)業(yè)為主的循環(huán)高效型產(chǎn)業(yè)，走可持續(xù)綠色發(fā)展之路[6]。

圖5 天馬社區(qū)現(xiàn)狀房屋和環(huán)境情況

4.1.3 創(chuàng)新驅(qū)動，引導雙創(chuàng)社區(qū)化

隨著禪品牌文化的建立和區(qū)內(nèi)外綠色工業(yè)標準的實施推進，社區(qū)積蓄了雙創(chuàng)發(fā)展的產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新需求和經(jīng)濟基礎(chǔ)條件。初期以見縫插針型的文創(chuàng)培育為主，以歷史文化創(chuàng)新轉(zhuǎn)化為方向，充分利用天馬社區(qū)歷史建筑改造再利用的存量空間，通過文創(chuàng)產(chǎn)品、非遺挖掘、文化節(jié)慶的相互融合，建設(shè)形象鮮明的“良渚文化”“明代顧繡”“棉紡技藝”等文創(chuàng)產(chǎn)業(yè)鏈，借助自媒體等現(xiàn)代傳媒途徑，擴大知名度，引領(lǐng)文創(chuàng)品牌高水平建設(shè)（見圖7）。

此外，制定一套創(chuàng)新的社區(qū)產(chǎn)業(yè)空間體系，充分考慮知識、文化、人才、數(shù)據(jù)等新型要素型企業(yè)的空間訴求，轉(zhuǎn)換生態(tài)優(yōu)勢效能。盡可能地利用山體等環(huán)境優(yōu)勢提供高品質(zhì)的共享交流空間、低成本的實驗空間、密流量的要素平臺空間等，吸引高能級業(yè)態(tài)、高水平服務(wù)的雙創(chuàng)企業(yè)入駐社區(qū)，中后期適時在社區(qū)內(nèi)利用可開發(fā)空間，建設(shè)集約化雙創(chuàng)產(chǎn)業(yè)園區(qū)。

引導自主更新的企業(yè)研發(fā)部門入園發(fā)展，鼓勵鄰近院校、企業(yè)、機構(gòu)組織共同參與，“園區(qū)、校區(qū)、社區(qū)”三區(qū)聯(lián)動。鼓勵高校畢業(yè)生在園區(qū)企業(yè)實習，并由企業(yè)定向提供相應(yīng)的就業(yè)崗位。鼓勵雙創(chuàng)成果和新興技術(shù)在雙創(chuàng)產(chǎn)業(yè)園區(qū)先行試驗，并提供一站式知識產(chǎn)權(quán)服務(wù)。每年提出成果轉(zhuǎn)化率評估，為優(yōu)質(zhì)產(chǎn)學研合作單位提供基金和政策扶持。

4.1.4 依托田園客廳，實現(xiàn)農(nóng)旅文一體化發(fā)展

推動城市開發(fā)邊界外圍農(nóng)村區(qū)域鄉(xiāng)村振興，利用山水的自然資源和現(xiàn)有品牌項目如世茂深坑洲際酒店的影響力，通過閑置宅基地租賃、鄉(xiāng)村土地整理等機制，集約利用農(nóng)村建設(shè)用地和荒地、廢棄地，發(fā)展農(nóng)村產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟，鼓勵精品民宿試點推進。

利用政策扶持，實踐具有文化旅游資源基礎(chǔ)的特色文旅示范村建設(shè)，推動農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，發(fā)展家庭農(nóng)場，推進農(nóng)產(chǎn)品綠色認證，提升品質(zhì)和知名度。同時依托社區(qū)文旅品牌效應(yīng)，聯(lián)動發(fā)展鄉(xiāng)村旅游。結(jié)合特色節(jié)慶活動，拓展藝術(shù)田園、山水旅游、農(nóng)耕體驗、親子度假等一系列農(nóng)旅文綜合產(chǎn)業(yè)項目，全力打造田園社區(qū)的山水活力客廳，實現(xiàn)區(qū)內(nèi)外農(nóng)旅文一體化發(fā)展（見圖8）。

圖6 禪主題文化街區(qū)示意圖

圖7 存量改造的文創(chuàng)空間示意圖

圖8 天馬社區(qū)橫山村民宿試點項目

4.2 溫暖高效設(shè)施系統(tǒng)的構(gòu)建

4.2.1 分時共享，有效利用設(shè)施資源

由于受到土地開發(fā)和資金投入的限制，前期盡可能地利用現(xiàn)有服務(wù)設(shè)施、公共活動場地以及閑置建筑空間。

考慮到社區(qū)同時也承載了周邊農(nóng)村的設(shè)施服務(wù)職能，使用受眾面較廣，將社區(qū)現(xiàn)有學校的文體設(shè)施如體育場館、圖書館等分時段對社區(qū)公眾開放。與學生在校時間錯開，居民限時持卡進入，既保證學校的安全，又充分利用學校課余和節(jié)假日的閑置硬件資源。同時對現(xiàn)有公共場地進行改造，策劃不同時段的差異性活動。重大節(jié)日活動期間可作為社區(qū)公共藝術(shù)中心，增加可移動、臨時性的文體和商業(yè)設(shè)施，舉辦大型藝術(shù)演藝、文化市集等活動；平時作為居民日常交往與健身活動場地，靈活實現(xiàn)不同時段不同功能的共享使用。

4.2.2 聚焦需求，精準提供專業(yè)服務(wù)

對現(xiàn)有公共設(shè)施進行查漏補缺，建設(shè)宜居、便捷、完善的5—10—15分鐘生活圈。通過共享單車、點對點免費巴士等交通工具優(yōu)化公共設(shè)施服務(wù)半徑，提高社區(qū)設(shè)施短距離出行的可達性。遠期結(jié)合文旅、居住等開發(fā)地塊，增設(shè)或租賃復合式“一站式”鄰里中心，提供養(yǎng)育托管、老年日托、衛(wèi)生服務(wù)、綜合健身、社區(qū)培訓、社區(qū)食堂、社區(qū)超市、公共停車等一體化社區(qū)生活服務(wù)。

針對公共設(shè)施的特定需求和服務(wù)盲區(qū)進行完善和補充。聚焦人群結(jié)構(gòu)，應(yīng)對老齡化趨勢，重點關(guān)注各類居家養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施的配置，提升社區(qū)適老性環(huán)境，適時引入綜合性養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)。進一步依托人工智能、物聯(lián)網(wǎng)等新一代智能技術(shù)，建設(shè)智慧化養(yǎng)老服務(wù)平臺，切實解決社區(qū)老人無人照看等現(xiàn)實問題。

在城市開發(fā)邊界外，全面改善農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施，提升道路、溝渠、灌溉機泵等必要配套設(shè)施，推進集中式農(nóng)業(yè)服務(wù)設(shè)施改造，如“農(nóng)業(yè)為民服務(wù)中心”等，打通服務(wù)的“最后一公里”。

4.2.3 交通引導，共享城鎮(zhèn)圈公共資源

“城鎮(zhèn)圈”是上海郊區(qū)空間組織和資源配置的基本單元。撤制鎮(zhèn)社區(qū)應(yīng)遵循城鎮(zhèn)圈戰(zhàn)略，打破以行政層級配置公共資源的方式，以公交為引導實現(xiàn)公共資源整體統(tǒng)籌配置。建立3級公交服務(wù)圈，除了15分鐘日常生活服務(wù)圈，還要強化30分鐘通勤生活服務(wù)圈和90分鐘大都市品質(zhì)服務(wù)圈，從而解決高能級公共設(shè)施需求與配置的矛盾，包括大型的商業(yè)娛樂、高等級的醫(yī)療教育服務(wù)等。依托社區(qū)快速公交或小汽車租賃服務(wù)，確保30分鐘左右到達主鎮(zhèn)區(qū)或者其他集鎮(zhèn)，滿足居民行政、娛樂、教育以及其他優(yōu)質(zhì)生活需求。通過軌道交通在1小時內(nèi)到達上海中心城，便捷享受國際化品質(zhì)設(shè)施。針對軌道交通未覆蓋的區(qū)域，還需關(guān)注軌交接駁問題，補充直達軌交站點的公交，或者結(jié)合文旅需求進一步發(fā)展中運量公共交通[9]。

4.3 以人為本, 打造有機社區(qū)

4.3.1 社區(qū)微更新，復愈公共空間

社區(qū)微更新重點圍繞增加公共活動空間展開。通過賦予不同類型的場所以不同功能，創(chuàng)造多層級的公共活動場所，復原場所記憶，引導人群活動交流。社區(qū)主要道路和設(shè)施附近的開放空間，改造為以生態(tài)、景觀、休閑為主要功能的社區(qū)口袋公園；居住區(qū)周邊沿街的開放空間，改造為集娛樂、活動、體育于一體的綜合性活動空間；社區(qū)內(nèi)部綠化，改造為適宜居民散步、健身等活動的綠植豐富的空間（見圖9）。

4.3.2 濱水貫通，創(chuàng)造品質(zhì)生活

錨固水空間格局，提升水質(zhì)環(huán)境的同時，注重人的親水活動。結(jié)合建筑改造，對主要河道進行改造和貫通，增加駁岸的親水性設(shè)計，給社區(qū)居民提供開放共享的高品質(zhì)濱水休憩帶（見圖10）。

提升區(qū)域生態(tài)網(wǎng)絡(luò)格局韌性，在充分尊重自然地勢條件的基礎(chǔ)上進一步加強濱水空間與外網(wǎng)綠地系統(tǒng)和社區(qū)腹地的聯(lián)動，營造深藍深綠、豐富活力的濱水開放空間。例如在臨水地勢低洼區(qū)，以景觀設(shè)計與海綿生態(tài)相結(jié)合手法，配合鄉(xiāng)土種植打造景觀坡地和植被階梯濕地，對雨水進行過濾、吸收、凈化、涵養(yǎng)。不僅能解決社區(qū)積水問題，也能為居民營造活力開放的濕地生態(tài)空間。

4.3.3 街道立面改造，傳承歷史風貌

街道立面改造主要包括建筑改造和沿街風貌改造兩個部分。建筑改造要實現(xiàn)從“拆改留”到“留改拆”的轉(zhuǎn)變，遵循街區(qū)肌理，傳承特色風貌，置換利于未來發(fā)展的全新功能（見圖11）。

圖9 社區(qū)微更新示意圖

圖10 勝利港濱水貫通意向圖

通過建筑質(zhì)量評估，梳理現(xiàn)狀建筑空間形式，對建筑進行差異化的改造。包括：①復原修繕模式——拆除建筑立面外質(zhì)量較差的搭建結(jié)構(gòu)，修葺并恢復建筑立面形象；②縫合更新模式——對于界面混亂的小體量建筑，利用輕質(zhì)二層連廊進行連接，增加建筑之間交流聯(lián)系，保證建筑立面風貌的呈現(xiàn)；③表皮整飭模式——對于立面損毀較嚴重，但內(nèi)部結(jié)構(gòu)構(gòu)件有特點的建筑，對結(jié)構(gòu)進行保護，對立面進行重新設(shè)計，包括統(tǒng)一的白墻、木貼面、木欄桿等建筑改造手法的運用，形成整體的建筑主題風貌。沿街風貌則主要針對沿街店招、街道家具等方面進行整治更新。

5 實施與機制思考

目前，天馬社區(qū)發(fā)展建設(shè)正在穩(wěn)步推進中（見圖12），除了政府財政主導的大規(guī)模社區(qū)更新（包括鎮(zhèn)集體經(jīng)濟組織、區(qū)級建設(shè)投資公司和合作單位按照投資比例進行的聯(lián)合改造開發(fā)），還應(yīng)鼓勵分類分期、區(qū)別化的創(chuàng)新更新建設(shè)方式（包括企業(yè)自主更新、集體土地自愿“轉(zhuǎn)地”開發(fā)等多途徑的實施機制），并基于發(fā)展困境在管理機制、公眾參與方面嘗試突破和創(chuàng)新。

5.1 創(chuàng)新體制, 探索基本管理片區(qū)

體制上，進一步提升行政管理和公共服務(wù)的可及性、便捷度，通過細化管控網(wǎng)絡(luò)、完善資源配置、強化治理能力，推進基本管理片區(qū)模式?？紤]由一位分管城建或社會事業(yè)的副鎮(zhèn)長牽頭，適當增加人員編制，成立基本管理片區(qū)行政專員小組，負責撤制鎮(zhèn)的管理和建設(shè)。

基本管理片區(qū)內(nèi)建立社區(qū)黨委、社區(qū)委員會、社區(qū)服務(wù)中心等“兩委一中心”組織架構(gòu)，對社區(qū)實施管理。以居民需求為導向，延伸服務(wù)治理內(nèi)涵，實行“3+n”模式。結(jié)合存量空間再利用，建立“3”——社區(qū)事務(wù)受理分中心、衛(wèi)生服務(wù)分中心、文體活動分中心，靶向性疊加配置“n”——城市網(wǎng)絡(luò)化綜合管理分中心、房管工作站、一站式養(yǎng)老等定向資源服務(wù)，滿足社區(qū)多元需求。同時推動執(zhí)法力量下沉，建立管理片區(qū)日常管理評估機制，對行政執(zhí)法、社會管理、公共服務(wù)等工作進行監(jiān)督評議，確保城管執(zhí)法、公安、市場監(jiān)管等社區(qū)基層管理力量充分落實到崗[4]13-14。

圖11 天馬社區(qū)街道立面改造示意圖

圖12 天馬社區(qū)城中村改造

5.2 盤活存量, 提高土地利用效率

基于撤制鎮(zhèn)社區(qū)的土地產(chǎn)權(quán)多元，部分土地產(chǎn)權(quán)仍然屬于集體建設(shè)用地等情況，在保障農(nóng)民財產(chǎn)權(quán)的前提下，依法依規(guī)對存量的集體經(jīng)營性建設(shè)用地進行出讓、出租，進一步盤活土地，提升撤制鎮(zhèn)土地的利用效率。對于撤制鎮(zhèn)社區(qū)發(fā)展涉及的居民和周邊村莊農(nóng)民的安置房建設(shè)用地采取定向掛牌方式供地，納入保障性住房建設(shè)計劃，建議相關(guān)管理部門在相關(guān)用地指標上對其更新改造給予一定的政策扶持[1]34。

5.3 資金扶持, 發(fā)揮社會資本運作

通過發(fā)展評估，對符合發(fā)展要求的撤制鎮(zhèn)社區(qū)給予資金扶持，人員經(jīng)費、管理經(jīng)費、項目經(jīng)費等納入鎮(zhèn)級專項財政預算，因地制宜設(shè)立區(qū)級財政基本管理片區(qū)專項資金。探索撤制鎮(zhèn)社區(qū)的更新改造與提高建筑容積率等獎勵政策，發(fā)揮社會力量，激發(fā)市場經(jīng)濟的推動作用，培育和引入社會資本機構(gòu)，加大政府購買社會服務(wù)力度，引導社會單位、基金會等入駐，吸引更多經(jīng)驗豐富、管理規(guī)范、專業(yè)能力強的社會組織參與社區(qū)建設(shè)，推進社區(qū)運營平臺建設(shè)[10]。

5.4 公眾參與, 鼓勵社區(qū)協(xié)同自治

引導和培養(yǎng)公眾參與社區(qū)建設(shè)和管理的意識，探索多元主體協(xié)同參與的管理模式。除了規(guī)劃決策過程中鼓勵和關(guān)注本地居民的參與外，積極探索社區(qū)規(guī)劃師制度，鼓勵社區(qū)聘請有經(jīng)驗的規(guī)劃師將社區(qū)作為長期實踐基地，扎根社區(qū)。鼓勵通過政企合作方式，充分利用文旅資源，引進央企、國企和其他大企業(yè)集團參與社區(qū)更新改造開發(fā)。

此外通過在社區(qū)建立“社區(qū)營造中心”，為居民、設(shè)計建設(shè)者、產(chǎn)業(yè)創(chuàng)業(yè)者以及管理者等提供一個日常交互的平臺，促進志愿者、專家及相關(guān)社區(qū)公共服務(wù)機構(gòu)協(xié)同當?shù)卣?、社區(qū)代表一起參與到社區(qū)的設(shè)計、建設(shè)和管理過程中，引導社區(qū)治理更加公眾化、精準化、專業(yè)化。

6 結(jié)語

上海卓越全球城市的建設(shè)，離不開發(fā)展方式的轉(zhuǎn)變，更離不開城鄉(xiāng)一體化的發(fā)展。撤制鎮(zhèn)創(chuàng)新田園社區(qū)發(fā)展的意義在于緩解高度城鎮(zhèn)化的國際化大都市在城鄉(xiāng)發(fā)展中的兩級分化矛盾，促進集鎮(zhèn)和周邊鄉(xiāng)村融合發(fā)展。本文探索性地從時間到空間，從規(guī)劃到實施，科學、綜合、系統(tǒng)地引導撤制鎮(zhèn)創(chuàng)新田園社區(qū)建設(shè)，以期進一步發(fā)揮其連接城鄉(xiāng)的橋梁和紐帶作用，切實改善人居環(huán)境，推動郊區(qū)可持續(xù)發(fā)展。