于糧

摘 要 鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政府作為我國最基層的行政單位，其愈加沉重的債務(wù)負(fù)擔(dān)引起了各方的關(guān)注，債務(wù)問題嚴(yán)重影響了基層行政單位的正常運(yùn)轉(zhuǎn)，影響著農(nóng)村和諧穩(wěn)定的大局。本文首先介紹了地方政府債務(wù)的基本情況，在此基礎(chǔ)上分析了地方政府債務(wù)形成的主要原因，并提出相應(yīng)的建議，希望能為基層政府債務(wù)化解工作提供參考。

關(guān)鍵詞 地方政府 負(fù)債現(xiàn)狀 成因 對策與建議

過去幾年來，由于膨脹式發(fā)展和非生產(chǎn)性開支過大，造成基層行政單位過重的債務(wù)負(fù)擔(dān)，隨著鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略逐步推廣實(shí)施和農(nóng)村社會公共設(shè)施需求的不斷增長，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、公益事業(yè)建設(shè)投入等支出不斷增加，同時經(jīng)濟(jì)下行收入減少，雙重壓力之下債務(wù)負(fù)擔(dān)增加不可避免?；鶎觽鶆?wù)負(fù)擔(dān)已成為各級政府、社會各界關(guān)注和重視的問題。基層行政單位債務(wù)工作事關(guān)改革、發(fā)展、穩(wěn)定大局，尤其是對落實(shí)黨在農(nóng)村的各項(xiàng)方針政策，促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)持續(xù)發(fā)展，維護(hù)農(nóng)村社會穩(wěn)定和基層政府正常運(yùn)轉(zhuǎn)具有重大意義。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府債務(wù)作為一個社會經(jīng)濟(jì)問題，構(gòu)成復(fù)雜、性質(zhì)多樣、總額巨大、償還困難，嚴(yán)重地影響了政府形象，制約了基層政府正常運(yùn)行和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的健康發(fā)展。

一、地方政府債務(wù)基本情況

截至2018年末，全國地方政府債務(wù)余額183862億元。其中，一般債務(wù)109939億元，專項(xiàng)債務(wù)73923億元，政府債券180711億元，非政府債券形式存量政府債務(wù)3151億元。我國實(shí)施積極財(cái)政政策和穩(wěn)健的貨幣政策，通過財(cái)政投融資進(jìn)行基本建設(shè)與基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，通過實(shí)施“減稅降費(fèi)”等財(cái)政政策引導(dǎo)、推動、扶持產(chǎn)業(yè)升級，促進(jìn)形成新的經(jīng)濟(jì)增長點(diǎn)，如此一來，債務(wù)嚴(yán)重狀況更是一時無法解決。

近期，筆者對寧陽縣蔣集鎮(zhèn)債務(wù)情況進(jìn)行了調(diào)研。該鄉(xiāng)鎮(zhèn)是以農(nóng)業(yè)為主的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，在以農(nóng)業(yè)為主、財(cái)政困難的寧陽縣具有代表性，下轄35個行政村。2018年底蔣集鎮(zhèn)地方財(cái)政收入2871.06萬元，稅收收入為908.25萬元，財(cái)政支出為6365.1萬元，2018年年底債務(wù)總額為24308.68萬元，其中與上級往來18273.47萬元。債務(wù)形成時間較長、形成原因眾多、涉及對象復(fù)雜。

二、地方政府債務(wù)形成的主要原因

（一）財(cái)源不足造成鄉(xiāng)鎮(zhèn)負(fù)債運(yùn)行

缺乏收入來源是鄉(xiāng)鎮(zhèn)形成負(fù)債的根本原因。分稅制的執(zhí)行導(dǎo)致鄉(xiāng)鎮(zhèn)可利用財(cái)力規(guī)模大大受限，制約了基層財(cái)政功能的發(fā)揮，各地的稅收分成制度不盡相同，但是完成上級政府的要求是首要的。隨著“減稅降費(fèi)”政策的落實(shí)和受經(jīng)濟(jì)下行壓力的影響，作為鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層的可用財(cái)力更是進(jìn)一步減少。據(jù)了解，相當(dāng)一部分比例的鄉(xiāng)鎮(zhèn)地方財(cái)政收入過低，赤字過大，上下級體制結(jié)算安排了一定數(shù)量的轉(zhuǎn)移支付，但數(shù)量偏少，導(dǎo)致鄉(xiāng)鎮(zhèn)存在較大的資金缺口。像是蔣集鎮(zhèn)這樣的小型鄉(xiāng)鎮(zhèn)整體經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)差，加之政策、體制等諸多原因，導(dǎo)致財(cái)源嚴(yán)重不足，日常運(yùn)轉(zhuǎn)只能勉強(qiáng)支撐或靠負(fù)債維持。

（二）基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)負(fù)債較多，超越財(cái)力興辦公益事業(yè)

為改善基層農(nóng)民群眾的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)條件、提高農(nóng)民生活舒適度，一些諸如道路硬化、美化、亮化、休閑廣場、垃圾污水處理等等大量的惠民工程需投資建設(shè)，由于沒有工業(yè)支撐、缺乏稅源，缺乏發(fā)展突破口、支付能力有限，但同時公共服務(wù)設(shè)施必須發(fā)展，必然造成基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)方面的欠賬。因?yàn)槭Y集鎮(zhèn)為山東省鄉(xiāng)村振興“十百千”項(xiàng)目示范鎮(zhèn)，諸如道路硬化、村莊美化、亮化、綠化等公益性事業(yè)投入數(shù)額巨大，但同時受限于單薄的財(cái)力，新增負(fù)債不可避免，單就農(nóng)村道路硬化方面而言，近兩年來，該鎮(zhèn)硬化提升道路里程40多公里，預(yù)計(jì)形成負(fù)債近100萬元。

由于各種原因，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府不得不支付更多社會公共產(chǎn)品和公共服務(wù)，很多公益性項(xiàng)目支出如美國白蛾防控、環(huán)衛(wèi)一體化、退職村干部生活補(bǔ)助、脫貧攻堅(jiān)、環(huán)境整治、計(jì)劃生育等等，這些都是政府應(yīng)該承擔(dān)的職責(zé)，都是惠及絕大多數(shù)群眾的好的政策，關(guān)鍵是資金從何而來。為了圓滿完成甚至超額完成指標(biāo)任務(wù)、迎接好各項(xiàng)檢查驗(yàn)收，不得不大量舉債，不得已就花明天的錢辦今天的事兒，導(dǎo)致負(fù)債增加。

（三）轉(zhuǎn)移支付制度不完善

財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度是國家為了實(shí)現(xiàn)區(qū)域間各項(xiàng)社會經(jīng)濟(jì)事業(yè)的協(xié)調(diào)發(fā)展而采取的財(cái)政政策?；灸繕?biāo)是促進(jìn)地區(qū)間基本公共服務(wù)和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的均等化，客觀上要求對各地區(qū)的財(cái)政能力和財(cái)政需要之間的差距進(jìn)行調(diào)整。但由于目前的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度還不完善，使鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府所能獲得的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付收入很少且不穩(wěn)定，這也成為鄉(xiāng)鎮(zhèn)負(fù)債的原因之一。由于很多專項(xiàng)補(bǔ)助缺乏依據(jù)和制度約束，隨意性很大，很多急需發(fā)展資金的鄉(xiāng)鎮(zhèn)得到的補(bǔ)助很少，很多富足地區(qū)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)得到的補(bǔ)助更多，收支差距不斷增大造成負(fù)債。

（四）地方政府債務(wù)管理制度上存在缺陷

長期以來，地方政府對于債務(wù)問題缺乏足夠的認(rèn)識，沒有成立統(tǒng)一的債務(wù)管理機(jī)構(gòu)和成熟的管理制度，債務(wù)管理權(quán)限分散，管理側(cè)重點(diǎn)不同，不能有效規(guī)范管理;同時借債舉債信息披露和監(jiān)督機(jī)制建立程度參差不齊;財(cái)務(wù)管理制度不夠規(guī)范，債務(wù)化解沒有一套成熟可行的流程，一部分長期拖欠債務(wù)不能及時結(jié)算清理。一些地方政府也曾陸續(xù)出臺一些化債政策，但都缺乏具體考核指標(biāo)，特別是對于主要領(lǐng)導(dǎo)的負(fù)債責(zé)任缺乏追究機(jī)制。

（五）預(yù)算編制不科學(xué)、不完善

受地位、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、人員編制等因素影響，預(yù)算編制存在編制不科學(xué)、內(nèi)容不完善等問題，預(yù)算編制隨意，地方政府對于預(yù)算編制重視程度往往不夠，隨意項(xiàng)目預(yù)算、隨意申報(bào)項(xiàng)目金額;預(yù)算編制時間短、質(zhì)量不高，預(yù)算編制往往啟動時間晚，完成時間倉促，有的預(yù)算單位不到一周就完成年度預(yù)算，有的甚至參照上年預(yù)算安排予以編制，要么就是預(yù)算項(xiàng)目依據(jù)和數(shù)據(jù)空洞，預(yù)算編制粗放、不精細(xì);預(yù)算編制項(xiàng)目不完整，未能應(yīng)編盡編，鄉(xiāng)鎮(zhèn)預(yù)算存在嚴(yán)重局限性。政府財(cái)政預(yù)算主要包括工資支出、運(yùn)轉(zhuǎn)支出及社保、文化等部分民生事業(yè)支出，一部分剛性支出不能安全納入，有的納入預(yù)算但與實(shí)際支出差額較大。

三、化解地方政府債務(wù)的對策與建議

基層債務(wù)問題嚴(yán)重影響了黨委和政府在群眾中的威望，減弱了基層政權(quán)的凝聚力和號召力，也影響了鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)的平穩(wěn)發(fā)展，沉重的債務(wù)業(yè)帶來一定的不安定因素、影響了社會和諧的大好局面。就如何進(jìn)行債務(wù)化解筆者提出幾點(diǎn)建議：

（一）發(fā)展經(jīng)濟(jì)，壯大財(cái)源，增強(qiáng)償債能力

首先發(fā)展經(jīng)濟(jì)、壯大財(cái)源，逐步增強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)償債能力是解決鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)難題的根本途徑。加強(qiáng)社會主義新農(nóng)村建設(shè)，推進(jìn)農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，推動小城鎮(zhèn)建設(shè)，加大招商引資力度，發(fā)展個體私營經(jīng)濟(jì)，積極培植財(cái)源，促進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)快速健康發(fā)展，增強(qiáng)自身償債能力。再是對鄉(xiāng)鎮(zhèn)所有資產(chǎn)進(jìn)行全面清理盤點(diǎn)，盤活存量資產(chǎn)，對政府公共設(shè)施所有權(quán)和經(jīng)營權(quán)實(shí)行市場化運(yùn)作，回收資金專項(xiàng)用于清償債務(wù)。

（二）嚴(yán)格防范給自己“挖坑”工程

單位制定的發(fā)展目標(biāo)，應(yīng)做好實(shí)地調(diào)研、科學(xué)規(guī)劃，項(xiàng)目投資應(yīng)在嚴(yán)格的決策機(jī)制下開展，項(xiàng)目實(shí)施、資金籌措等應(yīng)多方論證。決不能憑空猜想閉門造車，盡可能避免決策失誤給鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府帶來的損失，規(guī)劃實(shí)施一定要本著實(shí)事求是、量入為出的原則，有多少錢辦多少事，決不能搞“透支”，從而避免負(fù)債過重完成某項(xiàng)工作。做到發(fā)展經(jīng)濟(jì)與加強(qiáng)監(jiān)管相結(jié)合，當(dāng)前和長遠(yuǎn)相結(jié)合，地方努力和上級扶持相結(jié)合，確保鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)得到加強(qiáng)，確保鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政負(fù)擔(dān)真正得以減輕，確保農(nóng)村基層政權(quán)得以正常運(yùn)轉(zhuǎn)。

（三）完善財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度

完善財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度首先應(yīng)注重加強(qiáng)縣級財(cái)政在轉(zhuǎn)移支付中的銜接作用，因?yàn)榇蟛糠洲D(zhuǎn)移支付資金分配到縣級，縣級財(cái)政如何科學(xué)合理安排資金分配，使轉(zhuǎn)移支付資金更好地發(fā)揮作用至關(guān)重要。一般性轉(zhuǎn)移支付和專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付資金的分配應(yīng)在充分考慮鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、地方財(cái)政收入、涉及民生的公益性事業(yè)項(xiàng)目推進(jìn)情況等等因素的情況下，制定完善轉(zhuǎn)移支付分配制度，使工作制度化、科學(xué)化，增強(qiáng)轉(zhuǎn)移支付的透明性和公正性，并接受各界監(jiān)督。

（四）高度重視、科學(xué)安排清償工作

建議組成債務(wù)化解機(jī)構(gòu)，在專項(xiàng)清理、摸清底數(shù)的基礎(chǔ)上，提出具體化解辦法，督察化解過程。首先是領(lǐng)導(dǎo)重視，明確責(zé)任人。主要領(lǐng)導(dǎo)應(yīng)對鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)的危害引起高度重視，積極研究問題形成的具體原因和相應(yīng)的對策措施。要樹立“增收是政績、化債也是政績”的觀念。其次是健全機(jī)制，嚴(yán)肅紀(jì)律。加強(qiáng)對債務(wù)化解工作的監(jiān)督、管理。建立健全鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)化解工作領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任制、舉債審批制度和財(cái)政項(xiàng)目審批制度，對于原有債務(wù)分類處置，嚴(yán)格控制，落實(shí)化債措施。按照分類處置的辦法，多措并舉，積極穩(wěn)妥化解債務(wù);出臺有關(guān)控債方面的紀(jì)律和規(guī)定，嚴(yán)禁鋪張浪費(fèi)和隨意增加非經(jīng)常性支出等違紀(jì)違規(guī)行為。對于發(fā)現(xiàn)的違紀(jì)違規(guī)行為，堅(jiān)決查處糾正，從制度和紀(jì)律上避免不必要債務(wù)產(chǎn)生。

債務(wù)問題的解決還應(yīng)逐步建立一套科學(xué)合理的財(cái)務(wù)處理體系，以財(cái)務(wù)制度的形式確立下來，讓債務(wù)化解工作不單單從領(lǐng)導(dǎo)層面來進(jìn)行，而且讓具體執(zhí)行者從業(yè)務(wù)處理的規(guī)范上進(jìn)一步推動工作開展。一是建立償債準(zhǔn)備金制度，每年按照債務(wù)余額從預(yù)算中提取一定比例的償債準(zhǔn)備金;二從轉(zhuǎn)移支付資金中抽取部分資金來充實(shí)償債準(zhǔn)備金;三是編制年初預(yù)算時也應(yīng)編制債務(wù)償還預(yù)算，通過預(yù)算來逐步減少存量債務(wù)。

（五）制定科學(xué)的預(yù)算體系

明確預(yù)算單位和財(cái)政部門的職責(zé)，壓實(shí)主體責(zé)任，對于基層財(cái)政人員加大培訓(xùn)和指導(dǎo)力度，明確預(yù)算編制的內(nèi)容、范圍、標(biāo)準(zhǔn)、流程、時限等;早部署、早謀劃，提高預(yù)算編制精準(zhǔn)性，搜集與積累必要的資料，掌握往年收支情況，及時掌握國家宏觀政策的調(diào)整和重大改革措施，全面分析影響預(yù)算收支的各種原始因素，從中找出關(guān)鍵性因素，從而制定出科學(xué)合理、符合客觀實(shí)際的財(cái)政預(yù)算;要根據(jù)收入增收的可能，合理確定增支的需要，以保證鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政當(dāng)年收支基本平衡，從預(yù)算環(huán)節(jié)防范債務(wù)增加風(fēng)險(xiǎn)。并在預(yù)算執(zhí)行過程中對于各項(xiàng)支出的合規(guī)合法性進(jìn)行嚴(yán)格監(jiān)控，實(shí)時動態(tài)管理，合理調(diào)整完善。發(fā)揮好預(yù)算的作用，為鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展起到積極的意義。

四、結(jié)語

基層債務(wù)數(shù)額龐大、成因眾多，情況復(fù)雜，已成為制約鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會穩(wěn)定的一大因素。充分研究基層債務(wù)現(xiàn)狀、客觀分析其原因、有針對性地提出解決方法，有效解決對于鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會穩(wěn)定帶來的消極影響，保障基層政權(quán)正常運(yùn)轉(zhuǎn)、促進(jìn)各項(xiàng)事業(yè)發(fā)展和化解債務(wù)、防范新增債務(wù)共存矛盾。

（作者單位為泰安市寧陽縣蔣集鎮(zhèn)人民政府）

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