吳 炎，博雅文，劉 揚

（華東理工大學采購與招投標管理中心，上海200237）

0 引 言

中央全面深化改革委員會第五次會議審議通過的《深化政府采購制度改革方案》指出，深化政府采購制度改革要堅持問題導向，強化采購人主體責任。高校設備采購中招標文件需求的編寫，作為政府采購源頭管理的重要內容，是發(fā)揮政府采購政策功能，落實政府采購公開、公平、公正和誠實信用原則，促進廉政建設的重要抓手，同時也是提高采購資金的使用效益，維護采購人利益，保護采購人合法權益的重要保證?？茖W、合理地確定采購需求重要并且必要。但是在政府采購實踐中，尤其是高校的設備類采購中，存在采購人對采購需求編寫的認識不到位，責任不清晰，市場調查不充分，編寫不規(guī)范等諸多問題。本文對高校實驗設備政府采購需求相關的國家法律法規(guī)進行了梳理，分析了當前高校設備采購需求編寫中存在的問題，并結合案例，提出可能的解決路徑。

1 政府采購需求編寫的規(guī)范要求

目前，國家政府采購相關的規(guī)范性文件對采購需求的編寫進行了明確、具體的規(guī)范和界定。

（1）法律。《中華人民共和國政府采購法》第二十二條明確規(guī)定了采購人不得以不合理的條件對供應商實行差別待遇或者歧視待遇［1］。

（2）行政法規(guī)。《中華人民共和國政府采購法實施條例》第十五條規(guī)定了采購需求應當符合法律法規(guī)以及政府采購政策。同時，采購需求還應當完整、明確［2］。

（3）財政部規(guī)章。采購人應當對采購標的進行市場調查，根據調查情況、資產配置標準等科學、合理地確定采購需求，進行價格測算。第十一條規(guī)定，采購需求應當完整、明確，包括以下內容：①采購標的需實現(xiàn)的功能或者目標，以及為落實政府采購政策需滿足的要求；②采購標的需執(zhí)行的國家相關標準、行業(yè)標準、地方標準或者其他標準、規(guī)范；③采購標的需滿足的質量、安全、技術規(guī)格、物理特性等要求；④采購標的的數(shù)量、采購項目交付或者實施的時間和地點；⑤采購標的需滿足的服務標準、期限、效率等要求；⑥采購標的的驗收標準；⑦采購標的的其他技術、服務等要求［3］。

（4）財政部規(guī)范性文件。圍繞提高政府采購需求和履約驗收管理的科學化、規(guī)范化水平，提出采購人應當科學合理確定采購需求：①采購人負責確定采購需求；②采購需求應當合規(guī)、完整、明確；③加強需求論證和社會參與；④嚴格依據采購需求編制采購文件及合同［4］。

2 高校實驗設備采購需求編寫中存在的問題

2.1 對采購需求的認識不到位

采購需求的科學合理編寫是加強政府采購源頭管理的核心。在采購活動中，采購需求鏈接著項目評審、合同簽訂和履約驗收，直接決定著采購目標實現(xiàn)。

（1）采購需求與項目評審。評審因素應當細化和量化，且與相應的商務條件和采購需求對應［3］。商務條件和采購需求指標有區(qū)間規(guī)定的，評審因素應當量化到相應區(qū)間，并設置各區(qū)間對應的不同分值。因此，采購需求的編寫直接決定了評審因素的設定。需求編寫的不合理將直接導致評審因素設置的不合理，并帶來供應商的質疑和投訴風險。

（2）采購需求與合同簽訂。采購人與中標、成交供應商應當按照采購文件確定的事項簽訂政府采購合同［4］。采購人必須嚴格依據采購需求簽訂合同，即前期采購需求編寫的不合理將導致簽訂合同過程中采購人的合法權益無法得到有效保障。

（3）采購需求與履約驗收。采購標的的驗收標準是采購需求的組成部分［4］。因此，在采購前期采購需求的科學合理編寫，是后期嚴格、規(guī)范開展履約驗收，保證采購質量，形成閉環(huán)管理的前提。實踐中采購人對采購需求認識的不到位，將帶來供應商質疑投訴、采購目標無法實現(xiàn)、采購人合法權益受損等諸多風險。

2.2 市場調查不充分

實驗設備采購需求的編寫需要采購人深入市場進行調查。實踐中很多采購人前期市場調查的范圍和數(shù)量較小，對采購標的的市場技術、水平、供應、價格等調查也不夠充分，導致采購需求的編寫不夠合理［3-6］。

以本科教學實驗采購的大氣污染控制工程實驗設備項目為例，該項目擬采購旋風除塵器性能測定實驗設備、堿液吸收酸性氣體實驗設備及光催化凈化揮發(fā)性有機物等實驗裝備，項目技術參數(shù)描述較為簡單，采購人僅詢價一家滿足其設置的技術要求的供應商后，在沒有充分市場調查的情況下聽信了供應商的報價，設定了預算金額及最高限價為人民幣52萬元。但在項目采購過程中經過競爭性談判，擠出了水分，最終成交價格僅為人民幣17萬元，與預算整整相差了人民幣35萬元，比預算低了67.3%。

再以能源與動力工程本科教學實驗建設項目為例，該項目分為兩個實驗裝置：①流動可視化實驗裝置，主要由風洞主體、模型包A（汽車、擋板、圓球等）、模型包B（圓管、彎頭、翅片等）、可變風速離心風機、煙霧發(fā)生器、煙霧整流柵等組成；②自然循環(huán)鍋爐水循環(huán)實驗裝置，鍋筒、放水管、下降管、水冷壁管、電壓調壓系統(tǒng)、工業(yè)相機、視頻采集卡、圖像工作站、相關配件組成及圖形處理軟件并進行二次開發(fā)。采購人在前期也未經充分的市場調研，僅與A供應商進行了洽談，并按供應商提出技術方案及報價設定了項目采購預算及最高限價為人民幣75.4萬元。在進行競爭性談判的過程中A供應商受到了其他供應商B和C的競爭壓力，最終提出了優(yōu)惠條件并以人民幣52萬元的報價成交，與預算整整相差了人民幣23.4萬元，比預算低了31%。

充分競爭后的價格降低固然是好事，但此項目成交價格與預算金額的巨大懸殊反映出采購人前期市場調查的不充分、過分輕信供應商的報價，甚至技術需求完全聽從供應商的，造成一些采購文件中需求重要指標的疏漏和價格測算的不合理。

2.3 缺乏深入了解和系統(tǒng)性

又以化工實驗教學設備建設項目中的內循環(huán)無梯度動力學測定設備（見圖1、2）為例，第一次因采購人對在采購需求編寫缺乏系統(tǒng)性，存在欠缺。

圖1 無梯度反應器結構

實驗裝置的材料要求、加工精度、參數(shù)指標、安裝調試等均提出了一般的要求，因需求不明確導致第一次招標失?。ㄒ姳?、2中第1次提出的總體功能要求及部分技術參數(shù)）。

圖2 無梯度實驗流程

重新招標后，采購人總結了第一次招標的教訓，對采購的實驗裝置進行了整體分析和市場調研，通過與設計院、其他用戶的溝通交流，對本項目的總體要求、功能要求和技術要求進行了全面修改?？傮w要求上增加了技術規(guī)范和標準要求；提出了詳細的設計方案要求，明確了實驗裝置數(shù)據精確度、重復性好及運行安全性、可靠性；考慮節(jié)能、環(huán)保、方便未來升級擴充；電氣控制系統(tǒng)的可靠性等要求。功能要求上進行了進一步的明確和內容上的完善，并使之條理化。此外，在具體的技術要求上，不僅對每一個單一部件的技術參數(shù)進行了逐條論證和復核，還對單一部件所組合而成的整體實驗裝置，在整體性和系統(tǒng)性上的要求進行了明確，確保不影響實驗結果。此外，還對所采購儀器的實驗室施工要求進行了充分考慮和明確。具體的技術參數(shù)更為詳細完整，（見表1、2中第2次提出的總體功能要求及部分技術參數(shù)）。

表1 內循環(huán)無梯度動力學測定設備前后招標功能要求對比

同時整體建設項目上對驗收條件、合同等提出明確要求，從而順利地招到了需要的實驗裝備。

2.4 完整性欠缺

采購需求應當包括技術指標、服務和安全要求等能夠實現(xiàn)采購目的的全部內容。包括所采購貨物的數(shù)量、功能及對應的性能要求、規(guī)格；材質及相應物理性功能要求；包裝及附帶工具；質量要求；驗收條款；付款條件；售后服務；履約期限、地點和方式等。實踐中，采購人往往只注重技術指標而忽略了包括驗收、售后服務、履約等條款的設定。如某高校合同金額為10 000多美元的“結構光照明超分辨顯微成像與自動單細胞分選系統(tǒng)”進口實驗設備，由于在招標文件及合同中對驗收產生問題的處理描述不夠完整，供應商供貨時利用合同漏洞延遲供貨，導致項目滯后。

表2 內循環(huán)無梯度動力學測定設備前后招標部分技術指標對比表

2.5 以不合理的條件對供應商實行差別或歧視對待

《中華人民共和國政府采購法實施條例》第二十條規(guī)定了以不合理的條件對供應商實行差別待遇或者歧視待遇的若干種情形，其中與采購需求密切相關的包括：①設定的資格、技術、商務條件與采購項目的具體特點和實際需要不相適應或者與合同履行無關；②采購需求中的技術、服務等要求指向特定供應商、特定產品；③限定或者指定特定的專利、商標、品牌或者供應商；④非法限定供應商的所有制形式、組織形式或者所在地⑤以其他不合理條件限制或者排斥潛在供應商。實踐中，因采購人對政府采購政策法規(guī)的不熟悉，在編寫采購需求的過程中容易出現(xiàn)以不合理的條件對供應商實行差別待遇或者歧視待遇，從而導致供應商質疑和投訴［9］。

以某高校活體細胞培養(yǎng)及研究平臺建設項目為例，采購人提交的采購需求中包含以下條款：流式細胞轉染系統(tǒng)：★符合ISO 9001：2015要求，通過CE Marking，技術具有美國FDA備案，以上須提供官方書面文件證明；高質量血清培養(yǎng)基：★通過ISO 9001注冊認證；★具有ISIA可追溯性認證；不會與其他國家或產地的胎牛血清互相混合；血源地：澳大利亞，適用于要求低風險的研究應用；★持有歐洲藥品和醫(yī)療質量理事會（EDQM）為血清產品出具的適用性證明；超低溫冰箱：壓縮機標配至少2臺進口高效變頻壓縮機。超低溫冰箱符合多項權威認證：CE認證、ISO認證；雙人型生物安全柜通過NSF49認證。其中部分條款還被標注為必須滿足的重要條款，如不滿足任一帶星號的條款將被視為不滿足招標文件實質性要求，并導致投標被否決。這些條款因構成以不合理的條件對供應商實行差別待遇或者歧視待遇，在采購需求的審核環(huán)節(jié)被退回至采購人修改，最終此項目采購需求經修改并論證符合法律法規(guī)要求后發(fā)布。

3 采購需求編寫案例分析

以某高校實驗家具采購項目為例，該項目采購需求包括兩部分內容：①家具采購技術參數(shù)。以椅子為例：a.尺寸規(guī)格：提供實樣圖。b.工程質量標準：所有板材必須達到國家E1級標準。室內環(huán)境符合國家法定環(huán)境監(jiān)測標準：甲醛≤0.08 mg/m3，苯≤0.09 mg/m3，氡≤Bq/m3，氨≤0.2 mg/m3，有機揮發(fā)物TVOC≤0.5 mg/m3。c.技術規(guī)范：材料：鋼木結構。面板、靠背：細木工板，厚18 mm，16 mm封邊。顏色由采購方指定。腳：鋼質方管、管壁厚1.5 mm。直檔：20 mm×40 mm下面橫檔：20 mm×20 mm。上面橫檔。20 mm×40 mm。鋼管焊接表面波紋均勻，焊接處無夾渣、氣孔、焊瘤，保證無脫焊、虛焊，焊穿等現(xiàn)象，性能符合GB/TB793—1992《直逢電焊鋼管》標準。鋼管焊接用二氧化碳氣體保護焊接工藝，鋼件表面經除銹及磷化工藝處理后進行靜電熱固性粉末噴塑（顏色為黑色），5年內鋼件不得生銹腐蝕。②商務需求，包括交付時間、地點和狀態(tài)；產品質保期；售后服務要求；驗收方法；付款方式等。該項目采購需求相對完整、明確，保證了采購效率和采購質量。

根據財政部發(fā)布的政府采購信息公告，從財政部公開的大量案例中可發(fā)現(xiàn)，供應商針對政府采購項目中采購需求的投訴或舉報事項主要包括以下幾種：①技術需求設置以不合理的條件對供應商實行差別待遇或者歧視待遇。以某核心業(yè)務系統(tǒng)升級保障項目UPS及機柜采購項目為例，舉報人反映，招標文件相關技術需求設置屬于以不合理的條件對供應商實行差別待遇或者歧視待遇。財政部根據《中華人民共和國政府采購法》第三十六條第一款第（二）項的規(guī)定，責令采購人廢標。同時，責令采購人、代理機構就招標文件中技術需求設置不合理的問題限期改正，修改招標文件后重新開展采購活動。②采購需求不完整、不明確。如某車輛識別系統(tǒng)采購項目，供應商投訴稱招標文件中沒有對相應的管理平臺和系統(tǒng)的對接作出具體技術要求。財政部認為投訴事項成立，決定中標結果無效，責令采購人重新開展活動。③采購需求缺乏科學合理性。以某體質監(jiān)測器材采購項目為例，投訴人認為招標文件的相關技術指標設置缺乏科學合理性，具有指向性和排他性。財政部根據《政府采購質疑和投訴辦法》（財政部令第94號）第三十一條第（一）項的規(guī)定，認為投訴事項7中關于“缺乏科學合理性”的問題成立，責令采購人重新開展采購活動。同時責令采購人就招標文件編寫不規(guī)范的問題限期改正。

4 高校設備采購需求編寫問題的解決路徑思考

4.1 落實主體責任

中央全面深化改革委員會第五次會議審議通過的《深化政府采購制度改革方案》指出，深化政府采購制度改革要堅持問題導向，強化采購人主體責任。國家法律、行政法規(guī)、財政部規(guī)章、規(guī)范性文件也都明確，科學合理確定采購需求的責任主體為采購人。高校設備采購，尤其是科研儀器設備采購，采購需求的編寫具有極強專業(yè)性［10］。采購需求編寫不合理、不規(guī)范將直接影響后期采購項目評審、質疑投訴、合同簽訂和履約驗收，從而導致采購目標無法實現(xiàn)。因此，采購人應當充分認識到采購需求編寫的重要性和必要性，指定熟悉設備的專業(yè)人員負責采購項目的前期市場調查和需求編寫，采購需求應當完整包括技術指標、驗收條款、售后服務要求等能夠實現(xiàn)采購目的的全部內容。對于違法違規(guī)編寫采購需求，直接負責的主管人員和其他直接責任人員，應當承擔相應的法律責任［5，7-11］。

4.2 加強需求論證

高校設備采購的需求編寫與其他貨物類政府采購項目相比，呈現(xiàn)出專業(yè)性強的特點。加強需求論證和社會參與有助于完善高校設備采購需求的編寫。加強需求論證具體包括：①公開征求意見；②專家論證；③第三方機構論證。高校采購人應當根據所采購設備特點和教學科研需要，結合預算編制、相關可行性論證和需求調研情況對采購需求進行論證。通過媒體向社會公開征求意見、引入專家或第三方專業(yè)機構進行論證，有助于吸納社會力量一起參與采購需求的編寫和論證，從而確保采購需求的科學性和合理性［10-12］。

4.3 強化監(jiān)督管理

充分發(fā)揮內部審計、紀檢監(jiān)察部門的作用，通過內部控制評價和內部審計監(jiān)督及時發(fā)現(xiàn)采購需求編寫中存在的風險和問題［10-16］。監(jiān)督內容包括采購需求是否合法合規(guī)、科學合理、完整明確。合法合規(guī)，即采購需求的編寫應當符合國家法律法規(guī)等規(guī)范性文件的要求，包括執(zhí)行國家相關標準、行業(yè)標準、地方標準等標準規(guī)范，落實政府采購節(jié)約能源、保護環(huán)境、扶持不發(fā)達地區(qū)和少數(shù)民族地區(qū)、促進中小企業(yè)發(fā)展等政策要求，不得以不合理的條件對供應商實行差別待遇或者歧視待遇等?？茖W合理，即采購需求應當遵循科學規(guī)律，符合常理。完整明確，即除因技術復雜或性質特殊，不能確定詳細規(guī)格或者具體要求外，采購需求應當內容完整，包括滿足項目所需的全部技術要求、服務要求、安全要求和履約要求。同時采購需求的描述應當清晰明了、措辭規(guī)范、含義準確，并盡量通過客觀指標進行量化。

5 結 語

高校設備采購中招標文件采購需求的編寫是采購活動的核心環(huán)節(jié)，是采購人確定采購方式、制定評審辦法和履約驗收等一系列采購環(huán)節(jié)的基礎，直接決定了采購效果?？茖W合理確定采購需求，要求采購需求的編寫應當合規(guī)、完整、明確。采購需求應當符合國家法律法規(guī)規(guī)定，執(zhí)行國家相關標準規(guī)范，落實政府采購政策要求；采購人應充分做好前期的市場調查工作，合理設置項目最高限價；采購需求描述應當清楚明了、規(guī)范表述、含義準確，能夠通過客觀指標量化的應當量化。此外還要求根據項目特點，加強采購需求論證和社會參與，嚴格依據采購需求編制采購文件及合同。采購人應當高度重視采購需求的編寫，落實采購人主體責任，加強需求論證，強化監(jiān)督管理，提高采購需求編寫的科學化、規(guī)范化水平，更加合理規(guī)范。