高原 褚桂平 錢程程

《建設(shè)工程文件歸檔規(guī)范》、《建設(shè)項(xiàng)目檔案管理規(guī)范》一個作為國家標(biāo)準(zhǔn)，一個作為行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)，對工程檔案的規(guī)范管理起到了至關(guān)重要的作用。隨著我國經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展，工程建設(shè)模式、建設(shè)內(nèi)容的不斷創(chuàng)新以及社會檔案意識的不斷提升，原有規(guī)范的部分內(nèi)容逐漸不適應(yīng)新形勢下項(xiàng)目建設(shè)檔案管理的需求。在此背景下，《建設(shè)工程文件歸檔規(guī)范》在2014年進(jìn)行了修訂，于2015年5月1日正式實(shí)施;《建設(shè)項(xiàng)目檔案管理規(guī)范》在2018年進(jìn)行了修訂，于同年10月1日正式實(shí)施。下面筆者結(jié)合自身檔案管理工作的實(shí)踐，就二者修訂的主要內(nèi)容及差異進(jìn)行簡單闡述。

1 修訂的主要內(nèi)容

1.1 GB/T50328-2014《建設(shè)工程文件歸檔規(guī)范》

1）修訂后的《建設(shè)工程文件歸檔規(guī)范》力求打破各行業(yè)各自為戰(zhàn)的局面，實(shí)現(xiàn)標(biāo)準(zhǔn)的統(tǒng)一;強(qiáng)調(diào)了工程檔案驗(yàn)收的必需性及檔案的真實(shí)性。如修訂后的標(biāo)準(zhǔn)刪除了原規(guī)范“總則”中關(guān)于“專業(yè)工程按有關(guān)規(guī)定執(zhí)行”的描述，將新規(guī)范的適用范圍擴(kuò)大到了所有工程項(xiàng)目;另外修訂后的規(guī)范加入了“強(qiáng)制性”用詞，如修訂后條文：“3.0.7 城建檔案管理機(jī)構(gòu)應(yīng)對工程文件的立卷歸檔工作進(jìn)行監(jiān)督、檢查、指導(dǎo)。在工程竣工驗(yàn)收前，應(yīng)對工程檔案進(jìn)行預(yù)驗(yàn)收，驗(yàn)收合格后，必須出具工程檔案認(rèn)可文件”。同時新增了條文：“3.0.2工程文件應(yīng)隨工程建設(shè)進(jìn)度同步形成，不得事后補(bǔ)編”，直接指出了當(dāng)下工程檔案在形成階段的“弊病”，首次對工程檔案的同步性提出要求，確保工程檔案的真實(shí)、有效，杜絕事后“補(bǔ)編”。

2）新增了電子文件歸檔的相關(guān)要求。隨著社會的不斷進(jìn)步，電子文件歸檔是大勢所趨。在此次規(guī)范的修訂中，新增了對電子文件歸檔質(zhì)量及立卷方法的描述，并對電子文件的存儲格式進(jìn)行了明確，同時，首次對聲像檔案的歸檔提出了要求。如：

3.0.3 每項(xiàng)建設(shè)工程應(yīng)編制一套電子檔案，隨紙質(zhì)檔案一并移交城建檔案管理機(jī)構(gòu)。

4.1.3 聲像資料的歸檔和質(zhì)量要求應(yīng)符合現(xiàn)行行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)《城建檔案業(yè)務(wù)管理規(guī)范》CJJ/T158的要求。

4.2.10 歸檔的建設(shè)工程電子文件應(yīng)采用表4.2.10所列開放式文件格式或通用格式進(jìn)行存儲。專用軟件產(chǎn)生的非通用格式的電子文件應(yīng)轉(zhuǎn)換成通用格式。

3）新增了地下管線工程檔案歸檔要求。2014年12月，國務(wù)院出臺了《關(guān)于加強(qiáng)城市地下管線建設(shè)管理的指導(dǎo)意見》，同時住建部下發(fā)了《關(guān)于開展中央財(cái)政支持地下綜合管廊試點(diǎn)工作的通知》，當(dāng)前和今后幾十年甚至更長的時間里，城市綜合管廊建設(shè)已經(jīng)上升為國家城市建設(shè)的“第三戰(zhàn)略”。此部分內(nèi)容的增加，是應(yīng)對新的建設(shè)內(nèi)容所做出的調(diào)整，可謂是與時俱進(jìn)。

1.2 DA/T28-2018《建設(shè)項(xiàng)目檔案管理規(guī)范》

1）增加了分部工程、建設(shè)單位、參建單位等基本術(shù)語定義，便于檔案工作人員了解工程項(xiàng)目建設(shè)的基本概念，更有利于項(xiàng)目檔案的管理。

2）取消了“單項(xiàng)工程”的概念。筆者認(rèn)為，單項(xiàng)工程概念的取消，對實(shí)際工程有一定的影響。在DA/T28-2002規(guī)范里，對“單項(xiàng)工程”定義為：指建設(shè)項(xiàng)目中具有獨(dú)立設(shè)計(jì)文件、可獨(dú)立組織施工，建成后可以獨(dú)立發(fā)揮生產(chǎn)能力或工程效益的工程。筆者認(rèn)為，“單項(xiàng)工程”的概念在實(shí)際工作中是具有存在的必要的，直接影響項(xiàng)目檔號的編制。尤其是對于規(guī)模較大、以項(xiàng)目分期、項(xiàng)目群等形式出現(xiàn)的多個立項(xiàng)的項(xiàng)目。如佛山一環(huán)快速干線項(xiàng)目，首先以“佛山一環(huán)”進(jìn)行項(xiàng)目立項(xiàng)，隨后分別按照東線、西線等路段分別立項(xiàng)，我們可以以字母B表示為“佛山一環(huán)”的項(xiàng)目代號，則B1、B2則分別可表示為東線、西線，并在此基礎(chǔ)上再做項(xiàng)目文件的檔號編制。又如珠海橫琴新區(qū)市政基礎(chǔ)設(shè)施BT項(xiàng)目，為一個建設(shè)項(xiàng)目，進(jìn)行了項(xiàng)目建議書的編制，同時該項(xiàng)目又分別按照示范段道路工程、非示范段道路工程、海堤工程進(jìn)行了單獨(dú)立項(xiàng)，同樣我們可以以字母B代表“珠海橫琴新區(qū)市政基礎(chǔ)設(shè)施BT項(xiàng)目”，則B1、B2、B3則分別可表示為示范段道路工程、非示范段道路工程、海堤工程，并在此基礎(chǔ)上再做項(xiàng)目文件的檔號編制。這樣編制檔號的好處就是，保證了項(xiàng)目檔案的編號的連續(xù)性，這是與科技檔案的“成套性”是一致的。

3）豐富了征地、拆遷文件的內(nèi)容，并將其從“項(xiàng)目管理文件”獨(dú)立出來，作為一個獨(dú)立章節(jié)。在DA/T28-2002規(guī)范里，征地、拆遷文件僅包括征地申請、批準(zhǔn)文件、紅線圖、補(bǔ)償批準(zhǔn)文件及協(xié)議，而修訂后的規(guī)范，則新增了拆遷方案、拆遷評估、拆遷補(bǔ)償、拆遷實(shí)施驗(yàn)收文件、移民安置規(guī)劃、方案及審批，移民補(bǔ)償計(jì)劃，移民安置合同協(xié)議，項(xiàng)目建設(shè)的招投標(biāo)、合同、安置實(shí)施、項(xiàng)目驗(yàn)收文件，實(shí)物、資金補(bǔ)償、決算、審計(jì)等移民資金管理文件，移民監(jiān)理文件，移民安置驗(yàn)收文件等。新增部分的內(nèi)容更貼合項(xiàng)目建設(shè)的實(shí)際，涵蓋范圍也更加廣泛。如南水北調(diào)工程、三峽大壩工程等大型水利項(xiàng)目。

此外，將項(xiàng)目建設(shè)程序的部分報(bào)建文件一并納入征地、拆遷文件的范疇，如建設(shè)用地評估報(bào)告、用地申請審批文件，征用土地協(xié)議、土地劃撥、置換批準(zhǔn)文件，建設(shè)征地規(guī)劃設(shè)計(jì)報(bào)告及審查意見，建設(shè)規(guī)劃用地許可證，國有土地使用證、海域（海島）使用證、林權(quán)證、不動產(chǎn)權(quán)證等。相比修訂前的規(guī)范，內(nèi)容更為豐富，更加貼合項(xiàng)目建設(shè)的實(shí)際。

4）增加了項(xiàng)目檔案工作組織及職責(zé)、制度規(guī)范建設(shè)。相對于舊的規(guī)范而言，新規(guī)范更側(cè)重了項(xiàng)目檔案的系統(tǒng)性管理，涵蓋了制度建設(shè)、項(xiàng)目文件的收集整理、項(xiàng)目檔案的鑒定、保管、利用、統(tǒng)計(jì)等整個文件周期，更具宏觀性和全局性。

2 修訂后二者的比較

2.1 破題

《建設(shè)工程文件歸檔規(guī)范》修訂前后，規(guī)范名稱沒有變化。而《建設(shè)項(xiàng)目檔案管理規(guī)范》則對規(guī)范的名稱進(jìn)行了更改，由原來的“國家重大建設(shè)項(xiàng)目文件歸檔要求與檔案整理規(guī)范”修改而來。個人認(rèn)為，規(guī)范名稱的更改，意義重大：

原《國家重大建設(shè)項(xiàng)目文件歸檔要求與檔案整理規(guī)范》適用于“國家重大建設(shè)項(xiàng)目的新建、擴(kuò)建、改進(jìn)和技術(shù)改造等項(xiàng)目的文件編制、檔案整理及竣工檔案驗(yàn)收。其他建設(shè)項(xiàng)目可參照本標(biāo)準(zhǔn)”，僅僅適用于國家重大建設(shè)項(xiàng)目，未涵蓋一般工程建設(shè)項(xiàng)目。這就導(dǎo)致了在工程建設(shè)項(xiàng)目檔案管理中，大部分工程檔案管理人員只知道國家標(biāo)準(zhǔn)《建設(shè)工程文件歸檔規(guī)范》，而不知道還有個行業(yè)標(biāo)準(zhǔn);也導(dǎo)致了在進(jìn)行工程檔案驗(yàn)收時，出現(xiàn)檔案行政部門組織驗(yàn)收的依據(jù)與檔案整理參照的依據(jù)不一致的情況，不利用推進(jìn)工程建設(shè)項(xiàng)目的規(guī)范化管理。

而修訂后，規(guī)范名稱更名為《建設(shè)項(xiàng)目檔案管理規(guī)范》，適用于“新建、改建、擴(kuò)建和技術(shù)改造等建設(shè)項(xiàng)目”，刪除了對工程規(guī)模的限制，適用于一切工程。這就從根本上消除了此規(guī)范的“適用范圍窄”的問題，更有利于檔案行政管理部門推進(jìn)工程檔案的專項(xiàng)驗(yàn)收。

此外，從兩個規(guī)范的內(nèi)容來講，國標(biāo)《建設(shè)工程文件歸檔規(guī)范》更側(cè)重的是“文件歸檔”，而文件歸檔只是檔案管理整個業(yè)務(wù)環(huán)節(jié)中的一環(huán)，是檔案移交、整理的過程;而《建設(shè)項(xiàng)目檔案管理規(guī)范》更強(qiáng)調(diào)的“檔案管理”，更注重建設(shè)項(xiàng)目檔案的組織形式、管理形式，更具系統(tǒng)性、宏觀性。

2.2 保管期限及歸檔范圍

《建設(shè)工程文件歸檔規(guī)范》對文件的保管期限劃定為永久、長期、短期。其中永久“指工程檔案無限期地、盡可能長遠(yuǎn)地保存下去”，長期“指工程檔案保存到該工程被徹底拆除”，短期“指工程檔案保存10年以下”。規(guī)范雖然給出了三種保管期限的定義，但在該標(biāo)準(zhǔn)的附錄“建筑工程文件歸檔范圍”中，卻未明確各類歸檔文件的保管期限，而需由建設(shè)項(xiàng)目的檔案管理人員自行確定。我們知道，面對同一份文件，不同的人、不同的理解方式、不同的專業(yè)水準(zhǔn)，劃定的保管期限都可能不一樣，這就給文件的后續(xù)鑒定帶來了隱患。筆者認(rèn)為，這是該規(guī)范的不足之處。《建設(shè)項(xiàng)目檔案管理規(guī)范》則明確將保管期限由原來的永久、長期、短期，改為永久、30年、10年，對實(shí)際工作更有指導(dǎo)意義。

此外，修訂后的《建設(shè)工程文件歸檔規(guī)范》分別對建筑、市政、橋梁、地下管線工程明確了歸檔范圍，但在歸檔的具體內(nèi)容上，卻有所遺漏。如：立項(xiàng)文件里，歸檔范圍缺少環(huán)境影響評價及水土保持文件;在勘察、設(shè)計(jì)文件里，歸檔范圍缺少地形圖測量文件;在招投標(biāo)文件里，歸檔范圍僅僅包括勘察、設(shè)計(jì)、施工、監(jiān)理等主體單位的招投標(biāo)文件及合同，卻未羅列出原材供應(yīng)、臨水、臨電、第三方監(jiān)測、造價咨詢等招投標(biāo)及合同文件。相反，修訂后的《建設(shè)項(xiàng)目檔案管理規(guī)范》雖將所有類型的工程文件歸檔范圍放入同一張表中，但此表卻是從工程項(xiàng)目的法定建設(shè)程序出發(fā)，歸納總結(jié)了項(xiàng)目建設(shè)的基本流程，其歸檔范圍所涵蓋的內(nèi)容也更為完善。

2.3 竣工圖

修訂后的《建設(shè)工程文件歸檔規(guī)范》對竣工圖的編制未做詳細(xì)說明，對竣工圖章的格式亦未做變動。其格式如下：

在實(shí)際工作中，大多數(shù)建設(shè)項(xiàng)目都是應(yīng)用此種竣工圖章。但在特殊情況下，該圖章的應(yīng)用卻存在矛盾之處：

我們知道，竣工圖的編制單位可以是施工單位，也可以是設(shè)計(jì)單位。如果遇到是由設(shè)計(jì)單位編制竣工圖的情況，該圖章中 “編制人”、“審核人”、“技術(shù)負(fù)責(zé)人”則應(yīng)填寫設(shè)計(jì)單位的相關(guān)人員，但圖章中的“施工單位”則顯得突兀，造成實(shí)際編制人員與單位間的分割，不利用后續(xù)的追溯。而《建設(shè)項(xiàng)目檔案管理規(guī)范》則很好的規(guī)避了這一問題，無論是哪個單位負(fù)責(zé)編制竣工圖，均不存在“單位”和“人員”相分離的問題。其竣工圖章格式如下：

此外，《建設(shè)項(xiàng)目檔案管理規(guī)范》對竣工圖的編制、修改、審核、簽署都做了明確要求，同時新增了竣工圖審核章，并明確了該圖章的使用范圍：

7.2.1.8 施工單位重新繪制的竣工圖，標(biāo)題欄應(yīng)包含施工單位名稱、圖紙名稱、編制人、審核人、圖號、比例尺、編制日期等標(biāo)識項(xiàng)，并逐張加蓋監(jiān)理單位相關(guān)責(zé)任人審核簽字的竣工圖審核章。

7.2.1.9 行業(yè)規(guī)定設(shè)計(jì)單位編制或建設(shè)單位、施工單位委托設(shè)計(jì)單位編制竣工圖，應(yīng)在竣工圖編制說明、圖紙目錄上和竣工圖上逐張加蓋并簽署竣工圖審核章。

格式如下：

3 結(jié)語

綜上，筆者認(rèn)為，GB/T50328-2014《建設(shè)工程文件歸檔規(guī)范》雖然是國家標(biāo)準(zhǔn)，但其以城建檔案館的視角，主要作為城市建設(shè)檔案館接收城市建設(shè)檔案的依據(jù)，對建設(shè)單位管理自身的項(xiàng)目檔案還存在一定的不足;而DA/T28-2018《建設(shè)項(xiàng)目檔案管理規(guī)范》雖然是行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)，但因其內(nèi)容更為系統(tǒng)，是站在建設(shè)單位的角度，從檔案管理的全局出發(fā)，更適合用于工程項(xiàng)目檔案的全過程的管理及驗(yàn)收。