[摘?要]當(dāng)前我國中國特色社會主義進入新時代，推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化是新時代要求。為此，必須要用改革創(chuàng)新的思路來進行新時代我國地方政府性債務(wù)及其風(fēng)險防范管理。其創(chuàng)新的機制是：地方政府性債務(wù)管理的核心問題是風(fēng)險防范管理，地方政府性債務(wù)風(fēng)險防范管理的關(guān)鍵是進行風(fēng)險等級管理，這是以制定科學(xué)風(fēng)險等級劃分標(biāo)準(zhǔn)為前提，不同風(fēng)險等級采取不同應(yīng)對之策。其創(chuàng)新具體實施對策是分類管理、分級處置，即：通過制定科學(xué)的地方政府性債務(wù)風(fēng)險等級劃分標(biāo)準(zhǔn)，把各地地方政府性債務(wù)現(xiàn)實狀況與之對照，由此確定各地方政府性債務(wù)風(fēng)險等級，具體風(fēng)險等級對應(yīng)采取相應(yīng)處理措施。

[關(guān)鍵詞]地方政府性債務(wù);地方政府性債務(wù)風(fēng)險;地方政府性債務(wù)風(fēng)險等級

[中圖分類號]F812.5[文獻標(biāo)識碼]A[文章編號]1673-0461（2020）06-0063-07

一、地方政府性債務(wù)風(fēng)險及其特性

（一）地方政府性債務(wù)風(fēng)險

地方政府是與中央政府相對應(yīng)的地方各級政府，主要是指省級含直轄市自治區(qū)、市級含自治州盟、縣級、鄉(xiāng)級政府。就當(dāng)前我國情況來看，各級地方政府都不同程度存在有地方政府性債務(wù)問題，但是就當(dāng)前我國財政管理體系來看，我國有資格發(fā)行地方政府性債券進行融資的地方政府主要是省、市、縣三級政府，地方政府性債務(wù)風(fēng)險管理是對這三級政府來說的，其中，“縣級地方政府作為我國政府體系比較基層的組成部分，其債務(wù)風(fēng)險問題更值得關(guān)注”[1]，所以，縣級政府債務(wù)風(fēng)險防范是重點。

地方政府性債務(wù)（也簡稱：地方債）是相對于中央政府發(fā)行的國家債（國債）來說的。關(guān)于地方政府性債務(wù)的定義，學(xué)術(shù)界和政府部門的認(rèn)定是不完全一樣的，從學(xué)術(shù)界的角度來看，凡是由地方政府直接用財物擔(dān)保、政府信用擔(dān)保等發(fā)行債券或者進行借貸舉債所形成的地方政府負(fù)有償還責(zé)任、救助義務(wù)、擔(dān)?；蛘咂渌B帶責(zé)任的債務(wù);或者由地方政府及其部門與機構(gòu)作為擔(dān)保人向銀行、投資公司借貸等所形成的債務(wù);或者由政府隱性財物擔(dān)?；蛘咝庞藐P(guān)聯(lián)而導(dǎo)致政府承擔(dān)有償還的連帶責(zé)任和救助義務(wù)的債務(wù)。

從政府部門的角度來看，地方政府性債務(wù)是地方政府通過省級或者國家的政府融資平臺發(fā)行債券融資形成的債務(wù)，這是我國當(dāng)前合法合規(guī)的地方政府融資模式。盡管當(dāng)前我國有些地方政府也在探索PPP、政府購買服務(wù)等地方政府創(chuàng)新融資模式，但是這些本質(zhì)上已經(jīng)不再是地方政府性質(zhì)債務(wù)，因為債務(wù)主體不再是政府。當(dāng)然，當(dāng)前在我國，在個別地方政府偶爾依舊存在有“地方債舉債方式不規(guī)范，舉債呈現(xiàn)出隱秘化的特點”[2]，甚至有非法借資、集資等行為，這是隱性債務(wù)和非法債務(wù)問題。

因此，地方政府性債務(wù)風(fēng)險就是指地方政府性債務(wù)存在的無法按期如約償還的違約風(fēng)險、地方政府性債務(wù)形勢由于各種原因引起的惡化與升級超出合理可控范圍的風(fēng)險。簡單地說，地方政府性債務(wù)風(fēng)險就是地方政府性債務(wù)違約失信的風(fēng)險，是債務(wù)形勢惡化升級失控的風(fēng)險。

從地方政府性債務(wù)的界定來看地方政府性債務(wù)風(fēng)險，學(xué)術(shù)角度關(guān)于地方政府性債務(wù)風(fēng)險的界定是相對寬泛的，側(cè)重于形成的機制和內(nèi)涵范圍，政府部門關(guān)于地方政府性債務(wù)風(fēng)險的認(rèn)定側(cè)重于操作和具體形式。從地方政府性債務(wù)風(fēng)險防范管理的角度來看，學(xué)術(shù)角度關(guān)于地方政府性債務(wù)風(fēng)險的界定更能夠較好地探討解決地方政府性債務(wù)風(fēng)險防范管理問題。

（二）地方政府性債務(wù)風(fēng)險是地方政府性債務(wù)本身固有問題之一

地方政府性債務(wù)在當(dāng)前存在具有必然性，如果能很好地運用地方政府性債務(wù)則對地方經(jīng)濟發(fā)展具有很大促進作用，但是地方政府性債務(wù)本身會包含和帶來很多問題，其中之一就是地方政府性債務(wù)風(fēng)險，這是地方政府性債務(wù)問題本身與生俱來的，是地方政府性債務(wù)本身固有問題之一。

一般情況下，是債務(wù)就存在有風(fēng)險，地方政府性債務(wù)與所有債務(wù)一樣都存在著風(fēng)險，這就是債務(wù)風(fēng)險。地方政府性債務(wù)包含有債務(wù)風(fēng)險，這就是債務(wù)到期之后無法如期如約償還的風(fēng)險。一旦債務(wù)無法按期如約償還，債務(wù)沒有被消滅，債務(wù)風(fēng)險變成債務(wù)違約事實，就會導(dǎo)致這樣的后果：被借貸者面臨貸款無法收回，蒙受損失，借貸者則將會失去信用，再借貸無法進行。信用時代，無信則無法立足。

地方政府性債務(wù)償還情況取決于很多方面：從債務(wù)本身來看，地方政府性債務(wù)償還和債務(wù)風(fēng)險取決于地方政府性債務(wù)量多少、規(guī)模大小、負(fù)債比例等。從地方政府性債務(wù)投向使用來看，地方政府性債務(wù)的收益狀況和使用方向是影響債務(wù)償還和債務(wù)風(fēng)險狀況的一個重要因素。如果收益越大則償還越有保障，地方政府性債務(wù)風(fēng)險就越小;如果地方政府借貸來的政府性債務(wù)用于生產(chǎn)和實現(xiàn)經(jīng)濟增長而不是用于彌補政府行政消費支出不足，則對地方政府性債務(wù)償還的貢獻度就越大，債務(wù)償還越有保障，地方政府性債務(wù)風(fēng)險就越小。從地方政府性債務(wù)償還的保障條件來看，地方經(jīng)濟實力、地方經(jīng)濟增長能力、地方財政狀況、地方資源狀況等，這些是地方政府的“家底”，很明顯，如果“家底”殷實，“還錢”必然有保障，地方政府性債務(wù)風(fēng)險就會更小。當(dāng)然，地方政府性債務(wù)風(fēng)險程度與風(fēng)險高低還與地方政府的債務(wù)風(fēng)險意識、是否堅守財政紀(jì)律與法規(guī)、是否嚴(yán)格遵守中央政府和省級政府關(guān)于地方政府性債務(wù)一系列管理法規(guī)直接相關(guān)。

地方政府性債務(wù)風(fēng)險還指地方政府性債務(wù)積累與消解狀況由此造成的債務(wù)形勢的惡化升級與失控的風(fēng)險，這是債務(wù)風(fēng)險積累與消解狀況形成的風(fēng)險變化的風(fēng)險。這直接與債務(wù)風(fēng)險管理相關(guān)聯(lián)。

地方政府性債務(wù)風(fēng)險是地方政府性債務(wù)由于各種原因造成到期債務(wù)無法償還的風(fēng)險，由此造成違約失信和一系列嚴(yán)重后果，所以債務(wù)風(fēng)險就是債務(wù)償還風(fēng)險。也由于償還情況決定著債務(wù)的積累與消解情況，由此決定著債務(wù)風(fēng)險的積累與變化情況，決定著風(fēng)險狀況。因此，債務(wù)風(fēng)險狀況取決于債務(wù)能否做到按時如約償還的狀況，風(fēng)險程度取決于債務(wù)能否實現(xiàn)按時如約償還的程度，債務(wù)風(fēng)險程度取決于債務(wù)償還的保障程度。因此，這是債務(wù)本身的固有性質(zhì)，這也決定著債務(wù)風(fēng)險本身是債務(wù)本身固有性質(zhì)之一。

地方政府性債務(wù)及其風(fēng)險會導(dǎo)致多種有害后果。輕則導(dǎo)致經(jīng)濟數(shù)據(jù)失真、出現(xiàn)經(jīng)濟泡沫，引起經(jīng)濟波動，擾亂經(jīng)濟秩序。重則會因債務(wù)風(fēng)險形成債務(wù)危機，最后會導(dǎo)致經(jīng)濟危機，同時會導(dǎo)致其他危機，例如銀行業(yè)危機。歐債危機就是債務(wù)風(fēng)險長期積累過高導(dǎo)致的影響巨大、破壞力強的債務(wù)危機，也是債務(wù)危機引起的經(jīng)濟危機。

地方政府性債務(wù)風(fēng)險存在有不同程度的積累效應(yīng)。在當(dāng)前社會與經(jīng)濟現(xiàn)象中，存在有很多相似的現(xiàn)象與規(guī)律，這就是循環(huán)積累效應(yīng)。例如，在貧困地區(qū)出現(xiàn)的貧困循環(huán)再造效應(yīng)導(dǎo)致貧困者愈貧困的現(xiàn)象。在地方政府性債務(wù)中也存在這種循環(huán)積累現(xiàn)象與效應(yīng)，如果地方政府性債務(wù)不能做到收益大于債務(wù)利息、債務(wù)無法及時償還，則就形成債務(wù)積累效應(yīng)導(dǎo)致債務(wù)風(fēng)險積累效應(yīng)，債務(wù)風(fēng)險必然越來越高。

• 地方政府性債務(wù)風(fēng)險防范管理關(guān)鍵是風(fēng)險等級管理

（一）地方政府性債務(wù)管理的核心問題是風(fēng)險防范管理

當(dāng)前，地方政府性債務(wù)是不可缺少的、是必須的，運用得好就是地方政府發(fā)展騰飛的巨大引擎，存在具有必然性。無論是從世界發(fā)達國家發(fā)展經(jīng)驗來看，還是從我國改革開放前后巨變來看，借貸舉債發(fā)展都算是一條重要經(jīng)驗。發(fā)展機會對一個國家、一個地區(qū)來說是難得的，也是寶貴的，當(dāng)遇到寶貴的難得發(fā)展機會就應(yīng)該及時抓住，這是能夠?qū)崿F(xiàn)跨越式快速發(fā)展的一條重要途徑。想發(fā)展但是又沒有錢，只好借錢，獲得發(fā)展之后有錢了再還錢，這是基本邏輯思路，也是很多的國家和地區(qū)發(fā)展的成功經(jīng)驗。但是債務(wù)都是有風(fēng)險的，地方政府性債務(wù)與所有債務(wù)一樣。因此，地方政府性債務(wù)管理的觀念和思路要創(chuàng)新。“讓創(chuàng)新貫穿黨和國家一切工作”[3]也必然要貫穿在當(dāng)前地方政府性債務(wù)管理中。債務(wù)風(fēng)險有大有小，債務(wù)風(fēng)險大，風(fēng)險程度高則危害就大，就嚴(yán)重，影響就越大，在采取的應(yīng)對措施上就要嚴(yán)厲，措施就多;債務(wù)風(fēng)險小，風(fēng)險程度低則危害就小、就輕，影響就小，在采取的措施上就是一般性的，或者是預(yù)防性的常態(tài)化債務(wù)跟蹤管理，甚至不用采取措施，有些風(fēng)險程度非常低的債務(wù)只需要進行日常常態(tài)化的管理。

債務(wù)風(fēng)險高低直接取決于債務(wù)償還情況，債務(wù)償還越是有保障，則債務(wù)風(fēng)險程度就越低。債務(wù)償還保障情況所決定的債務(wù)風(fēng)險高低取決于很多因素，例如，負(fù)債量、負(fù)債比例、負(fù)債規(guī)模、債務(wù)投向、當(dāng)?shù)亟?jīng)濟狀況、經(jīng)濟增長狀況等。地方政府性債務(wù)也是一樣。因此，我們能做的就是要控制好地方政府性債務(wù)的風(fēng)險高低和風(fēng)險程度，防止地方政府性債務(wù)風(fēng)險積累，當(dāng)債務(wù)風(fēng)險積累到高位之后可能會導(dǎo)致包括債務(wù)危機在內(nèi)的多種惡果。所以，地方政府性債務(wù)管理的核心問題是地方政府性債務(wù)風(fēng)險控制，或者說債務(wù)風(fēng)險管理。

因此，地方政府性債務(wù)風(fēng)險管理的目標(biāo)就是根據(jù)債務(wù)風(fēng)險狀況（主要是風(fēng)險等級狀況）采取相應(yīng)的應(yīng)對措施，使得地方政府性債務(wù)風(fēng)險保持在適度、安全、可控、可持續(xù)的債務(wù)水平和債務(wù)風(fēng)險程度上，實現(xiàn)地方政府性債務(wù)的良性循環(huán)和對經(jīng)濟發(fā)展的促進作用。所以，地方政府性債務(wù)管理的核心問題可以進一步歸結(jié)為地方政府性債務(wù)風(fēng)險等級防范管理。

（二）地方政府性債務(wù)風(fēng)險防范管理的關(guān)鍵是通過風(fēng)險等級劃分進行風(fēng)險等級管理

地方政府性債務(wù)風(fēng)險就是債務(wù)償還風(fēng)險，這是債務(wù)本身就固有的風(fēng)險，要防范和控制風(fēng)險就必須要進行債務(wù)管理，這跟債務(wù)管理直接相關(guān)。當(dāng)前我國地方政府性債務(wù)是促進地方政府發(fā)展的重要舉措和重要途徑，存在是必然的、必要的、必須的，但是地方政府性債務(wù)又存在有風(fēng)險，因此，只有通過地方政府性債務(wù)風(fēng)險管理來控制好債務(wù)風(fēng)險，以此實現(xiàn)好對地方政府性債務(wù)的管理，發(fā)揮好地方政府性債務(wù)的積極作用。地方政府性債務(wù)管理包括很多的方面和內(nèi)容，但是，地方政府性債務(wù)管理的核心是債務(wù)風(fēng)險管理。為此，地方政府性債務(wù)風(fēng)險管理的關(guān)鍵措施就是首先確定地方政府性債務(wù)風(fēng)險等級劃分標(biāo)準(zhǔn)，根據(jù)風(fēng)險等級劃分標(biāo)準(zhǔn)對照現(xiàn)實狀況確定地方政府性債務(wù)現(xiàn)實風(fēng)險等級，根據(jù)地方政府性債務(wù)現(xiàn)實風(fēng)險等級不同采取不同對策，控制好風(fēng)險程度，防止債務(wù)風(fēng)險的積累和惡化，實現(xiàn)對地方政府性債務(wù)風(fēng)險防范與管理的科學(xué)性和有效性，實現(xiàn)地方政府性債務(wù)的可持續(xù)良性運行，由此實現(xiàn)地方政府性債務(wù)風(fēng)險管理的目標(biāo)。

所以，管理防范好地方政府性債務(wù)風(fēng)險不僅思想和思路要創(chuàng)新，方法也要創(chuàng)新，這個創(chuàng)新方法就是根據(jù)地方政府性債務(wù)風(fēng)險大小和風(fēng)險程度采取不同的債務(wù)風(fēng)險應(yīng)對措施，由此實現(xiàn)地方政府性債務(wù)風(fēng)險防范管理。地方政府性債務(wù)風(fēng)險等級劃分標(biāo)準(zhǔn)是確定地方政府性債務(wù)風(fēng)險大小和程度的依據(jù)，這是采取什么樣應(yīng)對措施以控制好風(fēng)險的前提，因此，建立科學(xué)實用的地方政府性債務(wù)風(fēng)險等級劃分標(biāo)準(zhǔn)是地方政府性債務(wù)風(fēng)險管理和控制的關(guān)鍵。

三、地方政府性債務(wù)風(fēng)險等級劃分的標(biāo)準(zhǔn)

（一）地方政府性債務(wù)風(fēng)險等級劃分標(biāo)準(zhǔn)的考量變量

1.地方政府性債務(wù)的負(fù)債比例

從地方政府性債務(wù)負(fù)債比例上看，負(fù)債比例跟債務(wù)風(fēng)險程度與風(fēng)險等級正相關(guān)。借鑒國際經(jīng)驗來看，地方政府性債務(wù)可以參照一定的國際標(biāo)準(zhǔn)確定債務(wù)風(fēng)險安全線，例如，借鑒歐元區(qū)的標(biāo)準(zhǔn)來看，債務(wù)安全標(biāo)準(zhǔn)是新增財政赤字形成的負(fù)債率沒有超過3%，債務(wù)總量形成的負(fù)債率沒有超過60%。

2.地方政府性債務(wù)的負(fù)債量和負(fù)債規(guī)模

從地方政府性債務(wù)負(fù)債的量和規(guī)模來看，這里要考量兩個變量，第一個是地方政府性債務(wù)的絕對數(shù)量和絕對規(guī)模，另一個是相對數(shù)量和相對規(guī)模。從絕對數(shù)量和絕對規(guī)模上看，兩者越大，則債務(wù)風(fēng)險就越大、風(fēng)險程度就越高。從相對債務(wù)的量和規(guī)模上來看，是指地方政府性債務(wù)的負(fù)債比例，負(fù)債比例越高則風(fēng)險越大。一般說來，地方政府債務(wù)的風(fēng)險警戒線是100%。

3.地方政府性債務(wù)借貸增速及其形成的債務(wù)結(jié)構(gòu)構(gòu)成狀況

從地方政府性債務(wù)的借貸增速上來看，如果增速越快則債務(wù)積累速度越快，則風(fēng)險程度和風(fēng)險等級越高，因此，兩者呈現(xiàn)正相關(guān)。如果地方政府性債務(wù)增速緩急不同也會形成地方政府性債務(wù)結(jié)構(gòu)的不同，如果地方政府性債務(wù)借貸增速過快還會導(dǎo)致地方政府性債務(wù)的構(gòu)成中的長期債務(wù)、中期債務(wù)、短期債務(wù)的比例構(gòu)成不合理，這會導(dǎo)致債務(wù)風(fēng)險等級狀況的不同。

4.地方政府性債務(wù)的償還及其償還保障的具體狀況

從地方政府性債務(wù)的償還來看，地方政府性債務(wù)的借貸速度與比例同償還速度與比例的關(guān)系是影響債務(wù)風(fēng)險等級的一個因素，前者高于后者則風(fēng)險越高，反之則低。這個問題實際上是地方政府性債務(wù)風(fēng)險的積累機制，兩者的速度關(guān)系雖然不會在短時間內(nèi)形成較高的債務(wù)風(fēng)險，但是長期積累會造成較高的債務(wù)風(fēng)險。

5.地方政府性債務(wù)的結(jié)構(gòu)

從地方政府性債務(wù)的結(jié)構(gòu)來看，地方政府性債務(wù)的結(jié)構(gòu)狀況也是決定其風(fēng)險程度的一個考量因素。如果地方政府性債務(wù)的長、中、短期的分布結(jié)構(gòu)合理，則風(fēng)險程度就低，反之，如果過于集中某一種結(jié)構(gòu)，就會造成債務(wù)償還的集中，這種償還時間的集中會提增債務(wù)風(fēng)險，造成債務(wù)風(fēng)險升高，則風(fēng)險程度與等級就高。

與此同時，在理論上來說，對于個別地方政府性債務(wù)風(fēng)險程度特別高的地方政府來說，存在著地方債風(fēng)險積累與地方債風(fēng)險化解的兩者賽跑，后者跑不過前者，則債務(wù)風(fēng)險等級就會積累越來越高，也有可能存在著債務(wù)風(fēng)險向債務(wù)危機轉(zhuǎn)變的可能。

（二）地方政府性債務(wù)風(fēng)險等級及其劃分標(biāo)準(zhǔn)

結(jié)合地方政府性債務(wù)風(fēng)險防范與管理的實際過程，可以將地方政府性債務(wù)風(fēng)險等級劃分為5個風(fēng)險等級：安全風(fēng)險等級、一般風(fēng)險等級、較大風(fēng)險等級、嚴(yán)重風(fēng)險等級、危機風(fēng)險等級。這是依次升高的風(fēng)險等級劃分方式。

1.安全風(fēng)險等級

（1）新增債務(wù)財政赤字所形成的負(fù)債率小于2%，債務(wù)總量所形成的負(fù)債率小于30%。

（2）地方政府財政能償付到期的地方政府性債務(wù)及其利息，或者地方政府財政在完成這種償付之后還能有效保障當(dāng)?shù)氐拿裆С?，能維持地方政府行政管理與服務(wù)的正常運轉(zhuǎn)。

（3）地方政府能完成本級政府法定應(yīng)該承擔(dān)的或者已經(jīng)認(rèn)定的政府本身負(fù)有償還義務(wù)或者救助責(zé)任的債務(wù)的任務(wù);或者在完成這種債務(wù)救助與償還后還能有效保障當(dāng)?shù)氐拿裆С?，能有效維持地方政府行政管理與服務(wù)的正常運轉(zhuǎn)。

（4）地方政府性債務(wù)借貸與償還能實現(xiàn)良性循環(huán)，是可持續(xù)的過程。

2.一般風(fēng)險等級

（1）新增債務(wù)財政赤字所形成的負(fù)債率超過2%但是小于5%，債務(wù)總量所形成的負(fù)債率超過30%但是小于60%。

（2）就一個省來說，單個地方政府（縣區(qū)級政府）財政出現(xiàn)不能償付到期債務(wù)，或者無法足額償付到期債務(wù);或者由于地方政府財政在支付地方政府性債務(wù)及其利息之后不能有效保障當(dāng)?shù)乇仨毜幕久裆С?，不能有效維持地方政府行政管理與服務(wù)的正常運轉(zhuǎn)。

（3）就一個省來說，單個地方政府（縣區(qū)級政府）不能完成本級政府法定應(yīng)該承擔(dān)的或者已經(jīng)認(rèn)定的政府本身負(fù)有償還義務(wù)和救助責(zé)任的債務(wù)償還的任務(wù);或者在完成這種債務(wù)救助與償還后不能有效保障當(dāng)?shù)乇仨毜幕久裆С?，不能有效維持地方政府行政管理與服務(wù)的正常運轉(zhuǎn)。

（4）就一個省來說，單個地方政府（縣區(qū)級政府）由于不能償付到期債務(wù)，不能完成法定的負(fù)有償付和救助義務(wù)債務(wù)的任務(wù)，并引起基本民生運行保障困難，由此導(dǎo)致一般性群體性事件的發(fā)生。

3.較高風(fēng)險等級

（1）新增債務(wù)財政赤字所形成的負(fù)債率超過5%但是小于10%，債務(wù)總量所形成的負(fù)債率超過60%但是小于100%。

（2）地方政府性債務(wù)在償付到期債務(wù)時候出現(xiàn)償還困難，出現(xiàn)債務(wù)違約情形，從違約數(shù)量上來看，應(yīng)償還債務(wù)本金的違約數(shù)量占同期應(yīng)該償還債務(wù)的本金數(shù)量之比大于1%小于5%，或應(yīng)償付地方政府性債務(wù)利息數(shù)量占同期應(yīng)該償付地方政府性債務(wù)利息數(shù)量大于1%小于5%。

（3）就一個省而言，市級政府行政管理區(qū)內(nèi)有兩個以上但沒有超過10%的縣區(qū)級政府出現(xiàn)不能償付到期債務(wù)及其利息的情況;或者由于地方政府財政在支付地方政府性債務(wù)及其利息之后不能有效保障當(dāng)?shù)乇仨毜幕久裆С?，不能有效維持地方政府行政管理與服務(wù)的正常運轉(zhuǎn)。

（4）就一個省而言，市級政府行政管理區(qū)內(nèi)有兩個以上但沒有超過10%的縣級區(qū)政府出現(xiàn)沒有能力完成本級政府法定應(yīng)該承擔(dān)的或者已經(jīng)認(rèn)定的政府本身負(fù)有償還義務(wù)和救助責(zé)任的債務(wù)償還的任務(wù);或者在完成這種債務(wù)救助與償還后不能有效保障當(dāng)?shù)乇仨毣久裆С?，不能有效維持地方政府行政管理與服務(wù)的正常運轉(zhuǎn)。

（5）就一個省而言，地方政府由于不能償付到期債務(wù)，不能完成法定的負(fù)有償付和救助義務(wù)的債務(wù)的任務(wù)，由于民生問題無法保障由此導(dǎo)致較大群體性事件發(fā)生。

4.嚴(yán)重風(fēng)險等級

（1）負(fù)債率100%是地方政府性債務(wù)的風(fēng)險警戒線。新增債務(wù)財政赤字所形成的負(fù)債率超過10%，債務(wù)總量所形成的負(fù)債率超過100%。

（2）省級或者中央的地方政府性債券發(fā)行平臺發(fā)行某地方政府的地方政府性債券出現(xiàn)連續(xù)3次以上債券無人認(rèn)購，由此導(dǎo)致出現(xiàn)流標(biāo)現(xiàn)象發(fā)生。

（3）地方政府性債務(wù)出現(xiàn)償還困難，出現(xiàn)債務(wù)違約，從違約數(shù)量上來看，應(yīng)償還債務(wù)本金的違約數(shù)量占同期應(yīng)該償還債務(wù)的本金數(shù)量之比大于5%小于10%，或者應(yīng)該償付地方政府性債務(wù)利息數(shù)量占同期應(yīng)該償付利息數(shù)量之比大于5%小于10%。

（4）就一個省而言，市級政府行政管理區(qū)內(nèi)有10%以上但沒有超過15%的縣區(qū)級政府出現(xiàn)不能償付到期債務(wù)及其利息;或者由于地方政府財政在支付地方政府性債務(wù)及其利息之后不能有效保障當(dāng)?shù)乇仨毜幕久裆С?，不能有效維持地方政府行政管理與服務(wù)的正常運轉(zhuǎn)。

（5）就一個省而言，市級政府行政管理區(qū)內(nèi)有10%以上但沒有超過15%的縣區(qū)級政府出現(xiàn)不能完成本級政府法定承擔(dān)的或者已經(jīng)認(rèn)定的政府本身負(fù)有償還義務(wù)和救助責(zé)任的債務(wù)償還任務(wù);或者在完成這種債務(wù)救助與償還后不能有效保障當(dāng)?shù)乇仨毜幕久裆С?，不能有效維持地方政府行政管理與服務(wù)的正常運轉(zhuǎn)。

（6）就一個省而言，地方政府由于不能償付到期債務(wù)，不能完成政府負(fù)有法定債務(wù)償付和救助義務(wù)的任務(wù)，由于民生問題無法保障，而導(dǎo)致重大群體性事件發(fā)生。

5.危機風(fēng)險等級

（1）政府無錢償還到期債務(wù)及其利息導(dǎo)致債務(wù)違約，由此導(dǎo)致理論上處于政府破產(chǎn)、政府關(guān)門的狀態(tài)。

（2）地方政府性債務(wù)償還困難出現(xiàn)債務(wù)違約，從違約數(shù)量上來看，應(yīng)償還債務(wù)本金的違約數(shù)量占同期應(yīng)該償還債務(wù)本金的數(shù)量之比大于10%;或者應(yīng)該償付地方政府性債務(wù)利息數(shù)量占同期應(yīng)該償付利息數(shù)量之比大于10%。

（3）就一個省而言，市級政府行政管理區(qū)內(nèi)有超過15%的縣區(qū)級政府出現(xiàn)不能償付到期債務(wù)及其利息;或者由于地方政府財政在支付地方政府性債務(wù)及其利息之后不能有效保障當(dāng)?shù)乇仨毜幕久裆С?，不能有效維持地方政府行政管理與服務(wù)的正常運轉(zhuǎn)。

（4）就一個省而言，市級政府行政管理區(qū)內(nèi)有超過15%的縣區(qū)級政府（包括市級縣）出現(xiàn)不能完成本級政府法定應(yīng)該承擔(dān)的或者已經(jīng)認(rèn)定的政府本身負(fù)有償還義務(wù)和救助責(zé)任的債務(wù)償還任務(wù);或者在完成這種債務(wù)救助與償還后不能有效保障當(dāng)?shù)乇仨毣久裆С?，不能有效維持地方政府行政的正常運轉(zhuǎn)。

（5）債務(wù)問題無法通過債務(wù)重組和債務(wù)置換來解決，處于引起債務(wù)危機的臨界點。

（6）當(dāng)?shù)亟?jīng)濟因地方政府性債務(wù)問題出現(xiàn)經(jīng)濟波動，經(jīng)濟增長出現(xiàn)連續(xù)兩個季度的負(fù)增長。

四、地方政府性債務(wù)風(fēng)險防范管理對策

（一）地方政府性債務(wù)風(fēng)險防范管理對策是分級管理、分類處置

根據(jù)地方政府性債務(wù)風(fēng)險等級劃分標(biāo)準(zhǔn)，對照地方政府性債務(wù)現(xiàn)狀確定地方政府性債務(wù)風(fēng)險等級，然后采取不同的應(yīng)對之策，控制風(fēng)險等級，使其維持在合理、適度、可控的風(fēng)險水平和等級上，防止出現(xiàn)地方政府性債務(wù)風(fēng)險積累，由此導(dǎo)致債務(wù)積累引起不良后果。所以，地方政府性債務(wù)風(fēng)險防范與管理的關(guān)鍵問題就是債務(wù)風(fēng)險等級管理，是控制好債務(wù)風(fēng)險的等級，使得地方政府性債務(wù)風(fēng)險處于安全水平、可控等級上，實現(xiàn)地方政府性債務(wù)“借、用、還”的可持續(xù)、良性循環(huán)，防止地方政府性債務(wù)風(fēng)險不斷積累成高風(fēng)險，使得地方政府性債務(wù)發(fā)揮其促進經(jīng)濟增長的積極作用，使得地方政府性債務(wù)的借貸與償還實現(xiàn)良性循環(huán)。這種地方政府性債務(wù)風(fēng)險防范管理對策方法就是：分級管理、分類處置。

（二）地方政府性債務(wù)風(fēng)險防范實行分級管理、分類處置對策的具體實施

1.對于安全風(fēng)險等級

建立地方政府性債務(wù)風(fēng)險防范與管理的組織機構(gòu)，即地方政府性債務(wù)管理領(lǐng)導(dǎo)小組，這應(yīng)該是一個常設(shè)機構(gòu)。對于安全風(fēng)險等級來說，不采取具體的風(fēng)險等級管理控制措施，但是要建立債務(wù)及其債務(wù)風(fēng)險的監(jiān)測與報告，形成地方政府性債務(wù)及其債務(wù)風(fēng)險動態(tài)實時監(jiān)測與報告，并使得這種監(jiān)測與報告常態(tài)化、機制化、制度化，明確責(zé)任主體，建立健全地方政府性債務(wù)風(fēng)險評估機構(gòu)與制度。同時，要常態(tài)化和制度化發(fā)表債務(wù)變化動態(tài)，及時發(fā)布地方政府性債務(wù)風(fēng)險狀況信息，使得信息動態(tài)及時上傳，使得信息得以公開，使得過程、結(jié)果能夠受到陽光透明的監(jiān)督，特別是審計監(jiān)督。當(dāng)前，我國“中國特色社會主義進入新時代”[4]必須要以習(xí)近平新時代中國特色社會主義思想為指導(dǎo)，貫徹落實新發(fā)展理念，強化制度建設(shè)，實施失察責(zé)任追究制度。要防范“管理不規(guī)范、監(jiān)管不到位”[5]情況的發(fā)生。建立健全地方政府性債務(wù)風(fēng)險預(yù)警與預(yù)報制度，通過加強動態(tài)監(jiān)測，及時發(fā)布地方政府性債務(wù)風(fēng)險狀況的變化狀況，確定風(fēng)險等級變化狀況，為采取應(yīng)對之策提供依據(jù)。有條件的地方省級政府應(yīng)該建立地方政府債務(wù)風(fēng)險的應(yīng)對儲備基金，實行封閉管理，緊急情況可以動用風(fēng)險應(yīng)對儲備基金，緊急情況過后要收回動用的緊急儲備基金，維持基金總量不變。

2.對于一般風(fēng)險等級

及時實現(xiàn)市縣地方政府性債務(wù)管理領(lǐng)導(dǎo)小組向地方政府性債務(wù)應(yīng)急領(lǐng)導(dǎo)小組的轉(zhuǎn)變，評估債務(wù)風(fēng)險，分析原因，采取措施，降低風(fēng)險等級。

（1）在經(jīng)過評估之后，如果認(rèn)為有必要的，可以啟動財政重整計劃。同時，出現(xiàn)下列情況的必須進行財政重整：市縣政府當(dāng)年支付的債務(wù)利息總量占比一般公共預(yù)算超過10%的，專項債務(wù)付息占比政府性基金超過10%的。

（2）以地方政府財政收入來償還債務(wù)的，為了避免事實違約發(fā)生，在確保必須的基本民生和政府有效運轉(zhuǎn)的財政需求后的財政余額必須用于償還債務(wù)，還要多渠道籌集資金償還債務(wù)，例如：統(tǒng)籌各類結(jié)余結(jié)轉(zhuǎn)資金、調(diào)減投資計劃，也可以利用調(diào)入政府性基金或國有資本經(jīng)營預(yù)算收入，必要時候可以拍賣政府所有的賓館大樓等資產(chǎn)用以償還債務(wù)。對于政府具有法定救助義務(wù)的債務(wù)、或者被認(rèn)定具有償還義務(wù)的存量債務(wù)、或者由政府提供擔(dān)保形成的具有償還義務(wù)和救助責(zé)任的債務(wù)，同樣按照上述方法處置對待。

（3）以政府性基金收入來償還的專項債務(wù)的地方政府性債務(wù)來說，當(dāng)專項基金收入量不夠用于償還到期的專項債務(wù)時，應(yīng)該通過專項基金項目內(nèi)部的收入、投資、支出計劃調(diào)整，縮減非生產(chǎn)性開支，由此增加收入用以償還債務(wù)，必要時要處置部門和債務(wù)單位可變現(xiàn)資產(chǎn)以償還債務(wù)。

（4）由于債權(quán)人不同意債權(quán)債務(wù)關(guān)系的變更或者進行債務(wù)置換，則欠債單位應(yīng)該自己通過自有資金、資產(chǎn)拍賣或者抵押等途徑自籌償還債務(wù)資金。如果欠債單位不能實現(xiàn)以這種方式解決問題，則要按照市場化原則，通過與債權(quán)人協(xié)商同意后依法實施破產(chǎn)和債務(wù)重組，或者說用債轉(zhuǎn)股的方式來解決這個問題。涉及到當(dāng)?shù)卣模胤秸怀袚?dān)出資范圍內(nèi)的有限責(zé)任。

（5）除了國家確定的重點建設(shè)項目之外，市縣政府在恢復(fù)正常償債能力之前原則上不能再上馬投資建設(shè)新的項目，在建項目如果可以停建或者緩建，應(yīng)該暫停建設(shè)，由此騰出資金償債。

3.對于較高風(fēng)險等級

除了采取一般風(fēng)險等級應(yīng)對措施外，還要增加下列措施。

（1）市縣政府如果不能按期償還省級政府代發(fā)的地方政府債券時，可以申請上級政府財政先行代墊償還，事后扣回。

（2）必須加強信息上報，上級加強對地方政府應(yīng)對債務(wù)風(fēng)險的指導(dǎo)。

（3）可以申請動用應(yīng)對債務(wù)風(fēng)險的儲備基金。

4.對于嚴(yán)重風(fēng)險等級

除了采取以上2、3的風(fēng)險處置措施之外，必須加強如下措施加以應(yīng)對。

（1）市縣級政府用盡自身所有可能財力償還到期債務(wù)仍然存在有缺口，且已經(jīng)影響到基本民生開支、政府自身正常運轉(zhuǎn)、經(jīng)濟社會穩(wěn)定，應(yīng)該向省級債務(wù)應(yīng)急領(lǐng)導(dǎo)小組申請債務(wù)風(fēng)險財政救助。

（2）省級債務(wù)應(yīng)急領(lǐng)導(dǎo)小組對市縣政府就地方政府性債務(wù)風(fēng)險處置困難提出的救助申請進行審核后給出審核意見，報省級政府，救助申請經(jīng)過省政府批準(zhǔn)后立即開始實施債務(wù)嚴(yán)重風(fēng)險等級處置救助。同時開展責(zé)任追究工作。

（3）省級政府要扣減代為發(fā)行債務(wù)風(fēng)險市縣的新增債券的數(shù)量和規(guī)模，特別是地方政府性債務(wù)到期年份的債務(wù)。

（4）為了處置債務(wù)風(fēng)險，省級債務(wù)管理領(lǐng)導(dǎo)小組必須加強督導(dǎo)市縣政府工作，檢查措施落實情況，并及時動態(tài)進行情況匯總報告省政府。如果有必要，省級政府直接派駐工作組，對債務(wù)風(fēng)險市縣進行財政管理接管，實施財政重整計劃。

（5）必須動用應(yīng)對債務(wù)風(fēng)險的儲備基金。

5.對于危機風(fēng)險等級

除了上述的2、3、4的風(fēng)險處置措施之外，必須要加強下面的應(yīng)對措施。

（1）省級債務(wù)應(yīng)急領(lǐng)導(dǎo)小組要及時向財政部上報債務(wù)危機風(fēng)險等級的市縣情況，財政部認(rèn)為有必要，由其上報國務(wù)院。如果省級政府解決有困難或者有必要的情況下，則國務(wù)院應(yīng)調(diào)度國庫資金來解決問題，事后扣回，必要時國務(wù)院應(yīng)該派駐工作組對地方政府性債務(wù)危機風(fēng)險等級處置進行指導(dǎo)與協(xié)調(diào)。

（2）省級政府暫停債務(wù)危機風(fēng)險等級市縣新增地方政府債券的發(fā)行資格，并暫停地方政府性債券的發(fā)行。

（3）由省級政府向全省通報發(fā)生危機債務(wù)風(fēng)險等級的市縣名單，同時開展責(zé)任追究。

（4）啟動危機財政管制措施，實施財政管制政策，凍結(jié)除了基本民生開支和政府運轉(zhuǎn)基本開支外的其他一切行政性和消費性支出。

（5）危機解除后若干年內(nèi)實行行政性和消費性支出的比例遞減和限額制度，加強對此的同級審計和上級審計與監(jiān)督。

黨的十九大報告明確指出：全面深化改革總目標(biāo)之一就是要“推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”[6]，中國特色社會主義進入新時代必須要用改革創(chuàng)新的思路來進行我國地方政府性債務(wù)及其風(fēng)險防范管理，這是新時代的要求。因此，特別需要指出：地方政府性債務(wù)風(fēng)險問題不僅僅取決于自身，還與政府財稅制度與管理緊密相關(guān)，還與金融系統(tǒng)緊密相關(guān)。但是“目前我國公共財政體制建設(shè)尚不健全，存在一系列新舊問題，致使政府在債務(wù)風(fēng)險的管理和防御上面臨諸多困難，債務(wù)管理之路步履維艱”[7]，這給我國地方政府性債務(wù)風(fēng)險防范管理造成很多不利影響。因此，必須要立足我國當(dāng)前中國特色社會主義進入新時代，著眼于以習(xí)近平新時代中國特色社會主義思想為指導(dǎo)貫徹新發(fā)展理念，追求高質(zhì)量發(fā)展，通過改革創(chuàng)新來解決當(dāng)前我國地方政府性債務(wù)風(fēng)險防范管理中存在的問題。必須要改革創(chuàng)新我國的財稅管理制度，并進行金融銀行和包括債券等虛擬經(jīng)濟系統(tǒng)的相關(guān)改革。

據(jù)我國權(quán)威部門最新發(fā)布：2019年“11月末全國地方政府債務(wù)余額21.3萬億元，控制在全國人大批準(zhǔn)的限額之內(nèi)。防范化解重大風(fēng)險取得積極成果”[8]。由此看來，我國地方政府債務(wù)的總量依舊很龐大，潛在的債務(wù)風(fēng)險必須引起我們足夠重視。地方政府性債務(wù)風(fēng)險管理是地方政府性債務(wù)管理的常態(tài)化、機制化的工作，必須始終依據(jù)地方政府性債務(wù)風(fēng)險等級劃分標(biāo)準(zhǔn)采取分級管理、分類處置的對策，控制好地方政府性債務(wù)風(fēng)險，使地方政府性債務(wù)及其風(fēng)險保持在適度與風(fēng)險可控的范圍內(nèi)。

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[8]陸婭楠.人均1萬美元，了不起（權(quán)威發(fā)布）[N].人民日報，2020-01-18（4）.

（責(zé)任編輯：蔡曉芹）