葉繼紅 何詩敏

摘? ? ? 要：隨著流動(dòng)人口積分政策的進(jìn)一步細(xì)化和落實(shí)，流動(dòng)人口隨遷子女積分入學(xué)政策具有較強(qiáng)的可操作性和應(yīng)用性。該項(xiàng)政策的出臺(tái)有助于打造共建共治共享的教育治理格局，有助于滿足流動(dòng)人口對(duì)隨遷子女的教育訴求，有助于流動(dòng)人口的良善治理。然而，積分入學(xué)政策在實(shí)施過程中存在宣傳不到位與認(rèn)同度降低、部分積分指標(biāo)設(shè)置不合理、優(yōu)質(zhì)教育資源供不應(yīng)求、地方政府動(dòng)力不足與開放有限等問題。積分入學(xué)政策的完善不僅取決于地方政府的政策改進(jìn)與積極作為，還取決于頂層設(shè)計(jì)中有關(guān)義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)的分擔(dān)機(jī)制以及中央財(cái)政轉(zhuǎn)移支付體系等配套措施的建立和完善。

關(guān)? 鍵? 詞：蘇州市;積分入學(xué)政策;共建共治共享;流動(dòng)人口隨遷子女

一、問題的提出

教育問題一直廣受社會(huì)關(guān)注，而流動(dòng)人口隨遷子女的教育問題更是社會(huì)關(guān)注的熱點(diǎn)之一。國家關(guān)于流動(dòng)人口隨遷子女在流入地的入學(xué)政策根據(jù)開放程度大體可分為三個(gè)階段。第一階段為相對(duì)較嚴(yán)階段。1992年出臺(tái)的《中華人民共和國義務(wù)教育法實(shí)施細(xì)則》（國家教育委員會(huì)令第19號(hào)）首次提出流動(dòng)兒童的教育問題：“適齡兒童、少年到非戶籍所在地接受義務(wù)教育的，經(jīng)戶籍所在地的縣級(jí)教育主管部門或者鄉(xiāng)級(jí)人民政府批準(zhǔn)，可以按照居住地人民政府的有關(guān)規(guī)定申請(qǐng)借讀?！痹撾A段雖提出了流動(dòng)兒童可以異地“借讀”，但戶籍門檻較為嚴(yán)格。第二階段為有限開放階段。依據(jù)1998年出臺(tái)的《流動(dòng)兒童少年就學(xué)暫行辦法》（教基[1998]2號(hào)）：“凡常住戶籍所在地有監(jiān)護(hù)條件的，應(yīng)在常住戶籍所在地接受義務(wù)教育;常住戶籍所在地沒有監(jiān)護(hù)條件的，可在流入地接受義務(wù)教育?！边@一規(guī)定打破了我國長期以來流動(dòng)人口子女必須在戶籍所在地接受義務(wù)教育的規(guī)定，但由于城鄉(xiāng)二元教育體制相對(duì)固化，對(duì)于流動(dòng)人口來說，其隨遷子女在流入地入學(xué)依然比較困難。第三階段為全面開放階段。進(jìn)入新世紀(jì)以來，國家更加重視流動(dòng)人口隨遷子女教育問題，先后發(fā)布了相關(guān)通知和規(guī)定，如《國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)教育部等部門關(guān)于進(jìn)一步做好進(jìn)城務(wù)工就業(yè)農(nóng)民子女義務(wù)教育工作意見的通知》（國辦發(fā)[2003]78號(hào)），明確要求“流入地政府負(fù)責(zé)進(jìn)城務(wù)工就業(yè)農(nóng)民子女接受義務(wù)教育工作，以全日制公辦中小學(xué)為主”“將進(jìn)城務(wù)工就業(yè)農(nóng)民子女義務(wù)教育工作納入當(dāng)?shù)仄占熬拍炅x務(wù)教育工作范疇和重要工作內(nèi)容”。2012年發(fā)布的《國家教育事業(yè)發(fā)展第十二個(gè)五年規(guī)劃》（教發(fā)[2012]9號(hào)）則進(jìn)一步提出要“將進(jìn)城務(wù)工人員隨遷子女教育需求納入各地教育發(fā)展規(guī)劃”，為流動(dòng)人口隨遷子女就地入學(xué)提供了制度保障。

流動(dòng)人口積分政策最早來源于廣東中山市。2009年10月，該市出臺(tái)《中山市流動(dòng)人員積分制管理暫行規(guī)定》（中府[2009]113號(hào)），開啟了我國流動(dòng)人口積分管理制度的先河，為此后其他地區(qū)實(shí)行流動(dòng)人口積分政策管理提供了基本經(jīng)驗(yàn)和借鑒。積分入學(xué)政策是指“根據(jù)流動(dòng)人口參加積分管理累積的分值和當(dāng)年度公辦學(xué)校起始年級(jí)（小學(xué)一年級(jí)和初中一年級(jí)）的可供學(xué)位數(shù)，分學(xué)?；騾^(qū)域按積分由高到低的順序安排適齡兒童進(jìn)入義務(wù)教育階段公辦學(xué)校就讀的入學(xué)管理辦法?！盵1]積分入學(xué)政策的核心技術(shù)是其精致化的積分設(shè)計(jì)體系，從已實(shí)施的一些城市具體做法來看，積分政策大致包括基礎(chǔ)指標(biāo)、加分指標(biāo)、減分指標(biāo)三部分積分指標(biāo)體系，覆蓋個(gè)人素質(zhì)、參保情況、居住情況、納稅情況、實(shí)際貢獻(xiàn)、誠信記錄等多個(gè)方面。申請(qǐng)人通過各項(xiàng)指標(biāo)的積分累計(jì)及高低排序獲得隨遷子女入學(xué)的準(zhǔn)入機(jī)會(huì)，分享城市公辦教育資源。蘇州市作為我國流動(dòng)人口較為集中的城市之一，近些年來面臨著較大的隨遷子女就學(xué)壓力。對(duì)此，蘇州市積極探索流動(dòng)人口管理制度創(chuàng)新，在借鑒廣東中山、東莞、深圳等地經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，于2015年12月發(fā)布了《蘇州市義務(wù)教育階段流動(dòng)人口隨遷子女積分入學(xué)實(shí)施細(xì)則（試行）》（蘇教規(guī)[2015]1號(hào)）（以下簡(jiǎn)稱《積分入學(xué)實(shí)施細(xì)則》）①，并成立流動(dòng)人口管理辦公室對(duì)其進(jìn)行管理，標(biāo)志著蘇州市流動(dòng)人口共享同城待遇進(jìn)入了實(shí)質(zhì)性階段。積分入學(xué)屬于積分政策管理范疇，它與積分入醫(yī)、積分入戶一并被稱為流動(dòng)人口積分政策。蘇州市積分入學(xué)政策是對(duì)以往的“三穩(wěn)定”政策（在區(qū)域內(nèi)有穩(wěn)定住所、穩(wěn)定工作、穩(wěn)定收入的新市民，其隨遷子女應(yīng)該享受同城待遇，可以進(jìn)入本地的公辦學(xué)校就讀）的超越，體現(xiàn)了政策的漸進(jìn)性和發(fā)展性。該項(xiàng)政策的實(shí)施在一定程度上打破了戶籍對(duì)義務(wù)教育的限制，而其以“積分”換取戶籍居民所享有“福利”的做法，是對(duì)流動(dòng)人口管理方式的創(chuàng)新，因而有著重要的意義和價(jià)值。然而，該項(xiàng)政策在取得成效的同時(shí)還存在一定的問題，需要進(jìn)一步完善。本文采用訪談法收集資料，課題組實(shí)地走訪了蘇州市教育局、蘇州市流動(dòng)人口積分管理辦公室、部分街道辦事處、參與積分入學(xué)的學(xué)校等，并與相關(guān)負(fù)責(zé)人及工作人員進(jìn)行了訪談，同時(shí)也與部分隨遷子女家長進(jìn)行了訪談。

二、流動(dòng)人口隨遷子女積分入學(xué)政策的現(xiàn)實(shí)意義

“任何一項(xiàng)公共政策的出臺(tái)，都必然包含了政府依據(jù)特定的倫理標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行的價(jià)值選擇”。[2]政策的價(jià)值體現(xiàn)為該項(xiàng)政策能否以及在多大程度上為目標(biāo)群體帶來利益。流動(dòng)人口隨遷子女積分入學(xué)政策作為一項(xiàng)惠及廣大流動(dòng)人口子女的公共政策，為流動(dòng)人口隨遷子女共享城市教育資源提供了可能，也為流動(dòng)人口良善治理提供了可行模式，體現(xiàn)出了鮮明的價(jià)值理念和價(jià)值導(dǎo)向。

（一）有助于打造共建共治共享的教育治理格局

共建共治共享是黨的十九大提出的重要治理理念和治理模式。共建共治共享強(qiáng)調(diào)“全體社會(huì)成員共同享有社會(huì)共建共治的果實(shí)，共同獲得良好社會(huì)治理格局所釋放的治理紅利……昭示了社會(huì)治理最終以社會(huì)成員利益為歸宿”。[3]從這個(gè)意義上講，打造共建共治共享的社會(huì)治理格局，可以看作國家或地方注重社會(huì)資源的公平配置，創(chuàng)造流動(dòng)人口隨遷子女接受公平教育、分享優(yōu)質(zhì)教育資源的機(jī)會(huì)和條件。義務(wù)教育公平被認(rèn)為是最基本的公平、最“底線”的公平，是社會(huì)公共利益最大化實(shí)現(xiàn)的“價(jià)值基石”。[4]因此，政府要打造共建共治共享的教育治理格局，尤其要在義務(wù)教育階段實(shí)現(xiàn)教育的公平公正，這就要求應(yīng)確保流動(dòng)人口隨遷子女具有能夠與本地戶籍學(xué)生平等享受優(yōu)質(zhì)教育資源的機(jī)會(huì)，這也是對(duì)廣大流動(dòng)人口參與城市建設(shè)與治理的一種自覺回饋。從蘇州市的實(shí)際情況來看，自2016年流動(dòng)人口隨遷子女積分入學(xué)政策實(shí)施以來，市區(qū)共有4萬余名流動(dòng)人口隨遷子女入讀公辦學(xué)校，準(zhǔn)入率都在九成以上。其中，市區(qū)2016年的準(zhǔn)入率低于其下轄的縣級(jí)市昆山，但高于張家港市和常熟市（見表1、表2，數(shù)據(jù)來源于蘇州市教育局與蘇州市流動(dòng)人口積分管理辦公室），說明該市符合申報(bào)條件的絕大部分流動(dòng)人口隨遷子女的確享受到了這一政策帶來的福利，是積分入學(xué)政策的直接受益者和見證人。該措施有力地提升了流動(dòng)人口的城市歸屬感和認(rèn)同感，加快了流動(dòng)人口的社會(huì)融合。

（二）有助于滿足流動(dòng)人口對(duì)隨遷子女的教育訴求

人口流動(dòng)的新特點(diǎn)將流動(dòng)人口隨遷子女的教育問題提上了議事日程。流動(dòng)人口作為城市社會(huì)發(fā)展的重要力量，總體上呈現(xiàn)出從“個(gè)人式”流動(dòng)向“家庭式”流動(dòng)的特點(diǎn)。2010年開展的第六次全國人口普查數(shù)據(jù)顯示，獨(dú)自一人流動(dòng)者只占家庭戶的26.76%，兩代戶、三代戶則分別占38.52%、5.04%，[5]這表明流動(dòng)人口正從夫妻共同流動(dòng)階段邁向核心家庭化階段。這一新的變化使得流動(dòng)人口必須考慮子女在流入地的教育問題，也是擺在許多流動(dòng)人口家庭面前最棘手、最緊要的問題。對(duì)流動(dòng)人口來說，將孩子留在身邊就近接受教育是他們的愿望：“總是希望孩子就在身邊的，所以把兩個(gè)孩子都接過來了，在身邊接受教育，方便照顧，不能讓孩子當(dāng)留守兒童?！币虼?，實(shí)施流動(dòng)人口隨遷子女積分政策能夠在一定程度上滿足流動(dòng)人口對(duì)隨遷子女就地就近入學(xué)的愿望，也能在一定程度上減少農(nóng)村留守兒童數(shù)量。正因如此，一些政策享受對(duì)象給予了較好的評(píng)價(jià)和認(rèn)同：“我是第一批享受到這個(gè)政策的，我女兒是2016年積分入讀Z小學(xué)，我覺得積分按從高到低排名，很公平，也很透明。”

（三）有助于實(shí)現(xiàn)對(duì)流動(dòng)人口的良善治理

流動(dòng)人口隨遷子女積分入學(xué)政策的出臺(tái)不僅在于解決流動(dòng)人口子女的教育問題，也是對(duì)流動(dòng)人口本身的一種良善治理，更是創(chuàng)新城市社會(huì)治理的一種重要方式，這突出地表現(xiàn)在積分入學(xué)政策所具有的正向激勵(lì)功能上。蘇州市流動(dòng)人口隨遷子女的積分管理系統(tǒng)涉及一系列指標(biāo)及其分值的設(shè)置，計(jì)分標(biāo)準(zhǔn)由三部分組成，即“基礎(chǔ)分”“附加分”“扣減分”。其中，“基礎(chǔ)分”指標(biāo)包括個(gè)人基本情況、參加社會(huì)保險(xiǎn)情況和生活條件情況三項(xiàng)內(nèi)容，“基礎(chǔ)分”作為參加積分政策管理的門檻必須大于60分;“附加分”指標(biāo)包括發(fā)明創(chuàng)造、社會(huì)貢獻(xiàn)、表彰獎(jiǎng)勵(lì)、投資納稅、公共衛(wèi)生等內(nèi)容;“扣減分”指標(biāo)包括違反計(jì)劃生育政策①、違法犯罪、失信行為三項(xiàng)內(nèi)容。積分管理總積分=基礎(chǔ)分+附加分-扣減分。這樣一種制度設(shè)計(jì)會(huì)激發(fā)流動(dòng)人口強(qiáng)烈的“進(jìn)取沖動(dòng)”，[6]為了獲取更多積分，“必然會(huì)對(duì)照積分指標(biāo)及分值，有針對(duì)性地提高自身整體素質(zhì)（如學(xué)歷、技能等），為社會(huì)作出更多貢獻(xiàn)（如投資納稅、志愿服務(wù)、慈善捐贈(zèng)等），避免違法犯罪行為”，[7]從而使該項(xiàng)政策起到正向的行為引導(dǎo)和激勵(lì)作用。

三、流動(dòng)人口隨遷子女積分入學(xué)政策的實(shí)踐困境

雖然蘇州市積分入學(xué)政策取得了初步成效，達(dá)到了預(yù)定目標(biāo)，但該項(xiàng)政策在實(shí)施過程中也存在一些問題，影響了政策效果。

（一）在政策宣傳上，存在宣傳不到位與認(rèn)同度降低的問題

政策的執(zhí)行一般都涉及受眾面與認(rèn)同度的問題。首先，理解有難度。由于積分入學(xué)政策計(jì)分標(biāo)準(zhǔn)與《積分入學(xué)實(shí)施細(xì)則》較為復(fù)雜，這對(duì)學(xué)歷相對(duì)不高的流動(dòng)人口而言，在理解上有一定的難度。一位被訪者表示：“我是因?yàn)楣ぷ鞯年P(guān)系對(duì)政策比較了解，但很多流動(dòng)人口了解信息的渠道太少了，對(duì)政策也不太了解?！辈粌H如此，有時(shí)工作人員了解得也不透徹。一位在積分窗口工作的女士表示：“我自己都不是很了解這項(xiàng)政策呢，主要是不了解積分的細(xì)則。所以有時(shí)候辦事群眾問起來，我真的是不知道怎么回答。我覺得政策挺好的，但有一點(diǎn)就是宣傳要深入一點(diǎn)，讓他們了解到哪些是積分項(xiàng)目，哪些又可以積高分”。顯然，如果政策宣傳不到位，政策的實(shí)施效果就會(huì)受到影響。其次，隱性成本較高。流動(dòng)人口在申請(qǐng)積分入學(xué)時(shí)，由于涉及多個(gè)部門，不僅要提交的證明材料多且復(fù)雜，而且辦理的程序與步驟多且辦理的時(shí)間較長（從當(dāng)年4月15日開始直到開學(xué)）。一些被訪者抱怨說：“我為了要有積分，辦了個(gè)體工商戶執(zhí)照，前前后后跑了很多次，花了我兩個(gè)月時(shí)間。”“我孩子是在老家宿遷打的疫苗，這里積分一定要在這里的衛(wèi)生中心有記錄，我還要跑回老家去開具紙質(zhì)證明，掃描上傳材料，雖說是網(wǎng)上操作，也終究要兩頭跑?！鄙暾?qǐng)者有時(shí)還需要通過其他途徑才能順利拿到需要多部門蓋章的證明材料。這些都讓積分入學(xué)的申請(qǐng)者身心俱疲，也給他們帶來了極大的不便和較高的辦理成本，既影響了他們的積極性，也影響了他們對(duì)政策的認(rèn)同。一些申請(qǐng)者甚至認(rèn)為積分入學(xué)政策可能是政府的“績(jī)效工程”和“面子工程”，是一個(gè)空口號(hào)。相關(guān)的研究也表明，申請(qǐng)積分遇到的最大困難是所需證明材料太多和可申請(qǐng)到的積分較低，因此，流動(dòng)人口為子女申請(qǐng)入學(xué)積分的積極性受到影響。[8]

（二）在政策設(shè)計(jì)上，存在部分積分指標(biāo)設(shè)置不合理的問題

積分入學(xué)政策的指標(biāo)體系設(shè)置是否科學(xué)、合理會(huì)影響到該項(xiàng)政策的權(quán)威性。當(dāng)前積分設(shè)置不合理的問題在“基礎(chǔ)分”“附加分”和“扣減分”三項(xiàng)中都存在。從蘇州市積分入學(xué)政策計(jì)分標(biāo)準(zhǔn)來看，首先，積分管理中的“基礎(chǔ)分”主要以個(gè)人素質(zhì)為主，即以文化程度、職業(yè)技術(shù)水平為主要積分項(xiàng)。但是文化程度設(shè)定的最低檔為大專（高職），在此以下無積分。而蘇州市流動(dòng)人口的文化程度普遍偏低，高中（含中專）以上不足22%，[9]且不少流動(dòng)人口也不知道如何去評(píng)定職業(yè)技術(shù)等級(jí)。因此，這一積分項(xiàng)對(duì)于文化程度較低或是職業(yè)技術(shù)水平低的流動(dòng)人口而言無任何區(qū)分度和實(shí)質(zhì)意義。其次，在“附加分”中，直到2019年才把“計(jì)劃生育”這一“附加分”的加分項(xiàng)刪除，而國家在2015年10月黨的十八屆五中全會(huì)召開時(shí)就決定全面放開二孩政策，可見蘇州市積分入學(xué)政策的積分設(shè)置存在滯后性。第三，在“扣減分”中，針對(duì)那些“違反計(jì)生政策”“違法犯罪”“法院失信人”等都會(huì)被扣除大量積分的做法存在疑議。在走訪過程中，任先生表示：“我犯過錯(cuò)誤，被扣分了，本來積分應(yīng)該是200多，這樣我的孩子就能入這邊Y小學(xué)了，現(xiàn)在只有195分，我覺得法律已經(jīng)懲罰我了，沒必要再懲罰我的小孩?！笔聦?shí)也是如此，違法亂紀(jì)人員已受到了相應(yīng)的法律制裁與懲罰，而他們的錯(cuò)誤行為不應(yīng)該由子女來繼續(xù)背負(fù)，該扣分項(xiàng)中扣除的此項(xiàng)積分等于是對(duì)他們子女的懲罰，即對(duì)他們的再次懲罰，對(duì)其而言并不公平。

（三）在政策資源上，存在優(yōu)質(zhì)教育資源供不應(yīng)求的問題

城市的教育資源供給是影響流動(dòng)人口隨遷子女入學(xué)政策落實(shí)的一個(gè)重要因素。統(tǒng)計(jì)顯示，2017年蘇州地區(qū)共有小學(xué)400所，在校學(xué)生為73.06萬人;普通中學(xué)297所，在校學(xué)生33.44萬人。也就是說整個(gè)義務(wù)教育階段的在校生總?cè)藬?shù)約為106.5萬人，其中蘇州戶籍的學(xué)生約為47.93萬人，非蘇州戶籍的學(xué)生約為58.57萬人，后者占在?？?cè)藬?shù)的55%左右。[10]另外，蘇州市民辦學(xué)校發(fā)展呈現(xiàn)兩極化發(fā)展趨勢(shì)：一方面是一些民辦的貴族學(xué)校，這類學(xué)校設(shè)備完善，師資力量雄厚，教學(xué)質(zhì)量較高，地理位置優(yōu)越，但學(xué)費(fèi)較高;另一方面是一些民辦的農(nóng)民工子弟學(xué)校，學(xué)費(fèi)相對(duì)便宜，但是這些學(xué)校大部分位于偏僻地段，師資水平參差不齊，管理也較為混亂。因此，公辦學(xué)校成了絕大多數(shù)流動(dòng)人口隨遷子女家長的首選。然而，由于流動(dòng)人口隨遷子女缺乏相應(yīng)的正規(guī)入學(xué)渠道，因而能進(jìn)入公辦學(xué)校就讀比較困難、名額也較少。雖然積分入學(xué)政策給他們帶來了希望，但近年來蘇州市每年新增的名額數(shù)始終滿足不了新增申請(qǐng)者的需求。數(shù)據(jù)顯示，蘇州市提供的學(xué)位名額由2016年的11301個(gè)增長到2018年的16230個(gè)，而流動(dòng)人口申請(qǐng)人數(shù)由2016年的11921人猛增到2018年的18012人，使得準(zhǔn)入率從2016年的94.80%下降至2018年的90.11%（見表1），供需矛盾更加突出。這表明，即使積分入學(xué)政策提供的學(xué)位名額逐年增加，也不能緩解需求過量的矛盾。如果這一狀況持續(xù)下去，勢(shì)必導(dǎo)致教育資源的“極限”供給與流動(dòng)人口的“無限”需求之間的怪圈。此外，在走訪中受訪者還反映可供選擇的學(xué)校較少，會(huì)有申請(qǐng)不到的風(fēng)險(xiǎn)：“申請(qǐng)的學(xué)校有點(diǎn)少，希望政府給我們提供的選擇面大一點(diǎn)?！薄斑x擇太有限了，一些好學(xué)校根本不開放，即使開放了名額也太有限了。萬一不成功，就只能讀民辦（學(xué)校）了。調(diào)劑的學(xué)校實(shí)在太遠(yuǎn)太差?！?/p>

（四）在政策定位上，存在地方政府動(dòng)力不足與開放有限的問題

從蘇州市來看，積分入學(xué)政策的出臺(tái)從一定意義上講是外部大環(huán)境壓力的結(jié)果。一方面，國家層面上已經(jīng)出臺(tái)《關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)戶籍制度改革的意見》（國發(fā)[2014]25號(hào)），要求地方政府接納流動(dòng)人口隨遷子女就地入學(xué);另一方面，廣東中山、東莞、深圳以及周邊上海市奉賢區(qū)、寧波市北侖區(qū)紛紛實(shí)施積分政策，對(duì)于以深圳為標(biāo)桿城市的蘇州市而言必然形成一種壓力，因此，出臺(tái)積分入學(xué)政策勢(shì)在必行。但與此同時(shí)，作為理性人的蘇州市政府又面臨執(zhí)行國家政策與保護(hù)地方利益之間的權(quán)衡問題。因?yàn)榱鲃?dòng)人口隨遷子女就讀公辦學(xué)校會(huì)占用當(dāng)?shù)亟逃Y源，給地方政府造成巨大的財(cái)政壓力。正如蘇州市教育局一位工作人員所言：“我們要響應(yīng)國家政策，最大限度地接收外來人口子女入學(xué)，但蘇州市外來人口占江蘇省外來人口的40%，我們有著很大的壓力，肯定要設(shè)門檻的?！睂?duì)此，其他城市情況也相似。有資料顯示，廣東省東莞市為解決外來人口隨遷子女入學(xué)，僅2015年的經(jīng)費(fèi)支出就超過了30億元。[11]在這種情況下，通過積分政策重新設(shè)置門檻進(jìn)行限制就成為各城市必然的選擇。顯然，這種義務(wù)教育的門檻設(shè)置與打造共建共治共享的教育治理格局，實(shí)現(xiàn)教育公共服務(wù)均等化的目標(biāo)是相悖的，結(jié)果導(dǎo)致了“名與實(shí)的公平性悖論”，[12]使積分入學(xué)政策成為一種變相的門檻。

四、完善流動(dòng)人口隨遷子女積分入學(xué)政策的路徑

（一）加大政策宣傳力度，簡(jiǎn)化辦事流程

積分入學(xué)政策的實(shí)施效果與政策目標(biāo)群體對(duì)該政策的認(rèn)知度有關(guān)，而“作為政策目標(biāo)群體的廣大民眾大多是通過各種形式的政策宣傳來獲得其對(duì)政策價(jià)值的認(rèn)知的”。[13]首先，應(yīng)加大積分入學(xué)政策的宣傳力度和精準(zhǔn)度，提升政策對(duì)象的認(rèn)知度。積分入學(xué)所服務(wù)的對(duì)象是那些正面臨幼升小和小升初的流動(dòng)人口隨遷子女，因此，要有針對(duì)性地在早教機(jī)構(gòu)、幼兒園、婦保所、醫(yī)院兒科診室、接種中心等地增設(shè)宣傳點(diǎn)，開展積分入學(xué)政策宣傳;相關(guān)學(xué)校也要加強(qiáng)幼升小、小升初專題政策宣傳，盡量減少宣傳的盲區(qū)。其次，為了使宣傳更為直觀，應(yīng)充分發(fā)揮互聯(lián)網(wǎng)傳播的優(yōu)勢(shì)，如采用微動(dòng)畫等形式進(jìn)行宣傳，讓流動(dòng)人口更為直觀地了解整個(gè)積分入學(xué)的申請(qǐng)流程，以提升宣傳效果。第三，開通流動(dòng)人口積分入學(xué)熱線，及時(shí)解答申請(qǐng)者的疑惑。與此同時(shí)，要簡(jiǎn)化辦理流程。當(dāng)前，在“行政就是服務(wù)，公眾就是顧客”的理念下，“簡(jiǎn)政”成為服務(wù)型政府建設(shè)的內(nèi)在要求。簡(jiǎn)化行政事項(xiàng)辦理規(guī)則和程序，既能提高政務(wù)效率，又會(huì)大大降低制度性交易成本。[14]鑒于積分入學(xué)申請(qǐng)材料涉及多個(gè)部門（如公安部門、教育行政部門、人社部門等），可以采用“一站式”服務(wù)的方法。目前，蘇州市各區(qū)都有行政中心，可以在行政中心設(shè)立一個(gè)專門辦理積分入學(xué)的窗口，為申請(qǐng)者提供“一站式”服務(wù)，減少兩頭跑甚至多頭跑的現(xiàn)象，以節(jié)約時(shí)間成本?！耙徽臼健狈?wù)還可以有效解決各部門之間存在的推諉與扯皮問題，從而提升服務(wù)效率。

（二）合理設(shè)置積分項(xiàng)目，優(yōu)化方案設(shè)計(jì)

良好的政策設(shè)計(jì)是政策執(zhí)行的前提，也是政策成功的關(guān)鍵因素。[15]針對(duì)目前積分政策存在的問題，應(yīng)進(jìn)行相應(yīng)的調(diào)整與完善。首先，調(diào)整原有積分項(xiàng)目?？蓪ⅰ盎A(chǔ)分”中的“文化程度”和“職業(yè)技術(shù)水平”調(diào)整到“附加分”之中，因?yàn)檫@些“基礎(chǔ)分”的設(shè)計(jì)并未考慮到外來流動(dòng)人口學(xué)歷普遍較低、技能有限的實(shí)際。同時(shí)，重點(diǎn)加大有穩(wěn)定工作及穩(wěn)定住所這兩項(xiàng)的分值。其次，刪除不合理項(xiàng)目。如2019年已剔除了附加項(xiàng)目中“計(jì)劃生育”一項(xiàng)，但是在“扣減分”項(xiàng)目中仍有“違反計(jì)生政策”扣減50分這一項(xiàng)，因此，應(yīng)剔除該扣減分項(xiàng)目。再如，“違法犯罪”體現(xiàn)的是法律對(duì)其的懲罰，沒有必要在積分入學(xué)上再次進(jìn)行懲罰。與其設(shè)置扣減分項(xiàng)目，不如加大正能量的加分項(xiàng)目（如見義勇為、社會(huì)公益服務(wù)等），這樣不僅能夠發(fā)揮積分政策對(duì)流動(dòng)人口的善治作用，而且對(duì)社會(huì)發(fā)展及道德教育也有正向的引導(dǎo)作用，包括對(duì)孩子的教育作用。第三，增設(shè)新的積分指標(biāo)?，F(xiàn)行積分入學(xué)政策服務(wù)對(duì)象是流動(dòng)人口隨遷子女，筆者認(rèn)為，不能僅考慮對(duì)流動(dòng)人口本身的積分管理，而應(yīng)將能夠反映其子女素質(zhì)的技藝、才能等指標(biāo)計(jì)入加分項(xiàng)中，從而引導(dǎo)流動(dòng)人口重視子女的早期教育。正如一位小學(xué)教師所言：“流動(dòng)人口隨遷子女占我們學(xué)校比例較高，他們學(xué)習(xí)情況較差跟不上，拉低平均分1-2分，特別是英語、數(shù)學(xué)，每次全區(qū)考試，我們學(xué)校就會(huì)被點(diǎn)名批評(píng)，影響我們學(xué)校的生源和聲譽(yù)，希望對(duì)流動(dòng)人口隨遷子女積分入學(xué)在要求上能考察到學(xué)生的素質(zhì)，不單單是對(duì)家長的要求?！?/p>

（三）優(yōu)化教育資源配置，緩解教育供需矛盾

面對(duì)蘇州市優(yōu)質(zhì)教育資源的供需矛盾問題，應(yīng)從義務(wù)教育資源可獲得性的機(jī)會(huì)平等這一底線標(biāo)準(zhǔn)和要求出發(fā)。首先，地方政府要增加教育財(cái)政投入，新建和改造公辦學(xué)校，擴(kuò)大公辦學(xué)校規(guī)模，做大城市優(yōu)質(zhì)義務(wù)教育這塊“蛋糕”，從而保證能夠吸納更多的學(xué)生，增加更多的積分入學(xué)名額。蘇州市政府從2018年開始就采取積極措施，按照2018—2020年《蘇州教育均衡、優(yōu)質(zhì)發(fā)展三年行動(dòng)計(jì)劃》要求，到2020年底全地區(qū)將新建、改擴(kuò)建284所學(xué)校，新增學(xué)位約29.7萬個(gè)，[16]這將會(huì)在一定程度上緩解教育供需矛盾。其次，統(tǒng)籌安排公辦學(xué)校所能提供的積分入學(xué)名額，增加名校名額供給數(shù)量，為流動(dòng)人口隨遷子女入學(xué)提供選擇的機(jī)會(huì)。第三，鼓勵(lì)和引導(dǎo)民間資本進(jìn)入教育領(lǐng)域，扶持民辦教育發(fā)展，以緩解公辦學(xué)校壓力。同時(shí)，加大對(duì)民辦學(xué)校的監(jiān)管力度。要按照“管辦評(píng)分離”的要求，引入第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)，定期開展對(duì)民辦學(xué)校辦學(xué)質(zhì)量的評(píng)估，重點(diǎn)在其辦學(xué)條件、師資力量、管理水平、教育教學(xué)質(zhì)量等方面進(jìn)行評(píng)估。對(duì)辦學(xué)質(zhì)量好的優(yōu)秀非營利性民辦學(xué)校進(jìn)行獎(jiǎng)勵(lì)或財(cái)政補(bǔ)助，對(duì)未通過考核評(píng)估的民辦學(xué)校責(zé)令其整改和退出。對(duì)于收費(fèi)較高、辦學(xué)質(zhì)量較好的營利性民辦學(xué)校，一方面要加強(qiáng)對(duì)其收費(fèi)額度的監(jiān)管，另一方面要鼓勵(lì)其拿出一定名額以低收費(fèi)的方式招收流動(dòng)人口隨遷子女，以體現(xiàn)義務(wù)教育的公平性和民辦教育的公益性。在這方面印度的經(jīng)驗(yàn)值得借鑒，如“印度的法律規(guī)定，私立學(xué)校必須拿出20%—25%的名額招收低收入家庭的孩子”。[17]第四，優(yōu)化師資配置。相比于學(xué)校的硬件設(shè)備，師資是最為重要的軟件資源，應(yīng)從有利于流動(dòng)人口隨遷子女獲得公平教育的角度對(duì)現(xiàn)有的師資進(jìn)行優(yōu)化配置。對(duì)此，可以參考蘇州市姑蘇區(qū)各小學(xué)輪崗的做法，即要求教師不是固定在一所學(xué)校，而是在轄區(qū)內(nèi)的小學(xué)輪流任教。這樣做，既有利于交流經(jīng)驗(yàn)，也有利于實(shí)現(xiàn)教育資源共享。

（四）完善教育經(jīng)費(fèi)分擔(dān)機(jī)制，提升地方積極性

當(dāng)前，各城市實(shí)施積分入學(xué)政策不僅貫徹了國家有關(guān)流動(dòng)人口隨遷子女就地就近入學(xué)的政策，解決流動(dòng)人口隨遷子女入學(xué)問題，也減輕了流出地政府的義務(wù)教育財(cái)政負(fù)擔(dān)，從而將流入地政府與流出地政府連在了一起，成為了兩者之間的溝通中介。從這個(gè)意義上講，也可以理解為國家委托實(shí)施積分入學(xué)政策的城市代為提供本應(yīng)由流出地政府提供的義務(wù)教育。所以，如果完全依靠流入地政府來解決流動(dòng)人口隨遷子女的教育經(jīng)費(fèi)就不盡合理。也正如有學(xué)者認(rèn)為：“流動(dòng)人口的屬地管理政策，使提供流動(dòng)人口公共服務(wù)的責(zé)任落在了居住地政府肩上。戶籍地政府沒有服務(wù)的職責(zé)，卻得到了中央劃撥的經(jīng)費(fèi)補(bǔ)助;居住地肩負(fù)提供服務(wù)的責(zé)任，卻得不到中央政府的經(jīng)費(fèi)補(bǔ)助?！盵18]因此，在依靠流入地政府不斷增加教育投入、整合社會(huì)資源的同時(shí)，需要國家從頂層設(shè)計(jì)上建立合理的教育經(jīng)費(fèi)分擔(dān)機(jī)制，如建立隨遷子女教育財(cái)政轉(zhuǎn)移支付激勵(lì)機(jī)制或補(bǔ)償機(jī)制等?？煽紤]以下思路：第一，由流出地政府承擔(dān)部分流動(dòng)人口隨遷子女教育經(jīng)費(fèi);第二，由中央政府根據(jù)流入地政府實(shí)際接納的流動(dòng)人口隨遷子女?dāng)?shù)量進(jìn)行相應(yīng)的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付;第三，嘗試將流動(dòng)人口隨遷子女教育支出與流入地政府上繳給國家的稅收掛鉤，給予一定的稅收減免，以支持地方民生建設(shè)和發(fā)展。通過這些方式，可以在一定程度上提高地方政府實(shí)施該項(xiàng)政策的積極性。

當(dāng)前，流動(dòng)人口管理已成為國家治理體系的重要組成部分，從暫住證到居住證再到積分入學(xué)（入戶），流動(dòng)人口管理走過了不同的發(fā)展階段，反映出管理制度和治理體系的不斷變革與進(jìn)步，體現(xiàn)了城市政府治理能力的不斷提升。蘇州市流動(dòng)人口隨遷子女積分入學(xué)政策作為戶籍制度改革和創(chuàng)新的一項(xiàng)重要成果，為流動(dòng)人口共享同城待遇打開了希望之門，對(duì)破解城鄉(xiāng)二元體制、實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)均等化具有一定的積極意義，標(biāo)志著流動(dòng)人口在共享市民待遇方面邁開了實(shí)質(zhì)性的一步，體現(xiàn)了城市政府對(duì)外來流動(dòng)人口的部分利益讓渡和有限度的接納與包容，這在一定程度上改變了對(duì)流動(dòng)人口“經(jīng)濟(jì)接納、社會(huì)排斥”的做法。然而，也要理性地看到該項(xiàng)政策目前釋放的名額還比較有限，只能基本滿足符合申報(bào)條件的外來人口隨遷子女的需求。積分入學(xué)政策作為一種“強(qiáng)篩選的福利準(zhǔn)入機(jī)制”，[19]也成為了流動(dòng)人口隨遷子女“有條件準(zhǔn)入”的門檻，即流入地政府在響應(yīng)國家政策但又不能完全放開學(xué)位資源情況下的權(quán)宜之計(jì)，未來要真正實(shí)現(xiàn)流動(dòng)人口隨遷子女受教育的平等權(quán)依然任重道遠(yuǎn)。

【參考文獻(xiàn)】

[1]王毅杰，盧楠.隨遷子女積分入學(xué)政策研究——基于珠三角、長三角地區(qū)11個(gè)城市的分析[J].江蘇社會(huì)科學(xué)，2019，（1）：69-79.

[2]向俊杰.環(huán)境群體性事件的政策倫理研究[J].學(xué)習(xí)與探索，2015，（4）：61-65.

[3]江必新，王紅霞.論現(xiàn)代社會(huì)治理格局——共建共治共享的意蘊(yùn)、基礎(chǔ)與關(guān)鍵[J].法學(xué)雜志，2019，（2）：52-60.

[4]徐小容，朱德全.義務(wù)教育均衡發(fā)展是實(shí)現(xiàn)教育公平的基石[J].教育研究，2017，（10）：37-45.

[5]段成榮，呂利丹，鄒湘江.當(dāng)前我國流動(dòng)人口面臨的主要問題和對(duì)策——基于2010年第六次全國人口普查數(shù)據(jù)的分析[J].人口研究，2013，（2）：17-24.

[6]張勁松，陳夢(mèng).積分制：流動(dòng)人口市民化價(jià)值、風(fēng)險(xiǎn)與完善路徑[J].中共福建省委黨校學(xué)報(bào)，2016，（9）：83-90.

[7]徐增陽.農(nóng)民工的公共服務(wù)獲得機(jī)制與“同城待遇”——對(duì)中山市“積分制”的調(diào)查與思考[J].經(jīng)濟(jì)社會(huì)體制比較，2011，（5）：94-101.

[8]鄭梓楨，宋健.中山市流動(dòng)人口積分制管理存在的問題及對(duì)策分析[J].南方人口，2011（4）：57-64.

[9]市政府辦公室.關(guān)于印發(fā)蘇州市“十三五”人口發(fā)展規(guī)劃的通知（蘇府辦[2017]33號(hào)）[EB/OL].蘇州市政府網(wǎng)站，http：//www.zfxxgk.suzhou.gov.cn/sxqzf/szsrmzf/201703/t20170301_848699.html.

[10]蘇州統(tǒng)計(jì)年鑒2018[Z].北京：中國統(tǒng)計(jì)出版社，2019：546-547.

[11]梁鳳鳴.隨遷子女流入地的“減負(fù)計(jì)”[N].中國教育報(bào)，2016-03-22.

[12][19]管兵，唐珗鈺.積分入學(xué)：政策創(chuàng)新與公平性討論[J].中國公共政策評(píng)論，2018，（1）：123-134.

[13]丁煌.中國公共政策執(zhí)行阻滯的非正式制度分析[A].張夢(mèng)中等.中國公共政策管理評(píng)論[C].廣東：中山大學(xué)出版社，2004：161-177.

[14]華生，蔡倩，汲錚.簡(jiǎn)政放權(quán)的邊界及其優(yōu)化[J].中國工業(yè)經(jīng)濟(jì)，2019，（2）：5-22.

[15]McConnell A.Policy Success，Policy Failure and Grey Areas In-Between[J].Journal of Public Policy，2010，30（3）：345-362.

[16]“蘇州教育均衡、優(yōu)質(zhì)發(fā)展三年行動(dòng)計(jì)劃”出爐[N].蘇州日?qǐng)?bào)，2018-01-12.

[17]楊東平.認(rèn)識(shí)新形勢(shì)下民辦教育的功能定位[N].中國教育報(bào)，2019-07-13.

[18]黃蘇萍.流動(dòng)人口積分制管理政策區(qū)域差異化探究[A].李友梅等.城市社會(huì)治理[C].北京：社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2014：124.

（責(zé)任編輯：馬海龍）