高冬
摘? ? 要:隨著2018年3月城市規(guī)劃?rùn)C(jī)構(gòu)的變革,而且傳統(tǒng)控制性詳細(xì)規(guī)劃(以下簡(jiǎn)稱控規(guī))指導(dǎo)老城區(qū)發(fā)展的方法有限,空間規(guī)劃體系變革下的控規(guī)走向未知?;诖?,總結(jié)了傳統(tǒng)控規(guī)協(xié)調(diào)老城區(qū)發(fā)展遇到的編制層面、實(shí)施層面和績(jī)效層面的問(wèn)題后,提出橫向建立“分層分級(jí)分類式”管控、豎向建立“立體化”管控、斜向建立“智慧化”管控的三種老城區(qū)控規(guī)優(yōu)化方式,以期保護(hù)與延續(xù)老城區(qū)肌理形態(tài)特征、緩解人地之間的矛盾和滿足多樣化的土地開發(fā)需求。
關(guān)鍵詞:老城區(qū);詳細(xì)性規(guī)劃;優(yōu)化
1? 引言
當(dāng)前,隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)入新常態(tài),城市從外延式、粗放型的發(fā)展模式向內(nèi)涵式、集約化發(fā)展模式轉(zhuǎn)變。在2015年召開的中央城市工作會(huì)議上,“城市雙修”概念首次提出,由此也確定了新時(shí)期城市建設(shè)發(fā)展的新思想。2017年住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部發(fā)布《關(guān)于加強(qiáng)生態(tài)修復(fù)、城市修補(bǔ)工作的指導(dǎo)意見》,進(jìn)一步明確了生態(tài)修復(fù)、城市修補(bǔ)的定位,提出了全國(guó)開展“城市雙修”工作的任務(wù)目標(biāo)。老城區(qū)是城市發(fā)展的起點(diǎn),承載了城市的文化和記憶,但長(zhǎng)期建設(shè)發(fā)展中,在城市功能,配套設(shè)施,居住環(huán)境等多方面出現(xiàn)一系列問(wèn)題。如何在延續(xù)老城區(qū)文化肌理的同時(shí)激發(fā)其內(nèi)生發(fā)展動(dòng)力是一項(xiàng)重要課題。因此,需利用“城市修補(bǔ)”的理念方法進(jìn)行老城區(qū)控規(guī)編制策略的探索。
2? 控規(guī)指導(dǎo)老城區(qū)發(fā)展遇到的主要問(wèn)題
2.1? 編制層面的問(wèn)題
老城區(qū)控規(guī)編制在地塊劃分上過(guò)于規(guī)整或粗放,對(duì)產(chǎn)權(quán)的重視不足與公眾參與度不夠構(gòu)成了老城區(qū)控規(guī)編制層面的主要問(wèn)題。在控規(guī)地塊劃分形式上過(guò)于追求規(guī)整的地塊,對(duì)于未開發(fā)的新城區(qū)而言,可以形成較強(qiáng)的秩序感,可對(duì)于老城區(qū)而言,現(xiàn)狀肌理復(fù)雜,在尊重現(xiàn)狀肌理的地塊劃分在形式上將會(huì)不規(guī)整。而如果過(guò)于粗放地劃分地塊,也會(huì)造成老城區(qū)肌理格局的解體與空間形態(tài)的實(shí)效。同時(shí),控規(guī)地塊劃分采用模塊化、經(jīng)驗(yàn)化的方式,將控規(guī)的地塊邊界以用地性質(zhì)和自然地貌邊界進(jìn)行劃分,這種情況下劃分的地塊對(duì)于有獨(dú)特肌理形態(tài)和產(chǎn)權(quán)復(fù)雜的老城區(qū)而言無(wú)疑是粗放的。因?yàn)槔铣菂^(qū)內(nèi)同一性質(zhì)地塊內(nèi),經(jīng)常會(huì)存在保護(hù)等級(jí)不同、保護(hù)屬性不同的情況。與此同時(shí),模塊化的地塊劃分方式也會(huì)造成老城區(qū)地塊過(guò)于規(guī)整和千篇一律。產(chǎn)權(quán)邊界不明晰現(xiàn)象產(chǎn)生的原因有兩方面,一是客觀條件所限,未建立完善的產(chǎn)權(quán)制度,在歷史遺留問(wèn)題下產(chǎn)權(quán)的邊界越來(lái)越模糊;二是在中國(guó)的傳統(tǒng)文化中,人我界限十分淡薄,對(duì)于個(gè)人的隱私不敏感。老城區(qū)控規(guī)應(yīng)在妥善處理權(quán)屬調(diào)整和利益分配的基礎(chǔ)上,充分尊重土地使用權(quán)人和土地所有者的意愿,維護(hù)集體經(jīng)濟(jì)組織和個(gè)人的合法權(quán)益。在尊重物權(quán)法的基礎(chǔ)上,還需尊重土地發(fā)展權(quán)、土地環(huán)境權(quán)和土地資源權(quán),在配置公共設(shè)施時(shí),明確公共利益。公眾參與度不夠的原因主要由機(jī)制和公民兩大主體構(gòu)成,機(jī)制的局限性體現(xiàn)在中國(guó)公眾參與的法律機(jī)制不健全和管理方式的封閉,公民的局限性主要體現(xiàn)在公民參與的意識(shí)薄弱、自身素質(zhì)和教育水平的不足。
2.2? 用地權(quán)屬?gòu)?fù)雜,不利于整體開發(fā)改造
通過(guò)對(duì)現(xiàn)狀用地權(quán)屬的調(diào)研和統(tǒng)計(jì)發(fā)現(xiàn),行政劃撥用地和農(nóng)用地比例(26%)較高,為老城區(qū)存量土地的再利用提供了有利條件,但行政劃撥用地布局比較分散,給老城區(qū)空間整合帶來(lái)了一定難度。由于用地權(quán)屬?gòu)?fù)雜,各單位又在用地邊界上互相咬合,提高了舊城改造的成本,不利于整體的開發(fā)和改造。
3? 老城區(qū)控制性詳細(xì)規(guī)劃優(yōu)化方式
3.1? 從自身出發(fā),以現(xiàn)狀為基點(diǎn)研究
城市保護(hù)與更新涉及的現(xiàn)狀問(wèn)題非常復(fù)雜,對(duì)現(xiàn)狀情況和發(fā)展脈絡(luò)要有足夠的深度認(rèn)識(shí),否則城市更新工作就無(wú)法順利展開。我們必須找到歷史城市的特性,遵循這種特性采取適宜的更新方式。因此,最關(guān)鍵的一步是通過(guò)對(duì)廣德的老城形態(tài)、傳統(tǒng)格局、多元文化在歷史時(shí)間軸上的梳理,匯總出老城區(qū)主要?dú)v史信息,歸納總結(jié)出廣德老城區(qū)的內(nèi)在價(jià)值和特色———“綠水雙環(huán)形如飛鳳,吳風(fēng)徽韻文化古城”。第二是對(duì)廣德縣的現(xiàn)狀用地構(gòu)成、用地權(quán)屬、建筑風(fēng)貌、公共環(huán)境、配套設(shè)施、道路交通等有充分深入的了解和認(rèn)識(shí)。通過(guò)問(wèn)卷調(diào)查更好地了解居民的生活模式、當(dāng)?shù)匦纬傻纳鐣?huì)網(wǎng)絡(luò)、對(duì)住房、配套設(shè)施、公共環(huán)境和更新方式的要求等。第三是在具體的規(guī)劃方案設(shè)計(jì)中,結(jié)合當(dāng)?shù)卣趯?shí)施和即將實(shí)施的實(shí)際項(xiàng)目,綜合考慮各單位的用地權(quán)屬、土地出讓、水系整治、道路拓寬等問(wèn)題,提高老城區(qū)控制性詳細(xì)規(guī)劃的現(xiàn)實(shí)性和可操作性。
3.2? 土地管控創(chuàng)新
土地管控創(chuàng)新有助于在城市建設(shè)的過(guò)程中兼各群體群體對(duì)城市資源的共享。應(yīng)通過(guò)土地管控創(chuàng)新,改變過(guò)去以全面改造(拆除重建)為主的改造方式,探索“微改造”模式,同時(shí)以歷史肌理的形態(tài)容量設(shè)定容積率,保護(hù)傳統(tǒng)住宅區(qū)整體風(fēng)貌,改善居住環(huán)境和公共景觀。
3.3? 斜向“智慧共治化”管控
斜向“智慧共治型”管控提倡搭建數(shù)字化信息監(jiān)測(cè)管理的智慧平臺(tái),推動(dòng)規(guī)劃信息系統(tǒng)的建設(shè)和規(guī)劃管理的數(shù)字化,在基礎(chǔ)地理信息系統(tǒng)(GIS)的技術(shù)支撐下,完善基于規(guī)劃標(biāo)準(zhǔn)分區(qū)的規(guī)劃管理信息平臺(tái)建設(shè),在全市范圍內(nèi)統(tǒng)一規(guī)劃成果的技術(shù)內(nèi)容和數(shù)據(jù)格式,建立規(guī)劃信息即時(shí)更新的制度,為在規(guī)劃管理信息系統(tǒng)中運(yùn)用最新的規(guī)劃成果奠定技術(shù)基礎(chǔ),實(shí)現(xiàn)規(guī)劃管理的無(wú)盲點(diǎn)和全覆蓋。在規(guī)劃管理信息系統(tǒng)的基礎(chǔ)上,提供規(guī)劃公眾參與的平臺(tái),方便公眾對(duì)規(guī)劃進(jìn)行查詢、建議及申訴。同時(shí),中國(guó)的城市建設(shè)行政管理體制經(jīng)歷了從電子管治-智慧管治-市民共治的變化。市民共治是指市民共同建設(shè)、維護(hù)、提升城市的綜合品質(zhì)。通過(guò)社區(qū)共治積極向弱勢(shì)群體提供公平的外部社會(huì)經(jīng)濟(jì)環(huán)境。公共政策要力促就業(yè)機(jī)會(huì)、享有公共服務(wù)機(jī)會(huì)、社區(qū)參與機(jī)會(huì)均等化。應(yīng)動(dòng)員全社會(huì)形成關(guān)心弱勢(shì)群體,尊重弱勢(shì)群體權(quán)益的良好氛圍。同時(shí),以公共治理的理念促進(jìn)和諧社會(huì)的建設(shè),建立能反映弱勢(shì)群體利益要求的渠道暢通、機(jī)構(gòu)健全、結(jié)構(gòu)完善的政治參與和利益表達(dá)機(jī)制,使其能通過(guò)合法的方式、暢通的渠道和途徑表達(dá)自己正當(dāng)?shù)睦嬖V求。搭建公眾參與平臺(tái),達(dá)到共建、共享、共治的老城區(qū)人本社區(qū)。
3.4? 特色空間打造
特色空間打造有助于提升城市風(fēng)貌特色,形成獨(dú)一無(wú)二的名片。應(yīng)掌握城市空間特色資源,打造老城區(qū)特色空間節(jié)點(diǎn)。如發(fā)掘整理歷史文化遺產(chǎn),結(jié)合老舊城區(qū)的改造,保護(hù)并修復(fù)那些物質(zhì)和功能老化衰退,但整體上有文化價(jià)值和歷史文脈的街區(qū),展現(xiàn)地方歷史文化特色。
3.5? 公眾參與踐行
“人民城市為人民”,城市建設(shè)發(fā)展要堅(jiān)持以人為核心的發(fā)展理念。通過(guò)踐行公眾參與,能夠有針對(duì)性地制訂城市修補(bǔ)的行動(dòng)計(jì)劃,尊重且維護(hù)老城區(qū)內(nèi)不同居民群體共享城市空間和社會(huì)資源的權(quán)利。同時(shí),通過(guò)推動(dòng)各高校、科研院所、企業(yè)、社會(huì)團(tuán)體等廣泛參與、密切合作,使各方力量共同參與到城市修補(bǔ)工作中來(lái),實(shí)現(xiàn)城市雙修工作的共創(chuàng)、共建、共享。
4? 結(jié)語(yǔ)
城市化發(fā)展至今日,城市保護(hù)與更新成了熱門話題,過(guò)去的增量規(guī)劃轉(zhuǎn)化為存量規(guī)劃,粗放發(fā)展轉(zhuǎn)化為集約發(fā)展。廣德縣老城區(qū)更新與保護(hù)規(guī)劃立足于現(xiàn)狀的深入調(diào)查和研究,從城市設(shè)計(jì)層面去精細(xì)地規(guī)劃老城區(qū)的物質(zhì)空間和精神空間,力圖使老城區(qū)與新城區(qū)融入到一個(gè)大的格局,同時(shí)控制性詳細(xì)規(guī)劃結(jié)合老城區(qū)更新和保護(hù)研究及城市設(shè)計(jì)分析的成果,從社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、文化等方面更加細(xì)致的深入探討,并切實(shí)地運(yùn)用到城市保護(hù)與更新實(shí)踐中去。這種從老城區(qū)更新與保護(hù)、城市設(shè)計(jì)、控制性詳細(xì)規(guī)劃等多層面規(guī)劃合一去研究老城區(qū)的方法對(duì)城市更新的可持續(xù)發(fā)展有重要的作用和意義。
參考文獻(xiàn):
[1] 來(lái)嘉隆,陶韜.西安———南京老城保護(hù)與更新模式比較研究[J].建筑與文化,2012(10):130~131.
[2] 汪堅(jiān)強(qiáng),于立.我國(guó)控規(guī)研究現(xiàn)狀與展望[J].城市規(guī)劃學(xué)刊,2010(3):87~97.