侯利文

（華東理工大學社會與公共管理學院，上海 200237）

一、問題的提出

國家和社會關系問題一直以來都是基層社會治理創(chuàng)新中的核心問題，也是探究居委會行政化的重要維度。已有研究一般認為居委會行政化根源于政府的滲透與控制，即將國家與社會關系作為自變量，來分析其對居委會行政化的影響，并且研究者多持“整體化國家”假設，將國家看作是一個實存整體。 無論是20 世紀90 年代以來的社區(qū)建設，還是21 世紀以來的基層社會治理創(chuàng)新， 國家始終占據著主導地位，居委會更多地扮演了“國家在基層社會的代理人”角色，而社區(qū)則被建構為“基層治理的基本單元”[1]，基層社會中到處是“看得見的”和“看不見的”國家[2]。 也就是說，在與居委會的關系實踐中，政府通過各種形式的滲透實現(xiàn)了對居委會的吸納與控制。

本文延續(xù)這一分析傳統(tǒng)，但放棄了“整體化國家”的論斷，也延長和拓展了分析的鏈條。 國家，呈現(xiàn)為多元的鏡像。 米格代爾的“國家觀”提出了實踐中國家的多元形象[3]。 從最基本的組織形態(tài)來看，國家可以看作是“政黨國家”和“行政國家”的合一，而且國家也是“層化”的，不同層級類型間存在“注意力分殊”①，呈現(xiàn)為部門上的切割和功能上的分野。 就“政黨國家”而言，國家滲透過程中的理念、組織、程序以及服務滲透等更多是通過黨組織這一載體和平臺進行的， 在基層社區(qū)工作中則呈現(xiàn)為“社區(qū)黨建”模塊，并在社區(qū)工作過程中一再被強化，賦予更高的權重。 其基本路徑就是在社區(qū)場域中復制和擴展黨的組織網絡，強化和激活黨的基層組織， 讓黨的基層組織領導基層社會的各類空間，進而使社區(qū)成為執(zhí)政黨掌握基層社會領導權的新政治空間與合法途徑，強化執(zhí)政黨的社會基礎。 而“行政國家” 對基層社會滲透與控制的過程明顯不同于“政黨國家”，其主要是借助于“行政傳導與壓力型體制”來實現(xiàn)對居委會的“吸納與控制”，主要途徑就是將其本身所處的壓力型體制復制與拓展進基層社會，在社區(qū)復制與再現(xiàn)行政的縱向管理體制，進而使社區(qū)居委會成為其傳遞公共服務、實現(xiàn)社會治理的重要對象載體。

無疑，這一“二元分割”的“國家意象”延伸了我們對國家與社會在基層社區(qū)場域內互動關系的想象空間。 在本研究中，筆者將側重從“行政國家”維度，圍繞研究的主體內容，以宜街為例，重點從基層政府派出機構——街道辦事處，與居委會的關系實踐角度來展演居委會的行政化生成。宜街是宜市的城關鎮(zhèn)，2006 年10 月，撤銷宜鎮(zhèn)設立宜街辦事處，下轄 4 個行政村和 30 個社區(qū)， 轄區(qū)面積 45 平方公里，人口 26.5 萬。宜市地處滬、寧、杭交通的三角中心地帶，2015 年宜市在全國百強縣中名列第6。2014 年底宜街與筆者所在學校建立戰(zhàn)略合作，筆者于2015 年2 月進入宜街開展為期1 年的社區(qū)調研，本研究的資料即來自于筆者在此期間所做的深度訪談。文章的行文思路主要是整合“控制權分配”與“壓力型體制”兩個分析模型，這一整合并不是概念的簡單堆砌或疊加，而是以居委會為載體同時將兩者納入分析框架，對居委會行政化的現(xiàn)實過程和內在邏輯進行深度解析，從而對居委會的行政化實現(xiàn)全景式研析②。

二、壓力型體制：行政傳導中基層社會被俘獲的一個分析框架

（一）壓力型體制：基本內涵與核心構件

壓力型體制本質上一種行政壓力的運行、分解以及傳導機制?！皦毫π腕w制”一詞最先見于榮敬本1997 年在《經濟社會體制比較》發(fā)表的《縣鄉(xiāng)兩級的政治體制改革: 如何建立民主的合作新體制》一文，指的是“一級政治組織 ( 縣、鄉(xiāng)) 為了實現(xiàn)經濟趕超，完成上級下達的各項指標而采取的數量化任務分解管理方式和物質化評價體系”[4]。楊雪冬進一步指出，壓力型體制的核心是“政治化機制”[5]，通過將某項任務定義為“政治”，該任務就獲得了完成與執(zhí)行中的優(yōu)先性和合法性，而下級政府則在“政治任務”的裹挾與壓力中承擔了“無限責任”，進而使出渾身解數去調動各個部門和各類資源來完成這一“政治性”任務。壓力型體制的核心構件與機制主要包括5 個方面。

其一，數量化的任務分解機制。 這是一個層層分解與任務派發(fā)的過程，本質上是一個壓力傳導的過程。其通行的做法是上級政府將接收到的來自更高層級政府的行政任務一一拆解，按照其管轄的區(qū)域范圍和下屬層級部門進行匹配的過程。上級政府要求下屬層級在規(guī)定時間內完成任務，并制定數量化的考核指標對下級的完成情況進行評比。

其二，多部門聯(lián)動與協(xié)作的任務完成機制。 在上級政府的行政傳導與任務部署下，下級的應對方式主要體現(xiàn)為兩種模式：一是常規(guī)模式，下級部門的工作圍繞上級的任務分解而展開，其工作計劃和工作重點安排也依上級要求而進行聯(lián)動與協(xié)作；二是運動模式， 面對上級高強度的臨時性工作安排，下級部門通行的做法是抽調人員或者整個部門一起行動，將日常工作暫?；蚴亲龀鲎尣剑酝瓿蓙碜陨霞壍呐R時性任務。同時，上級政府通過“政治性任務”的標定，從而擁有絕對主動權在“常規(guī)模式”與“動員模式”間進行切換與調整。

其三，指標化、數量化的考核評價機制。 考核評價機制主要用來為下級提供督查與激勵。 一方面是督查，即檢查與考核下級對上級任務的完成情況如何，通常可以是階段性的檢查、考察與督導，也可以是臨時性的突擊檢查等； 另一方面則是激勵，即功獎過罰的過程，這一過程對政府的價值選擇和行為選擇都具有直接的激勵功效，可以把下級的工作重心和責任人有效地納入壓力型體制中，使其成為體制中的一個“零件”。更為重要的是，“壓力型體制”中的考核評價機制通常都是高度數量化和指標化的，由此“任務”就得以有效分解，“壓力”得以有效傳導，而“目標”也得到有效落實。

其四，財政制度中的多維度約束機制。 在壓力型體制中，任務的分解與傳遞過程同時伴有財政預算的安排， 進而為下級政府完成任務提供經費保障。 與此同時，上級政府也在財政撥款的方式以及分配中進行著對下級的督查與壓力的傳導，下級在這一約束機制中則呈現(xiàn)出“低度的自主性”以及對上級的 “高度依賴性”。 其中有兩個值得關注的方向：第一，財政分配結構中植入的重心偏好。 財政的支出結構可以作為政府工作偏好的一個重要指標，對于管窺政府的政策偏好和注意力分配具有重要意義。 第二，經費撥付方式中嵌含的激勵導向。經費撥付，特別是計劃外的財政撥付對于下級具有重要的導向作用，是形成平行下級單位間“晉升競標賽”的重要方式。

其五，人事安排與任命機制。在壓力型體制中，下級政府的人員任命與考核都是由直接上級進行或主要是由其操持的，這樣在上下級之間必然會形成行政壓力的傳導， 下級為獲得上級的認可和提拔，必然會對后者惟命是從，形成科層等級中的“惟上不惟下”、“對上負責”等制度慣例，并且越是到達行政序列的底端，這一特征就越是顯著。

從本研究來看，壓力型體制無疑構成了基層政府與居委會互動的體制生態(tài)與邏輯先在，應該成為居委會行政化分析中的重要考量。 壓力型體制是科層行政關系實踐中的一種壓力傳導機制和體制，對于分析街道與居委會之間的“類行政化”關系實踐具有重要的啟發(fā)意義。 但問題是，基層場域中的街道與居委會之間的關系還具有行政之外的豐富的“制度與生活”[6]意涵，對此生活意涵的分析則需要借助于更為生活化、具體化的分析工具的補充。

（二）控制權分配：一個內嵌激勵設計的機制補充

上述分析顯示，壓力型體制是一種方向性傳導機制，本身預設了互動的“單向度性”，繼而造成邏輯推演中的“內生性”困境，即重視互動中的“上級壓力源”以及壓力傳導的“自上而下”性，相對遮蔽了“下級承接方”的策略行為以及在基層界面上因壓力而出現(xiàn)的底層的策略行動。 換言之，壓力型體制借助上述5 個機制將壓力傳導至基層，而要實現(xiàn)對壓力型體制以及壓力傳導效果的全面認識，則要將分析鏈條拉長，轉向以基層居委會為主體分析單位的互動實踐。

從中國基層街道與居委會的互動來看，街道對居委會工作進行頻繁的檢查與考核，而居委會則在政策的間隙與信息優(yōu)勢中采取各種應對之策，以消解或“應對”上級的考核[7]，這是基層社區(qū)中關系實踐的常態(tài)， 也是街居場域中展開的生活實踐過程。這一過程內涵著互動雙方圍繞控制權進行的協(xié)商、分配與爭奪，也是一種街區(qū)政治的表現(xiàn)。 正是在此意義上，筆者認為“控制權分配”的視角具有發(fā)揮作用的空間，可以將街道與居委會的關系實踐展演地更為豐富和動態(tài)，有助于將“自上而下”的單向度傳導轉化為“上下互動”的雙向度分析。 因此，為深入洞悉社區(qū)場域壓力型體制的運作邏輯、 內在過程、微觀主體互動以及傳導結果，筆者引入“控制權分配”的相關理論作為補充，并通過對壓力型體制中所內嵌的諸種控制權能的界定、爭奪及匹配過程的實踐分析，揭示基層場域中街道與居委會“類行政化”的關系實踐，回答居委會在壓力型體制和控制權激勵的雙重嵌套中是如何走向行政化的。

所謂“控制權分配”，是一個用來分析不同層級政府間權威關系的理論框架，權威關系借助于對控制權的爭奪來實現(xiàn)。 從組織行為學的角度，可以將“控制權”概念化為目標設定權、檢查驗收權和激勵分配權3 個維度。 目標設定權，即委托方為下屬設定目標任務的控制權， 這是科層權威關系的核心。檢查驗收權，即在上述目標設定的基礎上，檢查驗收契約完成情況的控制權。檢查驗收權依賴于目標設定權。 激勵分配權，即針對下屬的激勵設置以及考核、獎懲的權力[8]。 由此觀之，“控制權分配”與壓力型體制是一脈相承的，本質上也是壓力傳導的過程。 通過對控制權分配以及爭奪的分析， 可以將“壓力傳導”的過程更清晰、具體、全面地展現(xiàn)出來，客觀上是對上述“壓力型體制”分析鏈條的拉長和補充，對認識居委會行政化的生成具有重要的價值和意義。

三、實踐展演：居委會行政化生成的四個向度

（一）鐘擺邏輯：常規(guī)模式與動員模式間的自由切換與政治附加

就政府的治理模式而言，常規(guī)模式和動員模式是兩種最為常見的范式，實際上是上級政府動員下級政府的策略集。 練宏指出，“常規(guī)模式是指基于規(guī)則和程序的政府治理方式。 動員模式，通常采取臨時或者突擊式的檢查、叫停和懲罰等措施實施治理，具有非常規(guī)和隨意性的專斷特點”[9]，并進一步將兩種模式之間的轉化類比為“鐘擺運作”邏輯。那么，街道與居委會這一“類行政關系”之間是否也存在這種“鐘擺邏輯”？筆者將結合宜街的治理實踐來進行分析。

從居委會的工作性質來看，現(xiàn)有的居委會工作可分為3 種類型：日常工作、中心工作以及突擊性工作（表1）。 日常工作，主要指涉居委會辦理的日常事務，包括自治性事務和街道以及各個條線下放的行政性事務（為主），基本上可以對應宜街每個社區(qū)的“一站式服務大廳”中的服務窗口所開展的工作，這構成了居委會的程序性工作范式，具有日常性、制度性以及慣常性。 中心工作則主要是街道按照其發(fā)展規(guī)劃每年為社區(qū)所設定的發(fā)展與建設主題，2010 年以來，轉型發(fā)展成為街道以及居委會的工作重心，貫穿于居委會的日常工作中，具有背景性、中心性以及階段性特征。突擊性工作，則主要指的是為了應付來自更高層級政府或者相關條線部門的檢查與驗收而由街道分解后交付居委會展開的臨時性事務，具有臨時性、突發(fā)性以及高度動員的特征。

從宜街的治理經驗來看，不僅居委會的工作性質與類型是由街道決定的，而且街道還具有在動員模式和常規(guī)模式間進行轉換的主動權。居委會作為主體對自己的工作基本上處于被動和應付的境地，策略性活動空間極為有限。 而且無論是居委會“策略性行動空間”的存在還是其“選擇性應付”[10]策略（通俗性表達都是“應付”或“應對”），都例證了居委會與街道之間在資源和權力等方面的不對等關系。通常意義上，“應對”可分為兩種情況：一是敷衍了事，不想完成；二是力不從心，完成不了。 就居委會對街道的“應對”來看，理論分析和實踐研究基本上指向了后一類， 居委會由于不具備相應的資源、能力、權力等來完成街道分配的任務，客觀上淪為了街道的“社區(qū)代理人”。

表1 居委會的工作類型及其特征

需要注意的是，突擊性工作，大多不在居委會工作預期之內，多來自于更高層級政府及其職能部門的臨時性工作安排。突擊性工作一般開始于街道層面的動員與部署大會，標志著居委會日常工作的“懸置”以及中心工作的“偏移”，此時突擊性工作已然成為社區(qū)工作的中心和重心，通常伴有超常規(guī)的人、財、物投入，結束于臨時性的更高層級政府檢查與考核人員的退場。

XH 社區(qū)書記CH：突擊工作有時間性、階段性，這類工作來的時候我們的日常工作確實要緩一緩，一般來說，會把突擊工作融入到日常工作中來。比如說文明城市創(chuàng)建，范圍很廣，衛(wèi)生、思想宣傳、日常創(chuàng)建也是里面的，本來這個月要搞衛(wèi)生， 我們就打著文明創(chuàng)建的旗號，來搞衛(wèi)生。 我們居民組長開會時，先說一段文明創(chuàng)建的內容，再說我們的日常工作。 局勢要把突擊工作融入到日常工作中來。（訪談資料：20150509CH）

從訪談中可知，突擊性的工作安排雖伴隨著高強度的動員和考核要求，具有優(yōu)先性，但是居委會也不是完全被動的。 鑒于居委會日常工作以及中心工作中的眾多內容與文明城市創(chuàng)建具有內在一致性和耦合性，居委會在街道突擊檢查過程中就具有了應對之策，就是將其與日常工作、中心工作進行合并規(guī)整，臺賬整合。 由于地方政府處于行政鏈條的最低端，雖存在各種非正式的互動關系，但一旦面臨著來自更高層級政府的檢查與考核時，在“一票否決”的剛性壓力下，其對居委會的動員能力以及行政壓力傳導是極為高效的，在動員模式與常規(guī)模式之間的切換與轉變也是極為得心應手的。概言之，宜街具有在不同工作性質之間進行切換的主動性和權力， 居委會則具有在不同工作之間進行“合并同類項”和臺賬規(guī)整以應付“一票否決”的積極性策略空間。

（二）年終考核：控制權分配中街道對居委會的全面滲透

宜街對其轄區(qū)內的社區(qū)居委會的考核與激勵構成了其壓力傳導的重要一環(huán)，而且考核是一個系統(tǒng)工程，是單向度（宜街對居委會）展開的、分步驟、按程序、多方法與多階段并行的過程。 考核具有激勵和導向的重要功能，而且考核的過程也伴隨有控制權的匹配滲透，本質上是街道實現(xiàn)對居委會全面滲透的一種制度設置。 下面筆者主要以2015 年宜街對居委會開展的年終考核為例，來展演這一壓力傳導的過程。

1.目標設定權與考核標準的制定

目標設定權，即宜街為其轄區(qū)內的社區(qū)居委會制定年度工作任務的權力，是街道對上級政府考核指標進行分解， 而后向居委會發(fā)送任務的過程，這是科層關系中的核心權能。 從宜街的實際來看，對居委會的考核內容主要是街道辦事處單方面設定的，其主要依據是上級政府的考核目標。 在對上級政府（宜市）考核目標進行層層分解后，街道認為需要社區(qū)負責實施的社區(qū)工作內容，就是其目標設定的核心維度。 換言之，考核目標的設定是對上級政府考核指標分解后轉嫁到社區(qū)居委會的子目標，以社區(qū)工作的內容（通常是街道及其相關職能部門下放的工作任務）為主要構成。

以考核目標為準繩，宜街制定了具體、量化的考核指標體系，即《宜街2015 年社區(qū)居委工作百分考核細則》③，由此一方面提高了考核指標的數量化以及客觀化程度，一目了然；另一方面統(tǒng)一了各項指標的操作化口徑，明白無誤，這就極大提高了考核工作的規(guī)范性和標準化程度。 實際上，宜街對居委會考核目標及標準的制定也是“層層細化”和“任務分解”的過程，這可以從宜市對宜街以及宜街對居委會的考核目標比較中得到驗證。市發(fā)〔2015〕20號 《中共宜市委宜市人民政府關于2015 年鎮(zhèn)、園區(qū)、街道工作考核意見》中指出，2015 年鎮(zhèn)、園區(qū)、街道工作考核內容仍為經濟發(fā)展、社會管理、民生工作、生態(tài)環(huán)境、城鄉(xiāng)建設管理、黨的建設、精神文明、重點工作等8 個方面?？己艘膊扇》种抵?，總分500 分（基本分 300 分、限加分 200 分）。 大致來看，宜市對宜街的考核與宜街對居委會的考核具有考核項目的“同構性”、項目內容與考核標準的“相似性”，以及加減分值的“同向性”。

2.檢查驗收權與考核的程序過程

檢查驗收權，就是對上述考核目標以及考核標準與實際工作開展情況進行匹配與比對的控制權。這表明宜街具有對居委會工作開展情況進行檢查與驗收的權力，該權力依附于目標設定權，是對目標落實情況的評估，考核的過程就是對居委會工作與設定目標是否一致的檢查與驗收。 與政府上下級考核驗收過程不同的是，街道與居委會之間由于社會空間距離的接近性以及街道人員與社區(qū)生活空間的重疊性，使得街道對居委會的考核較少會因為“信息不對稱”而失敗。 當然，居委會的策略性行動空間依舊存在，但是筆者從調研中發(fā)現(xiàn)，這一空間是極為狹小的。

從宜街2015 年對居委會的年終考核來看，內容主要涉及兩個方面：第一，居委會工作的考核。重點圍繞社區(qū)黨建、物業(yè)管理、社區(qū)宣傳、婦女計生、社區(qū)服務、勞動保障、綜合治理、社區(qū)教育等方面（基本上是社區(qū)“一站式”服務中心的服務窗口，實際上對應了街道的各職能科室）綜合評價居委會工作開展情況。第二，居委會成員工作業(yè)績的考核?？己藢ο蟀ㄉ鐓^(qū)書記、居委會主任，以及居委會成員、退休返聘的居委會成員及專職副書記等，從德、能、勤、績、廉等方面對其進行綜合評價。

從考核的流程與方式來看，對居委會的考核主要由群眾滿意度測評、街道測評、領導小組測評及加分項目4 個模塊組成。對居委會成員的考核則較為簡單，分兩類進行：一是對社區(qū)書記與主任的考核④。 主要由街道進行，一般采取個別談話、工作匯報、居委會成員互評等方式進行，考核結果與街道對居委會的考核結果直接相關。二是對其他居委會成員的工作考核。 基本上由社區(qū)內部自己組織進行，依據居委會成員的工作能力、積極性以及工作成效，由社區(qū)書記（主任）具體進行考核加分，這就進一步強化了社區(qū)書記在居委會中的核心地位。

3.激勵分配權與考核結果的應用

激勵分配權，即街道依據對居委會的考核結果進行獎懲的制度設置和控制權，通過對考核結果的不同對待來加以體現(xiàn)。 就宜街的情況來說，第一，分配的是“優(yōu)秀”名額。 這一分配過程是激勵的重要環(huán)節(jié)。 無論對居委會工作還是居委會人員的考核，結果都分為“優(yōu)秀、合格、基本合格、不合格”4個層次，即優(yōu)良中差。 實際上，“優(yōu)秀”的名額極為有限，“不合格”的風險也客觀存在，這無疑加大了居委會之間的競爭程度，有利于居委會按照街道激勵的方向前進，加強了街道對居委會的控制。 加之居委會成員考核等級與居委會工作考核等級直接相關，這就在居委會工作與社區(qū)工作者之間形成了“捆綁”效應，有利于強化街道對居委會工作人員的激勵強度。

第二，分配的是“獎懲差異”。獎懲差異，是激勵分配權的核心內容， 與考核等級的評定匹配使用，旨在為居委會提供驅動力去執(zhí)行來自宜街的任務部署。 獎懲差異直接體現(xiàn)在《宜街2015 年度社區(qū)工作考核意見》中關于“考核報酬和獎勵辦法”的規(guī)定中。 規(guī)定指出，獎金以社區(qū)書記為標準測算，其他人員以享受社區(qū)書記一定比例的辦法確定。社區(qū)居委會主任享受書記的90%，社區(qū)副書記、副主任享受書記的85%，社區(qū)居委會會計（原街管定額干部）享受85%，主任助理享受80%，社區(qū)居委會其他工作人員享受70%。 對于考核“優(yōu)秀”的居委會成員年終績效考核獎全額發(fā)放并給予一次性獎勵；“合格”成員年終績效考核獎全額發(fā)放；“基本合格” 成員減半發(fā)放年終績效考核獎；“不合格”居委會成員不發(fā)放年終績效考核獎。

第三，分配的也是“機會”。 主要指的是各種外出學習與考察的機會、 試點工作的率先嘗試機會等。 宜街的34 個社區(qū)居（村）委會在考核后基本上形成了“三個梯隊”⑤，這也構成了街道各種“機會分配”的重要依據。 處于“第一梯隊”的社區(qū)，就獲得了優(yōu)先試點與探索的機會，也就贏得了在下一輪次考核中勝出的更大機會，這也是街道治理中“樹典型”[11]的邏輯體現(xiàn)。

由此可見，一方面，以社區(qū)書記（主任）的獎金數額為標準進行其他社區(qū)工作者獎金的核算，實現(xiàn)了社區(qū)領導班子與社區(qū)工作者之間的激勵一致性，有利于形成整合團結的社區(qū)居委會工作隊伍；另一方面，街道在考核中將其年度中心工作以及各個條線工作嵌入到各類獎勵中，實現(xiàn)了激勵導向與獎懲結構的同向融合，有利于在社區(qū)中形成爭先創(chuàng)優(yōu)的各類“創(chuàng)建錦標賽”[12]。

（三）居財街管：財政撥款與公益創(chuàng)投中的壓力形成與方向性授權

財政是庶政之母。 只有財源充足、獨立才能實現(xiàn)真正意義上的自治，一旦政府成了居委會的“財力之源”、“衣食父母”，那么居委會被高度行政化便屬情理之中。 由于對財力的支持與控制，街道力量得以嵌入社區(qū)當中， 而社區(qū)居委會的治權也被弱化。 以宜市為例，社區(qū)居委會經費納入市、街兩級財政預算，工作人員的工資福利待遇參照事業(yè)單位人員的工資福利標準進行考核發(fā)放。 具體來說，宜街的治理實踐顯示了一種典型的“居財街管”的財政關系模式， 一方面體現(xiàn)為財政撥款的政府兜底；另一方面也存在準項目制運營中的公益創(chuàng)投。

首先，宜街形成了獨特的“居財街管”體制。 所謂“居財街管”，指的是社區(qū)的資產、資金收入等（主要包括股份合作社的資產、 社區(qū)房屋的租金等）主要由宜街的經濟管理辦公室下設的財務代理結算中心托管。 社區(qū)的賬戶管理、收支等業(yè)務都由經管辦來統(tǒng)一辦理，其中包括對社區(qū)資產、收入、人員經費等的統(tǒng)籌管理。 筆者對YB 社區(qū)書記WJH 的訪談中提到， 社區(qū)與街道打交道最多的是那個部門，WJH 回答：

像經管辦（下設的三資重心）比較多。主要涉及集體經濟的財務報賬， 我們現(xiàn)在社區(qū)、股份制經濟的賬戶都是政府托管，因為我們是集中記賬的，只能跑。每月30 日前將發(fā)票送至街道審計辦經主任簽字后交由三資中心對賬。我們流動資金只能保留5 萬塊，一個月要跑好幾趟來記賬。 （訪談資料：20150512WJH）

其次，宜街還通過計劃外的經費撥付方式來調劑余缺，即實行公益創(chuàng)投。 公益創(chuàng)投是一種準項目化⑥的運作方式， 是存在于宜街治理空間中的一種資源配置途徑。 作為一種制度設置，公益創(chuàng)投是宜街政府及其條線職能部門（比如宜市民政局）與社區(qū)居委會之間的一種非科層化的競爭性授權，不同于行政指令性的互動；作為一種項目實體，公益創(chuàng)投是由社區(qū)居委會自下而上進行項目申請，宜街或相關條線職能部門自上而下對項目間進行篩選、評估與立項的過程；而作為一種治理機制，公益創(chuàng)投在集權模式下實現(xiàn)了市場化競爭機制與分權彈性處置的有機結合，通過平行社區(qū)之間的項目競爭進行資源分配，是一種全新的國家治理模式。 從宜街的角度看，公益創(chuàng)投無疑是適應社會治理新常態(tài)的一種制度創(chuàng)新嘗試，有利于提升居委會對社區(qū)工作的積極性，特別是這種計劃外的財政撥付對社區(qū)具有重要導向作用，是形成平行社區(qū)間“創(chuàng)建錦標賽”的重要形式創(chuàng)新。從居委會的角度看，通過“公益創(chuàng)投”的項目競選，不僅可以實現(xiàn)社區(qū)治理工作創(chuàng)新和服務水平的提高，而且還可以為居委會爭取到額外的工作經費。 筆者在宜街的調研發(fā)現(xiàn)，各個社區(qū)都有極大積極性來進行項目策劃與申請，其中與項目配套的經費是其重要考量。每個社區(qū)基本上都有2～3 個公益創(chuàng)投項目，金額從 5000～50000 元不等。對公益創(chuàng)投項目資金的使用沒有嚴格的審查與監(jiān)督，不是?？顚Ｓ?，這就為居委會機動地處理和使用該資金提供了極大便利。

從筆者的調查來看，對公益創(chuàng)投項目經費的自主權以及可以挪作他用的自由支配權實際上成為社區(qū)具有極大積極性的重要原因。 宜街負責項目評估與篩選的社事辦主任XWM 指出，公益創(chuàng)投確實存在“重申報、輕管理與評估”的漏洞，社區(qū)在申報過程中也存在功利主義動機，出于更好地為居民服務的公益創(chuàng)投項目存在制度異化與目標替代的極大風險。 但是，作為基層治理創(chuàng)新的準項目化運作， 公益創(chuàng)投并沒有產生想象中那么大的制度空間，而且政府在公益創(chuàng)投過程中不斷加大的控制權也擠占了可能的創(chuàng)新空間。 一方面，項目自上而下的篩選過程，本身就是政府意志貫徹的過程。 另一方面，項目指標的爭取與投放，是服膺于既有的行政壓力型體制及其規(guī)則的。公益創(chuàng)投雖為居委會工作提供了經費的剩余控制權，但是行政體制的方向性誘導以及壓力型邏輯也主導了整個項目的運作。

（四）選聘結合：人員選用與考核培訓中的行政主導與制度創(chuàng)設

在壓力型體制中，上級政府具有對下級人員任命與安排的權限。 在基層社區(qū)的治理實踐中，街道在居委會人員的選用上也具有類似權限，發(fā)揮著決定性作用。

首先，社區(qū)書記的任命與輪換。 社區(qū)黨總支書記作為社區(qū)黨組織的領導，事實上也是宜街社區(qū)居委會的實際掌門人。 在宜街的34 個社區(qū)居（村）委會中，社區(qū)書記都是“一把手”，即使在社區(qū)書記與居委會主任分設的情況下，書記與主任雖有工作業(yè)務上的分工，但社區(qū)書記也是作為社區(qū)“一把手”發(fā)揮作用的。 社區(qū)書記的選用一般是街道黨工委書記與街道辦事處主任等街道黨政領導班子成員出于發(fā)展社區(qū)的目的，從整體街道層面出發(fā)通盤考慮的結果，具體由街道組織部門進行任命，每屆任期3 年。

其次，社區(qū)書記與居委會主任的兼任制。 無論是2010 年中共中央辦公廳、 國務院辦公廳出臺的《關于加強和改進城市社區(qū)居民委員會建設工作的意見》，還是宜街《關于社區(qū)居委會換屆選舉工作的實施意見》，抑或是宜街轉型發(fā)展文件中《關于加強社區(qū)工作者隊伍建設的意見》， 都表達了對社區(qū)書記通過合法程序兼任社區(qū)居委會主任的認可與支持。 也就是說，經過街道任命的社區(qū)書記通過合法選舉流程“被選舉出來”兼任居委會主任，具有法律、程序和操作上的依據。 在宜街的34 個社區(qū)中，有16 個社區(qū)的書記兼任了居委會主任。

再次，大學生村官的選聘。 以往對于社區(qū)工作人員（除書記與主任）的選用，宜街不直接管理，一般由社區(qū)居委會自己負責，面向社區(qū)招聘一些退休人員來擔任， 社區(qū)工作人員年齡結構相對老化，知識結構也相對較低，以女性為主。 自2010 年開始，宜街開啟了社區(qū)工作者人才招錄與培訓工作，由宜街有關部門面向社會（全國）統(tǒng)一招收大學生作為社區(qū)工作者，將社區(qū)工作者的招錄權上收。 2015 年4 月筆者見證了街道層面統(tǒng)一招錄了26 個大學生村官（社區(qū)工作者）充實進社區(qū)工作者隊伍中。到目前為止，基本上實現(xiàn)了在每個社區(qū)配備一名大學生村官。 大學生村官一般都兼任書記助理或主任助理，是街道的重點培養(yǎng)對象。

最后，對社區(qū)工作人員的考核與培訓。 宜街按照職業(yè)化和專業(yè)化的要求制定了系統(tǒng)的社區(qū)工作者教育、培訓與考核制度，以實現(xiàn)對社區(qū)工作人員的系統(tǒng)化管理。 一方面進行全面、系統(tǒng)的教育與培訓，另一方面則通過嚴格、規(guī)范的考核與激勵，將業(yè)績與收入“掛鉤”，有效實現(xiàn)與社區(qū)工作者的激勵相容。

四、行政傳導、壓力型體制與居委會行政化生成

在宜街的歷史空間中，街道作為正式科層序列的最低端，承接了來自更高層級政府（宜市）及其職能部門的行政性任務轉嫁以及體制內壓力傳導。但是宜街轉而將任務分解、壓力復制并派發(fā)到社區(qū)居委會，有效拓展了壓力型體制的觸角范圍，實現(xiàn)了行政壓力在社區(qū)的傳導，居委會被行政體制所吸納和控制[13][14]，呈現(xiàn)出行政化的面相。 在實踐中，這一行政化生成的過程主要是通過4 種具體機制實現(xiàn)的。

首先， 常規(guī)模式與動員模式間切換的鐘擺邏輯。常規(guī)模式與動員模式是宜街開展工作的兩種方式，是政府的策略集，具體體現(xiàn)在宜街與居委會就不同性質的工作而展開的策略性互動上。 第一，就居委會的日常性工作而言，宜街多采取常規(guī)模式，通過例行化的會議、通知以及文件等形式與居委會進行互動，居委會則按部就班、照章辦事，雙方互動具有日常性、制度性、慣常性的特征。 第二，對于居委會的中心工作而言，宜街以常規(guī)模式為主，兼有動員模式的參與，一般借助專門的會議、文件，并成立專門的領導小組和工作小組，通過高度政治化的方式來加以推進，使之成為街道一段時間內的工作主軸，具有較高的優(yōu)先等級；居委會則可以通過“合并同類項”的方式，將日常工作融入或者嵌套進中心工作中去，以維護與街道的背景性、中心性、階段性的關系互動。 第三，對于具有極大偶然性的突擊性工作而言，宜街必然通過高度動員策略來進行超常規(guī)的人、財、物投入，以應對“一票否決”制下的剛性考核；而居委會則暫停一切日常與中心工作來配合或者說與宜街“合謀”來完成這一短暫的互動。需要說明的是，對居委會3 種不同性質工作的劃分在實踐中并不是絕對的，比如對居委會工作人員而言，突擊性工作就是特定時間段的“中心工作”；而突擊性檢查的內容也經常是諸如文明城市創(chuàng)建等年度中心工作的組成部分，二者之間存在較大的交叉性。 政府的策略時刻處于變動過程中，游走于常規(guī)模式與動員模式之間；而宜街按照感受到的壓力的不同，在這兩者之間進行切換，以保證壓力型體制中行政任務的傳導以及考核指標的實現(xiàn)。

其次，激勵相容原則下的激勵系統(tǒng)設計。 數量化的任務分解過程中，宜街不僅將來自于上級政府的行政任務進行分解， 還同時將考核指標進行拆解，在向居委會轉嫁任務的過程中，將數量化的考核指標一并轉嫁到社區(qū)，這是保障其任務完成與目標實現(xiàn)的重要環(huán)節(jié)。 考核的過程也伴隨著行政控制權的匹配滲透，這包括對居委會工作的目標設定權以及與目標完成相匹配的數量化考核指標的制定；對居委會工作的檢查驗收權以及考核的具體程序與辦法的制定與執(zhí)行；與考核結果應用相一致的激勵分配權的行使等。 其本質是街道實現(xiàn)對居委會全面滲透的一種制度設置。

再次，財政撥款與公益創(chuàng)投中的居財街管。 宜街通過“居財街管”的制度創(chuàng)新再現(xiàn)了壓力型體制下的財政制度。 在壓力型體制中，任務的分解與傳遞過程同時伴有財政預算的安排，而上級政府也在財政撥款的過程中進行著對下級的督查與壓力傳導。 宜街通過對社區(qū)建設的資金投入，對社區(qū)人員工作待遇以及辦公經費的兜底，實報實銷以及專門的社區(qū)資金管理制度與辦法等有效地實現(xiàn)了對社區(qū)工作的掌控， 使得居委會的治權進一步弱化，不得不更加依賴和服從于街道辦事處，呈現(xiàn)出“低度的自主性”以及對街道的“高度依賴性”，由此宜街通過財政的支出傾斜有效地影響了居委會的注意力分配，也引導了社區(qū)工作的方向。 特別是作為準項目制運作邏輯下的“公益創(chuàng)投”的制度創(chuàng)新也形成了政府導向下社區(qū)居委會之間的“創(chuàng)建錦標賽”，社區(qū)的自治權限事實上被街道以及政府的職能部門所剝離和分割，淪為壓力體制鏈條中的一環(huán)。

最后，選聘結合下社區(qū)工作者的選用與考核培訓機制。 在基層社區(qū)的治理實踐中，宜街在對居委會工作人員的選用和考核上也具有制度性的權限，發(fā)揮著決定性的作用和影響。 不僅社區(qū)領導隊伍的選任是由宜街主導的，而且社區(qū)工作者的選聘也是由街道統(tǒng)一組織的；與此同時，宜街也建立健全了社區(qū)工作者準入、培養(yǎng)、選拔、使用、考核、激勵等全方位的用人制度規(guī)章，實現(xiàn)對了社區(qū)工作者的行政化管理與體制性使用。

經過上述行政傳導，宜街與居委會之間基本上形成了實然意義的上下級關系，姑且稱之為“類上下級關系”， 已然具備了上下級科層關系的幾乎所有要素。 而且這個“類”字在居民眼中，在居委會工作人員以及政府的實際行為與互動關系實踐中都是可以直接取消的。 如此，居委會被政黨體制所滲透和吸納，又遭遇了行政性的壓力傳導以及壓力型體制的裹挾，在黨政合一的體制中，居委會雖有策略性“應付”的行動空間存在，但“應付”本身就說明了居委會被俘獲的事實。

研究發(fā)現(xiàn)，居委會與宜街之間的關系互動是通過壓力型體制進行的：一方面，街道辦事處通過財政、人事、考核等直接途徑控制社區(qū)居委會；另一方面，則通過政府職能部門的各項行政性事務的“下沉”肢解了居委會的自治力。 街居之間的這種支配性權力關系，通過層層分解的目標責任制，自上而下的社區(qū)書記任命制以及嚴格的財務管理、財政兜底及激勵制度而得以有效維系。 以上環(huán)節(jié)，層層相扣，較為全面地展現(xiàn)了“居委會行政化”的生成，“壓力型體制”則是貫穿其中的主線[15]。 實際上，社區(qū)居委會上有街道政府之高壓，旁有垂直職能部門之延伸，內有“居財街管”、“選聘結合”體制之侵蝕，其行政化生成也就具有了必然性。

本研究將街道與居委會的互動置于“壓力型體制”范疇中加以分析，同時嵌入“控制權分配”的分析框架，豐富和深化了對居委會行政化生成的研究成果。 但是，控制權能的三維分析難以囊括基層社區(qū)層面互動實踐的豐富性、不同議題間的多變性以及“類行政關系”轉變中的復雜性。 而且從本質上看，“控制權分配”是內嵌于“壓力型體制”之中的，隨著研究重心的不斷下移，“壓力型體制”在基層場域中的解釋限度會更明顯，“控制權”視角的分析效度也會收縮。 由此，在社區(qū)為本的、以居委會作為行為主體的研究中如何更好地吸納這一分析視角，“控制權”維度如何實現(xiàn)自身的拓展以適用于新的情勢，是需要后續(xù)研究進一步思考的。

注：

①注意力分殊，指的是國家的不同層級、維度所考慮和關注的側重點是有細微差異的。 因此，不僅政策的出臺是多方博弈的結果，而且政策的執(zhí)行過程中也存在“博弈”互動以及“偏離”的可能空間。

②居委會的被動行政化是學界的共識，但是對于居委會被動行政化的研究多以理論性的闡釋分析為主，缺乏運用明確有力的分析模型進行的較為精致的實證解讀。 本文可以看作這方面研究的一個嘗試。

③ 該細則圍繞社區(qū)建設（20 分）、社區(qū)管理（20 分）、社區(qū)服務（30 分）、社區(qū)教育（20 分）、社區(qū)經濟（10 分）等 5個欄目 （計100 分）（基本上對應了當前社區(qū)工作的主要內容），共60 個考核指標進行操作，并且就“考核標準”以及“加減分情況”進行了詳細的操作化說明。

④筆者在宜街調研期間沒有機會參與到街道對居委會書記（主任）的考評過程中，此部分主要是根據對街道副主任XWB 的訪談整理而來。

⑤其實這“三個梯隊”的考核結果，沒有充分考慮社區(qū)本身資源稟賦的差異和原先所處的發(fā)展態(tài)勢。 從筆者的調研來看，這“三個梯隊”的社區(qū)歸屬3 年來很少發(fā)生變動，這也就說明了“機會分配”的存在及其重要性。從這個意義上講，宜街的考核體系也是存在重大缺陷的。

⑥之所以稱之為“準項目制”，是因為宜街的公益創(chuàng)投項目雖具有項目制的形式，但是其項目報告、申請、立項與完成以及評估等過程都與嚴格意義上的項目制相差較大，不夠規(guī)范，而且存在重申報、輕評估和驗收的情況。