廖多思

(四川省寧南縣林業(yè)和草原局，四川 寧南 615400)

1 引言

寧南縣地處四川盆地西南邊緣，位于川滇經(jīng)向構(gòu)造帶中段，屬典型的山地縣，地跨緯度不到半度，受垂直帶影響較大，森林資源豐富，海拔自1200～3600 m以上廣泛分布有干熱河谷樹灌叢、常綠闊葉與亞熱帶針葉林、針闊混交林、高山針葉林以及灌叢草甸。全縣國土面積面積2506746.60畝，其中林地面積1500220.05 hm2，占全縣國土總面積59.85%，森林覆蓋率52.0%。近年來，因極端氣候影響，森林災害頻發(fā)，為保障廣大林農(nóng)利益和全縣森林資源可持續(xù)發(fā)展，森林保險工作顯得極其重要。

森林保險是應對各類森林災害、維護林農(nóng)利益和鞏固林權(quán)的有效政策。政策性森林保險是國家根據(jù)農(nóng)民切身利益，制定的一套強農(nóng)惠農(nóng)穩(wěn)農(nóng)政策，除此之外在財政上給予公益林、其他經(jīng)濟林和林木種苗等保險品種不同程度的補貼。通過引導國有林場、林農(nóng)和林業(yè)產(chǎn)業(yè)自主參保，一旦發(fā)生災害事故由保險機構(gòu)按照保險合同予以賠付。由此，林農(nóng)、國有林場、林業(yè)產(chǎn)業(yè)等自主投保森林保險會增強自身抵御森林災害或潛在威脅的能力，使其具備災后恢復生產(chǎn)和應對的基本保障[1,2]。

2 寧南縣政策性森林保險現(xiàn)狀

2.1 寧南縣森林保險基本情況

(1)公益林保險。自2015年以來，按照《四川省森林保險理賠管理工作實施細則》和《涼山州人民政府關(guān)于加快現(xiàn)代保險服務業(yè)的實施意見》的相關(guān)要求，寧南縣在2015年10月開展了政策性森林保險工作，將全縣所有省級以上公益林全部納入保險范圍。遵循“堅持政府引導、市場運作、自主自愿、協(xié)同推進的基本原則，完善創(chuàng)新機制，推進科學管理，提高黨和政府農(nóng)業(yè)保險支農(nóng)惠農(nóng)整體效能”的原則，2015～2018年，寧南縣公益林投保平衡在925200畝上下，2019～2020年森林保險因全縣公益林重新區(qū)劃落界以及各類修建用地扣除后有所減少，為563927.31畝。

(2)商品林保險。寧南縣自2015年開展森林保險工作以來，全縣商品林遵循“自主自愿、應保盡保、兩低一保以及三個兼顧”原則，全縣商品林投保規(guī)模為247200余畝，到2020年林地資源規(guī)范調(diào)整更新后減少至210663.2余畝。

2.2 寧南縣森林保險開展情況

2.2.1 森林保險投保環(huán)節(jié)

首先，全縣森林保險機構(gòu)的確認，近五年來，根據(jù)《四川省財政廳關(guān)于2014年農(nóng)業(yè)保險工作有關(guān)事項的通知》文件要求，森林保險期限均為一年，遂每年由縣政府或州林業(yè)局統(tǒng)一招投標方式確定，并簽訂服務合同；其次，保險公司與林農(nóng)、國有林場、林業(yè)企業(yè)自愿簽訂保單，保險金額、費率、保險責任等內(nèi)容嚴格按照《通知》要求進行規(guī)定，森林財政補貼資金實行一年一結(jié)，由保險公司簽到完成后，向縣林草局報送《20XX年寧南縣政策性農(nóng)業(yè)保險保費財政補貼申報表》和《20XX年寧南縣政策性農(nóng)業(yè)保險保單簽訂明細表》，經(jīng)林草局審核無誤后簽字蓋章并報縣財政局，經(jīng)縣財政審核同意后向縣林草局劃撥財政補貼資金，縣林草局將收到的森林保險財政補貼資金轉(zhuǎn)入保險公司的農(nóng)險專戶?；鶎痈髁謭稣舅ぷ魅藛T、鄉(xiāng)鎮(zhèn)相關(guān)負責人配合保險公司做好政策宣傳、組織農(nóng)戶投保以及協(xié)助驗標、理賠勘查和服務等工作。

截至2020年3月份，寧南縣森林保險經(jīng)過近五年的摸索和總結(jié)，投保工作趨于穩(wěn)定，從全縣森林資源統(tǒng)計數(shù)據(jù)來看，補貼政策方面：公益林補貼比例為90%，其中中央財政50%、省級財政25%、州縣財政15%，林權(quán)所有者承擔10%；商品林補貼比例75%，中央財政30%、省級財政25%、州縣財政20%，林權(quán)所有者承25%(表1)。

森林保險費率方面進行過調(diào)整。2015年按照相關(guān)規(guī)定，公益林保險金額500元/畝，保險費率0.13%，保險費0.65元/畝；商品林750元/畝，保險費率0.16%，保險費為1.2元/畝。后按照《涼山州財政局 涼山州林業(yè)局 涼山州農(nóng)牧局關(guān)于調(diào)整深度平困地區(qū)農(nóng)業(yè)保險部分保費補貼品種保險費率的通知》要求，從2018年6月1日起，森林保險中公益林的保險金額550元/畝，費率調(diào)整為0.091%，每畝保費相應調(diào)整為0.5元；商品林保險金額800元/畝，費率調(diào)整為0.116%，每畝保費相應調(diào)整為0.93元(表2)。

表1 截止2020年3月寧南縣森林保險保費補貼明細

表2 2015～2020年寧南縣森林保險保費費率變化一覽

由上述政策性保險財政補貼和費率調(diào)整數(shù)據(jù)來看，很大程度上達到了政策性森林保險“林農(nóng)惠農(nóng)”的初衷，對森林保險工作起到鞏固林業(yè)產(chǎn)業(yè)、降低森林經(jīng)營風險、維護林農(nóng)權(quán)益的重要作用。讓真正“靠山吃山”的林農(nóng)得到最大的保障，通過寧南縣近五年投保數(shù)據(jù)看，林農(nóng)、國有林場、企業(yè)的保險意識較強，投保自己負擔部分較為合理，負擔較小。從2020年公益林投保數(shù)據(jù)來看，費率0.091%，中央、省級、州縣財政分擔90%保費后，林農(nóng)、林場、企業(yè)僅自己承擔10%，即0.05元/畝，商品林費率0.116%，中央、省級、州縣財政分擔75%后，林權(quán)所有者自己負擔25%，即0.23元/畝。

2.2.2 森林保險查勘理賠環(huán)節(jié)

森林火災是一個不確定因素，且無規(guī)律可循，所以當森林火災發(fā)生時，一方面，保險公司和縣林草局以及保險公司各片區(qū)的營銷服務部、鄉(xiāng)鎮(zhèn)服務站皆有24小時保安服務專線，配有專人接聽記錄、受理，并有專業(yè)人員負責現(xiàn)場查勘，指導農(nóng)戶填寫出險通知書、手機身份證和銀行卡號等信息，實行“一站式”理賠服務，依托三農(nóng)保險基層服務網(wǎng)絡(luò)體系，投保人實行全年無節(jié)假日查勘定損制度；另一方面，根據(jù)查勘定損結(jié)果告知受災農(nóng)戶，對賠款農(nóng)戶、賠款項目等信息以村為單位在村委會進行不少于5 d的公示，10 d內(nèi)支付理賠款。受災面積較大時，使用無人機進行及時查勘，對損失程度的確定依托縣林草局、縣氣象局及州級以上單位的專業(yè)人員共同查災受損，但實際操作存在較大難度。

寧南縣森林保險近五年來，因惡劣干風氣候，陸陸續(xù)續(xù)發(fā)生多起火災，同時還間有病蟲害受災的森林理賠。2015年發(fā)生10起森林火災理賠事件，2016年發(fā)生10起森林火災和2起病蟲害理賠事件，2017年1起森林火災理賠，2018年發(fā)生23起森林火災理賠事件，2019年2起森林火災和1起病蟲害理賠事件(表3)。

表3 2015～2020年森林保險理賠一覽

3 寧南縣森林保險工作存在問題

國家對政策性森林保險的相關(guān)法律法規(guī)一直為保障林農(nóng)利益最大化和林業(yè)產(chǎn)業(yè)生產(chǎn)力逐漸完善，在法律法規(guī)方面已經(jīng)比較全面，對貧困地區(qū)有更多扶持和考量，且近年來因宣傳工作到位，林農(nóng)保險意識普遍較強，已經(jīng)扭轉(zhuǎn)過去林農(nóng)風險意識薄弱、缺乏長期防范思想的局面。故總結(jié)寧南縣2015～2020年森林保險工作過程中出現(xiàn)的其他問題，分類歸納為以下3點。

3.1 對政策制度解讀不到位

政府工作人員及基層服務人員對政策的解讀還停留在過去，林業(yè)技術(shù)人員對于最新的森林保險經(jīng)營范圍、費率制度、賠付標準等缺乏知識面更新，所以在對宣傳時造成林農(nóng)。企業(yè)對森林保險的理解有偏差，不利于后續(xù)工作的開展。

3.2 實際操作難度大

在近五年森林保險工作過程中涌現(xiàn)出一些實際問題。

一是基礎(chǔ)數(shù)據(jù)的不完善。2019年寧南縣最新公益林區(qū)劃落界工作結(jié)束和2017集體林權(quán)改革工作的開展，部分林地邊界、面積存在爭議，導致林農(nóng)對自家林地基本情況掌握模糊，且保險公司森林保險基層工作人員少，鄉(xiāng)鎮(zhèn)服務經(jīng)辦人員多依托鄉(xiāng)鎮(zhèn)林業(yè)工作站人員、村組干部辦理，這些人員平時工作量大，對投保的散戶無法做到逐戶核實丈量面積，森林受災定損理賠也無法確定本村每一戶農(nóng)戶的受災損失程度，投保和勘驗定損工作無法推進。

二是費率厘定，保費難收。因部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)2009年集體林權(quán)制度主體改革時分山到戶地塊和退耕還林地塊面積過小，多數(shù)農(nóng)戶的投保金額過少且都以人民幣的角、分計算，逐戶收取保費的難度較大，故在投保中以村組、鄉(xiāng)鎮(zhèn)名義收取保費后統(tǒng)一投保。后確因工作進展緩慢、效率低，村組、鄉(xiāng)鎮(zhèn)便以集體為單位統(tǒng)一投保所有林地，自行出資給農(nóng)戶墊付保費，將本集體所有林地、包含個人林地的投保明細均公示到村一級，但大部分村民并未注意公示欄或外出打工，也不知曉林地投保情況。這樣的方式確有違背《農(nóng)業(yè)保險條例》及《農(nóng)業(yè)保險承保理賠管理暫行辦法》農(nóng)戶自愿自繳保費的原則。

三是查勘定損難題。森林受災一般具有區(qū)域性特征、點多面廣，保險公司短時間內(nèi)無法派人員及時查勘定損，且寧南縣由于特殊的山地地形，實際操作起來難度相當大；對于縣級城鎮(zhèn)來說，專業(yè)技術(shù)設(shè)備不完善，衛(wèi)星遙感識別、大數(shù)據(jù)技術(shù)等高新技術(shù)應用難度大，工作人員對于林種、齡組識別、受災區(qū)域劃定、損失程度、損失率等的確定均存在技術(shù)上的問題；且災害損失核定的標準不一、理賠標準也未根據(jù)實際損毀程度來進行核算，導致林農(nóng)對定損結(jié)果拒不認可。諸如此類因素常常引發(fā)林農(nóng)、企業(yè)多方爭議，造成理賠爭議糾紛等問題，森林災害查勘定損工作實際操作起來存在難以克服的困難。

3.3 理賠轉(zhuǎn)款賬戶敏感

森林受災，理賠款是一組重塑森林資源的重要“再生干細胞”，如運用得當，一處處新林將在幾年內(nèi)拔地而起。但是理賠款項究竟轉(zhuǎn)給哪個賬戶、怎么給付、專款如何專用又成了實際操作中的難題。在寧南縣森林保險理賠工作中發(fā)現(xiàn)，部分農(nóng)戶存在銀行賬戶信息有誤、銀行卡遺失、沒有專用賬戶等情況，這與前面提到收集基礎(chǔ)信息時存在的問題相輔相成。

一方面，為推進理賠工作，寧南縣部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)選擇先將理賠款項統(tǒng)一打在村組指定賬戶后，根據(jù)理賠明細逐戶分下去，但在反腐高壓形勢下，部分村組干部對于這部分款項轉(zhuǎn)賬賬戶又相對敏感，不敢冒進也不敢輕易接收。遇到上述問題理賠工作便停滯下來，款項遲遲兌付不下去；另一方面，由于部分林農(nóng)認為理賠款項實際很少，不適用于個體再投資在受災林地上，便與村組干部協(xié)商，統(tǒng)一用作集體造林護林之用。這類問題層出不窮，雖然解決方法的初衷是圍繞林農(nóng)根本利益，但始終與《農(nóng)業(yè)保險承保理賠管理暫行辦法》相關(guān)要求相悖。

4 寧南縣森林保險發(fā)展的建議

4.1 實務創(chuàng)新

一是加強新政策的學習和宣傳。鄉(xiāng)鎮(zhèn)專管員、基層站所林業(yè)工作人員、國有林場與保險公司作為森林保險工作主體，應加強對新政策的研讀和宣傳，充分利用新媒體，采用通俗易懂接地氣的方式，深入到林農(nóng)大眾中去廣泛宣傳，進一步提高林場、林農(nóng)的風險防范意識和積極性，增強對森林保險的信任[2]。

二是建立健全森林保險基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫。打破常規(guī)數(shù)據(jù)收集方式，保險公司與縣林草局進行數(shù)據(jù)庫整合，結(jié)合林地“一張圖”數(shù)據(jù)庫圖形管理方式進行“看圖說話”的管理機制；并且依托中保信全國農(nóng)業(yè)保險平臺建立森林保險行業(yè)數(shù)據(jù)庫，加強歷史災害數(shù)據(jù)分析，結(jié)合地形地貌、氣候條件、交通情況等因素，為厘定費率、年度災害分布預測、風險區(qū)域評估、查勘定損調(diào)度預估等提供基礎(chǔ)信息[3]。

三是多措并舉推動高新技術(shù)的應用。增派人手，加強務實學習，特別是針對基層技術(shù)操作人員和保險公司業(yè)務人員，推進衛(wèi)星定位、遙感影像(衛(wèi)星、無人機、紅外照相)等技術(shù)和裝備在森林資源調(diào)查、林業(yè)災害監(jiān)測監(jiān)控、承包驗標和理賠查勘中的應用，結(jié)合森林保險數(shù)據(jù)庫及信息查詢共享平臺、應用圖形管理工具，保險機構(gòu)繪制林業(yè)災害風險地圖，多方調(diào)動查勘力量，提升保險業(yè)務人員、基層林業(yè)工作人員對林業(yè)災害查勘定損的能力[3,4]。

四是嘗試發(fā)展林業(yè)信貸和保險互動機制。拓展可抵押林權(quán)范圍，將設(shè)施、林苗木等納入抵押物范圍，探索生態(tài)公益林補償收益權(quán)質(zhì)押貸款，允許生態(tài)公益林所有者將未來若干年的森林生態(tài)效益補償收益權(quán)質(zhì)押給銀行，從而實現(xiàn)林業(yè)金融跨界合作，進而挖掘森林保險融資可能性[3,6]。

4.2 高效監(jiān)管

政府的監(jiān)管對森林保險起到外部保障的功能，實則內(nèi)在約束。首先需要政府高度重視森林保險工作，確立森林保險的法律地位，加強森林保險監(jiān)管標準化建設(shè)，探索并逐步建立健全林業(yè)監(jiān)管協(xié)調(diào)機制[3]。例如多部門聯(lián)合監(jiān)管，從投保、驗標、理賠、款項收支等環(huán)節(jié)上確定業(yè)務標準，依托基層組織信息脈絡(luò)優(yōu)勢，可減少信息交錯，有效控制投保主體道德風險，同時對基層和部門參與森林保險承保驗標、查勘定損等相關(guān)人員收取的工作經(jīng)費補貼，嚴格明確提取辦法及適用范圍和支出標準[4,5]，真正做到政府職能部門、基層干部、保險機構(gòu)對自己的內(nèi)部約束。

4.3 政策建議

一是從森林投保主要林種和參保群體來看，應充分結(jié)合災害特點及風險程度，滿足林農(nóng)的差異化實際需求，設(shè)計適應性和可行性更貼切的保險產(chǎn)品[4]。

二是根據(jù)歷年森林災害損失統(tǒng)計情況，劃定不同風險區(qū)域，結(jié)合風險發(fā)生頻率、制損點進行有差別的厘定，費率、保費補貼、理賠力度的制定應基本滿足不同林農(nóng)規(guī)避不同風險的需求，同時還應匹配保險公司的供給能力[2,6]。

三是針對碎片林地投保機制的科學制定，應由政府出面，協(xié)同相關(guān)部門對保費收取、理賠款項兌付等細小環(huán)節(jié)，根據(jù)工作開展情況合理制定可操作性強、符合實際、可持續(xù)性運轉(zhuǎn)的相關(guān)工作規(guī)定[7]。

四是應對技術(shù)操作層面采取政策性扶持和培訓，不僅規(guī)范和提高技術(shù)操作能力，還加強對相關(guān)政策的正確把控和林地資源數(shù)據(jù)庫的實時更新，從而擺脫實際工作中的窘境。