沈贇璐

自4月初以來(lái)，瑞典新冠肺炎確診病例總數(shù)持續(xù)增長(zhǎng)。據(jù)統(tǒng)計(jì)，瑞典報(bào)告的每百萬(wàn)人口的新冠肺炎死亡人數(shù)達(dá)358人，遠(yuǎn)高于其北歐鄰國(guó)丹麥（93）、芬蘭（53）和挪威（44），甚至遠(yuǎn)超備受關(guān)注的美國(guó)（267）。

瑞典是世界上少數(shù)拒絕采取封鎖措施以遏制新冠病毒傳播的國(guó)家之一。從疫情開(kāi)始至今，瑞典“寬松”的抗疫政策令外界感到困惑。特別是在疫情危機(jī)面前，瑞典首相及政府的組織力表現(xiàn)“疲軟”，除首相等在電視上向公眾苦口婆心地勸導(dǎo)少出門(mén)少聚餐外，有關(guān)抗疫的一些硬性規(guī)定均由瑞典國(guó)家公共衛(wèi)生局制定和發(fā)布。

位于斯德哥爾摩的瑞典野戰(zhàn)方艙醫(yī)院。

同時(shí)，有關(guān)抗疫物資供給配發(fā)，由衛(wèi)生部下的國(guó)家衛(wèi)生與福利委員會(huì)來(lái)負(fù)責(zé)統(tǒng)籌和協(xié)調(diào);調(diào)查和監(jiān)管各大醫(yī)院、養(yǎng)護(hù)機(jī)構(gòu)、養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的醫(yī)療護(hù)理、醫(yī)護(hù)人員、社會(huì)服務(wù)，處理醫(yī)患矛盾和床位糾紛等工作，則由衛(wèi)生和社會(huì)保健檢查局管轄。

一些分析人士認(rèn)為，這與瑞典政治體系中政府與國(guó)家公共機(jī)構(gòu)的關(guān)系有關(guān)。按照國(guó)際上對(duì)“公共機(jī)構(gòu)”（全部或部分使用財(cái)政性資金的國(guó)家機(jī)關(guān)）概念的界定，上述與疫情管控相關(guān)的瑞典國(guó)家衛(wèi)生與福利委員會(huì)、衛(wèi)生和社會(huì)保健檢查局等都屬于公共機(jī)構(gòu)。

“與眾不同”的公共機(jī)構(gòu)

根據(jù)瑞典憲法的規(guī)定，瑞典政府統(tǒng)治整個(gè)國(guó)家，而在政府的行政管理職能中，包含對(duì)國(guó)家職能部門(mén)和各國(guó)家公共機(jī)構(gòu)的管理。瑞典政府下設(shè)的國(guó)家公共機(jī)構(gòu)隸屬于各部委，但它們不僅構(gòu)成了政府實(shí)現(xiàn)管理國(guó)家任務(wù)的主要工具，同時(shí)也是實(shí)施議會(huì)頒布的各項(xiàng)政策的具體操作者。換言之，瑞典的國(guó)家公共機(jī)構(gòu)不僅要對(duì)政府負(fù)責(zé)，也同樣需要對(duì)議會(huì)負(fù)責(zé)。

瑞典全國(guó)約220個(gè)國(guó)家公共機(jī)構(gòu)中約有16萬(wàn)員工，覆蓋抑制犯罪、邊境保護(hù)、國(guó)際合作、稅收、高等教育等諸多重要的社會(huì)服務(wù)職能。政府每年給國(guó)家公共機(jī)構(gòu)制訂工作內(nèi)容、撥付預(yù)算，并向各公共機(jī)構(gòu)指派負(fù)責(zé)人。

但同時(shí)，政府卻無(wú)權(quán)干預(yù)國(guó)家公共機(jī)構(gòu)如何依據(jù)憲法開(kāi)展工作。在多數(shù)歐洲國(guó)家，政府部長(zhǎng)擁有直接插手這些國(guó)家公共機(jī)構(gòu)日常工作的權(quán)力，而在瑞典，卻嚴(yán)格禁止部長(zhǎng)直接干預(yù)國(guó)家公共機(jī)構(gòu)運(yùn)行。瑞典的國(guó)家公共機(jī)構(gòu)與政府之間的關(guān)系較為松散和獨(dú)立，與其說(shuō)它們?yōu)檎?wù)，不如說(shuō)是在為瑞典這個(gè)國(guó)家服務(wù)。

這些國(guó)家公共機(jī)構(gòu)除了負(fù)責(zé)處理和實(shí)施議會(huì)通過(guò)的法律、法規(guī)、指令和決策，還有一部分工作內(nèi)容源于機(jī)構(gòu)領(lǐng)導(dǎo)層作出的決定。對(duì)于公共機(jī)構(gòu)而言，只要是符合相關(guān)法律規(guī)定的，能達(dá)到政府期望和要求的，機(jī)構(gòu)本身可以擬定相關(guān)措施，決定執(zhí)行和完成政府任務(wù)的具體方法和途徑。

換言之，瑞典國(guó)家公共衛(wèi)生局為控制疫情擴(kuò)散，既可以設(shè)定較嚴(yán)格的管理標(biāo)準(zhǔn)，也可以制訂較寬松的抗疫措施。目前瑞典采取的抗疫措施多來(lái)自該局的建議，足見(jiàn)其自主性。該局首席流行病學(xué)家安德斯·泰格內(nèi)爾早前表示，根據(jù)該機(jī)構(gòu)統(tǒng)計(jì)模型，首都斯德哥爾摩在5月份就能實(shí)現(xiàn)“群體免疫”。

同時(shí)，部分國(guó)家公共機(jī)構(gòu)并不歸屬于某一個(gè)國(guó)家部委，很可能在實(shí)際工作中需要聯(lián)系和對(duì)接多個(gè)部委，這在無(wú)形中提高了其辦事靈活度，但同時(shí)也降低了辦事效率，增加了溝通的時(shí)間成本。

職權(quán)與風(fēng)格

此外，在2014年大選后，瑞典社民黨執(zhí)政，以前由首相直接管理的對(duì)抗危機(jī)的部門(mén)被轉(zhuǎn)至司法部，這也導(dǎo)致了在危機(jī)處理中首相“調(diào)動(dòng)一切”的速度和權(quán)力大不如前。

這個(gè)本由首相直接管理的部門(mén)名為危機(jī)處理辦公室，是2008年在弗雷德里克·賴(lài)因費(fèi)爾特任首相期間成立的，隸屬于內(nèi)閣，由各國(guó)務(wù)委員組成，并向首相的國(guó)務(wù)秘書(shū)匯報(bào)工作。通過(guò)國(guó)務(wù)秘書(shū)能夠快速協(xié)調(diào)和聯(lián)系各部委，并能讓首相及時(shí)知曉處理進(jìn)度，在緊急時(shí)刻調(diào)動(dòng)各部門(mén)展開(kāi)行動(dòng)。

不過(guò)，2014年該辦公室被轉(zhuǎn)移至司法部，負(fù)責(zé)人改為內(nèi)務(wù)部部長(zhǎng)和該部長(zhǎng)秘書(shū)。當(dāng)時(shí)就有分析人士指出，危機(jī)處理辦公室的職能職權(quán)將被弱化，因?yàn)樗痉ú繜o(wú)權(quán)調(diào)動(dòng)其他部門(mén)來(lái)服務(wù)其下屬機(jī)構(gòu)，同時(shí)該辦公室與首相之間的直接聯(lián)系也被切斷。

當(dāng)時(shí)決定“降格”危機(jī)處理辦公室的人，正是目前遭遇疫情應(yīng)對(duì)難題的現(xiàn)任首相斯特凡·勒文。

一些研究政治心理學(xué)的專(zhuān)家認(rèn)為，勒文這么做，最主要的原因在于其執(zhí)政風(fēng)格和執(zhí)政理念。比起“做領(lǐng)導(dǎo)”，勒文更傾向于做支持型的工作，在這次疫情危機(jī)中，勒文選擇信任并聽(tīng)取安德斯·泰格內(nèi)爾的意見(jiàn)，這符合其一貫風(fēng)格。

理想與現(xiàn)實(shí)

同時(shí)，瑞典的抗疫表現(xiàn)，還被一些觀察家認(rèn)為與其國(guó)家治理模式中的“自由理想主義”色彩有關(guān)。高度信賴(lài)國(guó)家公共機(jī)構(gòu)和青睞弱政府、強(qiáng)社會(huì)治理理念的首相，其實(shí)也是這種理想主義的延伸和體現(xiàn)。

在瑞典政府的組閣上，我們能看到這種理想主義的影子。2014年后，受歐債危機(jī)、難民危機(jī)等影響，極右翼勢(shì)力在瑞典抬頭，瑞典民主黨的支持率一路攀升。因此2018年大選的結(jié)果，不論是左派和右派都無(wú)法在議會(huì)獲得絕對(duì)多數(shù)，首相的候選人成為當(dāng)年瑞典政治的熱門(mén)話(huà)題。

在目前的歐洲，右派和極右聯(lián)合組閣的政府并不罕見(jiàn)，從意識(shí)形態(tài)而言也是順理成章。然而，本可以與極右翼政黨聯(lián)盟并踏入政府的瑞典右派政黨卻對(duì)此產(chǎn)生了分歧。屬于右派的中間黨和自由人黨竟與左派的社民黨達(dá)成一致，愿意在議會(huì)中支持勒文擔(dān)任首相，條件是要參與對(duì)預(yù)算案等一些重要事項(xiàng)的事先磋商。最后社民黨和綠黨進(jìn)行組閣，形成了如今的少數(shù)黨政府。

雖然瑞典經(jīng)歷了近半年的懸浮議會(huì)，但這樣的結(jié)果的確更為符合在瑞典大行其道的“理想主義”政治理念。

對(duì)于此次抗疫的政府表現(xiàn)，瑞典工商業(yè)日?qǐng)?bào)指出：“瑞典是一個(gè)基于信任和責(zé)任的開(kāi)放社會(huì)，因此政府選擇了符合國(guó)家模式的策略?！卑驳滤埂ぬ└駜?nèi)爾也對(duì)媒體表示，瑞典關(guān)于傳染病的相關(guān)法案大多都基于自愿原則。

勒文敦促瑞典人運(yùn)用“常識(shí)”：“我們的成年人必須完全是‘成年人……每個(gè)人都承擔(dān)著沉重的責(zé)任”。瑞典外交大臣安·林德表示：“我們正在做大多數(shù)其他國(guó)家也在做的事情，但我們的做事方式不一樣。我們沒(méi)有封城，我們非常信任民眾，要求他們自己承擔(dān)責(zé)任。”

不過(guò)，有觀察人士指出，國(guó)家公共機(jī)構(gòu)的運(yùn)行、社會(huì)職責(zé)的履行，如果都依靠社會(huì)和民眾的自覺(jué)，的確存在過(guò)于理想化的一面。目前，瑞典在抗疫政策上的一些調(diào)整，便透露出對(duì)這種理想主義的校正與反思。