章志遠(yuǎn)

2020年年初突如其來的新冠肺炎疫情，是新中國成立以來在我國發(fā)生的傳播速度最快、感染范圍最廣、防控難度最大的一次重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件。在全面建成小康社會的決勝之年，在“兩個一百年”奮斗目標(biāo)歷史交匯的前夜，這次疫情既是一次危機，也是一次大考。總結(jié)這次疫情防控人民戰(zhàn)爭、總體戰(zhàn)、阻擊戰(zhàn)的經(jīng)驗教訓(xùn)，對推進(jìn)我國國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化具有十分重要的意義。2月5日，習(xí)近平總書記在主持召開中央全面依法治國委員會第三次會議時就指出：“疫情防控越是到最吃勁的時候，越要堅持依法防控，在法治軌道上統(tǒng)籌推進(jìn)各項防控工作，保障疫情防控工作順利開展?！?月14日，在中央全面深化改革委員會第十二次會議上，習(xí)近平總書記明確發(fā)出“強化公共衛(wèi)生法治保障、提高應(yīng)對突發(fā)重大公共衛(wèi)生事件的能力水平”的號召。2月23日，在統(tǒng)籌推進(jìn)新冠肺炎疫情防控和經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展工作部署會議上，習(xí)近平總書記再次指出：“要依法依規(guī)做好疫情防控，堅持運用法治思維和法治方式開展工作?！秉h的十八屆四中全會通過的《關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》，首次將“完善的黨內(nèi)法規(guī)體系”納入中國特色社會主義法治體系之中。我國公共衛(wèi)生法治體系的健全，不僅涉及傳染病防治法、野生動物保護(hù)法、突發(fā)事件應(yīng)對法、突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急條例等一系列法律法規(guī)的修改完善，而且還需要進(jìn)一步加強相關(guān)黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)和執(zhí)行步伐，形成公共衛(wèi)生領(lǐng)域黨內(nèi)法規(guī)同國家法律的銜接和協(xié)調(diào)。為此，本文擬在回顧總結(jié)新冠肺炎疫情防控中政黨法治實踐經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，提出公共衛(wèi)生法治體系建構(gòu)中黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)的若干具體構(gòu)想，發(fā)揮黨內(nèi)法規(guī)在公共衛(wèi)生領(lǐng)域應(yīng)有的支撐和保障作用。

一、新冠疫情防控中的政黨法治實踐

新冠肺炎疫情發(fā)生后，黨中央高度重視，習(xí)近平總書記時刻關(guān)注，把疫情防控作為當(dāng)前頭等大事來抓，親自指揮、親自部署，舉全黨全國之力取得了抗疫斗爭的階段性勝利。實踐再次證明，中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)和中國特色社會主義制度具有顯著優(yōu)勢。國家治理體系本質(zhì)上就是國家制度體系。“中國特色社會主義國家治理體系由一整套制度構(gòu)成，包括以中國共產(chǎn)黨黨章為統(tǒng)領(lǐng)的黨內(nèi)法規(guī)制度體系、以黨的基本路線為統(tǒng)領(lǐng)的政策制度體系、以憲法為統(tǒng)領(lǐng)的法律制度體系”。①張文顯：《法治與國家治理現(xiàn)代化》，載《中國法學(xué)》2014年第4期。回顧兩個多月以來的依法防控疫情實踐，以黨內(nèi)法規(guī)制度體系運作為依托的政黨法治發(fā)揮了關(guān)鍵作用，表明了堅持和完善黨的領(lǐng)導(dǎo)制度體系在邁向國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化中具有舉足輕重的地位。疫情防控中的一系列非同尋常之舉，印證了黨的十九大以來“堅持黨對一切工作的領(lǐng)導(dǎo)”的必要性和正確性。

（一）空前密集的中央政治局常委會會議

按照《黨章》第23條的規(guī)定，中央政治局和它的常委會在中央委員會全體會議閉會期間，行使中央委員會的職權(quán)；中央委員會總書記負(fù)責(zé)召集中央政治局會議和中央政治局常委會會議。至于中央政治局常委會會議的具體召開時間和頻次，黨章和其他黨內(nèi)法規(guī)并無明確規(guī)定。新冠肺炎疫情發(fā)生以來，以習(xí)近平同志為核心的黨中央運籌帷幄、果斷決策、科學(xué)部署，展現(xiàn)了人民領(lǐng)袖領(lǐng)航定向、把舵前行的核心作用。在不到兩個月的時間里，習(xí)近平總書記就七次主持召開中央政治局常委會會議，科學(xué)研判不同階段的疫情防控形勢，精準(zhǔn)作出一系列重大決策部署，展現(xiàn)了高超的領(lǐng)導(dǎo)藝術(shù)和應(yīng)對能力。七次中央政治局常委會會議的時間及議題如表1所示。

表1 疫情防控進(jìn)程中的中央政治局常委會會議

從農(nóng)歷大年初一首次召開中央政治局常委會會議發(fā)出疫情防控全國總動員令，到3月18日召開第七次中央政治局常委會會議研判國內(nèi)外形勢、統(tǒng)籌疫情防控和經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展，黨內(nèi)最高規(guī)格會議頻次之密集、時點之特殊、議題之聚集，都是新中國成立以來非常罕見的，這也從一個側(cè)面反映出疫情影響之重大、防控形勢之嚴(yán)峻、斗爭局面之復(fù)雜。在七次中央政治局常委會會議之間，2月份黨中央還相繼召開了中央全面依法治國委員會第三次會議、中央全面深化改革委員會第十二次會議、中央政治局會議、統(tǒng)籌推進(jìn)新冠肺炎疫情防控和經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展工作部署會議等重要會議，體現(xiàn)了加強黨中央對疫情防控工作集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)的要義。《關(guān)于新形勢下黨內(nèi)政治生活的若干準(zhǔn)則》指出：“堅決維護(hù)黨中央權(quán)威、保證全黨令行禁止，是黨和國家前途命運所系，是全國各族人民根本利益所在?！薄吨泄仓醒腙P(guān)于加強黨的政治建設(shè)的意見》規(guī)定：“堅持和加強黨的全面領(lǐng)導(dǎo)，最重要的是堅決維護(hù)黨中央權(quán)威和集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)；堅決維護(hù)黨中央權(quán)威和集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，最關(guān)鍵的是堅決維護(hù)習(xí)近平總書記黨中央的核心、全黨的核心地位?！?0年來，中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)人民創(chuàng)造了世所罕見的經(jīng)濟(jì)發(fā)展奇跡和社會長期穩(wěn)定奇跡。在新冠肺炎疫情全球肆虐的當(dāng)下，中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)人民再次創(chuàng)造了堅決打贏疫情防控總體戰(zhàn)、阻擊戰(zhàn)的奇跡。

（二）高效有力的疫情防控領(lǐng)導(dǎo)指揮體系

事在四方，要在中央。面對罕見的重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件，黨中央一系列重大決策部署能否及時落實落地，關(guān)鍵取決于強有力的疫情防控領(lǐng)導(dǎo)指揮體系。大年初一召開的中央政治局常委會會議決定，黨中央成立應(yīng)對疫情工作領(lǐng)導(dǎo)小組，在中央政治局常委會領(lǐng)導(dǎo)下開展工作。黨中央向湖北等疫情嚴(yán)重地區(qū)派出指導(dǎo)組，推動有關(guān)地方全面加強防控一線工作。此前的1月20日，根據(jù)習(xí)近平總書記指示和李克強總理要求，國務(wù)院聯(lián)防聯(lián)控機制首次召開電視電話會議，對疫情防控工作進(jìn)行全面部署。在黨中央集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，全國疫情防控工作形成了一種極具中國特色的領(lǐng)導(dǎo)指揮體系安排：第一層次，中央應(yīng)對疫情工作領(lǐng)導(dǎo)小組及時全面落實黨中央要求，及時研究部署工作，加強對全國疫情防控的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、統(tǒng)一指揮；第二層次，中央指導(dǎo)組在湖北防控一線積極開展工作，督導(dǎo)中央各項政策落實和協(xié)調(diào)重大事務(wù)；第三層次，作為中央人民政府層面的多部委協(xié)調(diào)工作機制平臺，國務(wù)院聯(lián)防聯(lián)控機制加強統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，下設(shè)多個工作組，明確職責(zé)、分工協(xié)作，形成防控疫情的有效合力；第四層次，全國各省市自1月23日起相繼啟動重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件一級響應(yīng)，成立疫情防控工作領(lǐng)導(dǎo)小組和疫情防控指揮部，具體開展落實各項防控工作。在這一領(lǐng)導(dǎo)指揮體系中，作為臨危受命的領(lǐng)導(dǎo)小組，中央應(yīng)對疫情工作領(lǐng)導(dǎo)小組發(fā)揮了承上啟下的關(guān)鍵作用，是加強黨對疫情防控工作統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)的鮮明體現(xiàn)。在不到兩個月的時間里，中央應(yīng)對疫情工作領(lǐng)導(dǎo)小組相繼召開了十八次會議，具體時間及主要議題如表2所示。

表2 疫情防控進(jìn)程中的中央應(yīng)對疫情工作領(lǐng)導(dǎo)小組會議

中央應(yīng)對疫情工作領(lǐng)導(dǎo)小組及時準(zhǔn)確研判國內(nèi)外疫情防控形勢，將習(xí)近平總書記重要指示、講話精神和中央政治局常委會會議精神精準(zhǔn)轉(zhuǎn)化為具體應(yīng)對措施，推動全國疫情防控工作朝著持續(xù)向好的方向發(fā)展。國務(wù)院聯(lián)防聯(lián)控機制幾乎每天舉行新聞發(fā)布會，向全社會及時介紹疫情防控各方面工作進(jìn)展情況，不斷強化疫情防控的顯政思維。中央指導(dǎo)組以“不獲最后勝利決不收兵”的堅定決心駐守湖北一線積極開展工作，對湖北疫情防控形勢扭轉(zhuǎn)發(fā)揮了極為重要的作用。②杜茂林：《中央指導(dǎo)組抗“疫”55天：“小半個國務(wù)院”入鄂》，載《南方周末》2020年3月19日。這些因應(yīng)黨的十九大以來黨政關(guān)系新變化的疫情防控體制頂層設(shè)計，體現(xiàn)了自上而下和自下而上相結(jié)合的務(wù)實特點，是黨的領(lǐng)導(dǎo)制度體系優(yōu)越性的重要體現(xiàn)。

（三）廣泛深入的組織動員和社會動員

面對高度不確定的新冠肺炎疫情，只有堅持全國一盤棋、全黨全國總動員，才能調(diào)動各方面的積極性，進(jìn)而彰顯我們黨“集中力量辦大事”的顯著優(yōu)勢。1月28日，黨中央印發(fā)《關(guān)于加強黨的領(lǐng)導(dǎo)、為打贏疫情防控阻擊戰(zhàn)提供堅強政治保證的通知》，以中央正式的黨內(nèi)規(guī)范性文件形式要求各級黨委（黨組）一方面要組織動員各級黨組織和廣大黨員、干部把打贏疫情防控阻擊戰(zhàn)作為當(dāng)前的重大政治任務(wù)，把投身防控疫情第一線作為踐行初心使命、體現(xiàn)責(zé)任擔(dān)當(dāng)?shù)脑嚱鹗湍サ妒?；另一方面要激勵引?dǎo)廣大黨員、干部特別是領(lǐng)導(dǎo)干部在疫情防控斗爭中挺身而出、英勇奮斗、扎實工作，經(jīng)受住考驗，切實做到守土有責(zé)、守土擔(dān)責(zé)、守土盡責(zé)?？梢哉f，這是黨中央向全黨發(fā)出的總動員令。無論是黨中央果斷要求湖北省對人員外流實施全面嚴(yán)格管控措施還是緊急調(diào)集全國精英醫(yī)護(hù)力量馳援湖北，無論是全民禁足抗疫還是籌集足夠人力物力應(yīng)對疫情，這些非常舉措的落地實施，都緊緊依靠了黨組織和廣大黨員戰(zhàn)斗堡壘作用和先鋒模范作用的發(fā)揮，緊緊依靠了人民群眾的積極參與和大力配合。從這個意義上來說，目前疫情防控所取得的階段性進(jìn)展是舉國體制的勝利。

《黨章》第3條明確規(guī)定黨員必須履行“為了保護(hù)國家和人民的利益，在一切困難和危險的時刻挺身而出，英勇斗爭，不怕犧牲”的義務(wù)，第36條規(guī)定黨的各級領(lǐng)導(dǎo)干部必須“模范地履行黨員的各項義務(wù)”。在全民抗疫的特殊時期，疫情就是命令，防控就是責(zé)任。正是由于黨中央堅強有力的組織動員和社會動員，廣大黨員和干部才能沖鋒在前，人民子弟兵才能聞令而動，人民群眾才能眾志成城。在2月23日統(tǒng)籌推進(jìn)新冠肺炎疫情防控和經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展工作部署會議上，習(xí)近平總書記強調(diào)指出：“各級黨組織要在斗爭一線考察識別干部，對表現(xiàn)突出的干部要大力褒獎、大膽使用，對不擔(dān)當(dāng)不作為、失職瀆職的要嚴(yán)肅問責(zé)，對緊要關(guān)頭當(dāng)‘逃兵’的要就地免職。”從調(diào)整湖北省委班子成員到火速處理一批疫情防控不力、搞形式主義官僚主義的干部，從火速入黨到火線提拔，鮮明的選人用人導(dǎo)向使《中國共產(chǎn)黨問責(zé)條例》《中國共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例》《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用工作條例》等“鐵規(guī)”真正發(fā)力，為打贏疫情防控阻擊戰(zhàn)營造出風(fēng)清氣正的政治環(huán)境，體現(xiàn)出更高層面的政治動員。

二、新冠疫情防控中的政黨法治經(jīng)驗

政黨法治是中國共產(chǎn)黨依托以黨章為統(tǒng)領(lǐng)的黨內(nèi)法規(guī)制度體系管黨治黨、治國理政的制度現(xiàn)象，是全面依法治國實踐的組成內(nèi)容和有力保障。黨的力量在新冠肺炎疫情依法防控中特殊作用的發(fā)揮，是黨的十九大以來習(xí)近平新時代中國特色社會主義思想的生動實踐，為我國政黨法治的發(fā)展積累了豐富經(jīng)驗。

（一）黨中央集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)的堅強政治保障

“作為立黨管黨治黨的總依據(jù)總遵循和黨的根本大法，黨章是‘萬規(guī)之本’‘萬規(guī)之基’‘萬規(guī)之首’‘萬規(guī)之王’”。③宋功德：《堅持依規(guī)治黨》，載《中國法學(xué)》2018年第2期。黨的十九大修訂的黨章的一大亮點，就是對堅持和加強黨的全面領(lǐng)導(dǎo)的內(nèi)容進(jìn)行了充實，特別強調(diào)要堅定維護(hù)以習(xí)近平同志為核心的黨中央權(quán)威和集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)。原總綱最后一段第一句為“黨的領(lǐng)導(dǎo)主要是政治、思想和組織的領(lǐng)導(dǎo)”，這次修訂調(diào)整為“中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)是中國特色社會主義最本質(zhì)的特征，是中國特色社會主義制度的最大優(yōu)勢。黨政軍民學(xué)，東西南北中，黨是領(lǐng)導(dǎo)一切”。“黨的全面領(lǐng)導(dǎo)是具體的，不是空洞的、抽象的，必須體現(xiàn)到治國理政的方方面面，體現(xiàn)到國家政權(quán)的機構(gòu)、體制、制度等的設(shè)計、安排、運行之中，確保黨的領(lǐng)導(dǎo)全覆蓋，確保黨的領(lǐng)導(dǎo)更加堅強有力”。④中共中央宣傳部：《習(xí)近平新時代中國特色社會主義思想三十講》，學(xué)習(xí)出版社2018年版，第79頁。與2003年應(yīng)對“非典”和2008年應(yīng)對汶川地震時的頂層體制安排相比，這次新冠肺炎疫情防控體制安排規(guī)格更高、反應(yīng)更快，凸顯了黨中央集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)的強大政治優(yōu)勢，具體情形如表3所示。

表3 21世紀(jì)我國三次重大突發(fā)事件應(yīng)對指揮體系

與前兩次重大突發(fā)事件應(yīng)對主要由國務(wù)院牽頭指揮不同的是，這次新冠肺炎疫情防控指揮體系堅持黨中央統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、統(tǒng)一指揮、統(tǒng)一協(xié)調(diào)、統(tǒng)一調(diào)度。因應(yīng)黨的十八大以來黨中央成立領(lǐng)導(dǎo)小組直至委員會統(tǒng)籌推進(jìn)某方面重點工作的制度經(jīng)驗，及時成立中央應(yīng)對疫情工作領(lǐng)導(dǎo)小組，直接在中央政治局常委會領(lǐng)導(dǎo)下開展工作，組長由國務(wù)院總理擔(dān)任、副組長由一位中央政治局常委擔(dān)任、成員由四位中央政治局委員和三位國務(wù)委員擔(dān)任。首次派出中央工作者，現(xiàn)場協(xié)調(diào)指導(dǎo)疫情嚴(yán)重地區(qū)防控工作，確保黨中央決策部署不折不扣得到落實。這一指揮體系安排堅持了黨總攬全局、協(xié)調(diào)各方的基本原則，體現(xiàn)了以黨領(lǐng)政、高位推動的鮮明特色。這是黨的十九大以來加強黨中央集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)的制度體現(xiàn)，彰顯出我國“黨政體制”的獨特優(yōu)勢。在黨政體制下，現(xiàn)代行政國家本質(zhì)上是一種“有效實現(xiàn)了執(zhí)政黨的政治領(lǐng)導(dǎo)權(quán)與政府機構(gòu)的行政權(quán)平衡的現(xiàn)代政體”，既能夠避免以黨代政的弊端，也能夠避免出現(xiàn)行政脫離政治現(xiàn)象的發(fā)生，是一個融“政治智慧與行政技巧”于一體的建構(gòu)過程。⑤景躍進(jìn)等主編：《當(dāng)代中國政府與政治》，中國人民大學(xué)出版社2016年版，第27～28頁。兩個月的實踐證明，加強黨的領(lǐng)導(dǎo)為打贏疫情防控阻擊戰(zhàn)提供了最為堅強的政治保證。

（二）決策科學(xué)化民主化法治化的機制保障

制定正確的決策是實現(xiàn)黨的領(lǐng)導(dǎo)的重要方式，也是黨的執(zhí)政能力的重要體現(xiàn)。作為規(guī)范黨的決策活動的總要求，“科學(xué)決策”“民主決策”“依法決策”已經(jīng)為黨章和眾多黨內(nèi)法規(guī)、規(guī)范性文件所認(rèn)可。黨章“總綱”最后一段規(guī)定：“黨必須實行民主的科學(xué)的決策，制定和執(zhí)行正確的路線、方針、政策。”《關(guān)于新形勢下黨內(nèi)政治生活的若干準(zhǔn)則》規(guī)定：“中央委員會、中央政治局、中央政治局常務(wù)委員會和黨的各級委員會作出重大決策部署，必須深入開展調(diào)查研究，廣泛聽取各方面意見和建議，凝聚智慧和力量，做到科學(xué)決策、民主決策、依法決策?！边@些重要的原則性規(guī)定，旨在實現(xiàn)黨的決策制度科學(xué)、程序正當(dāng)、過程公開和責(zé)任明確，形成良策善治的局面。這次新冠肺炎疫情防控之所以能夠在相對較短時間里實現(xiàn)穩(wěn)定局勢、扭轉(zhuǎn)局面的目標(biāo)，就在于黨中央審時度勢及時出臺了一系列富有針對性、預(yù)見性的重大決策，主要包括：武漢封城，全國嚴(yán)格交通管控，控制傳染源、切斷傳播途徑；搶建火神山醫(yī)院和雷神山醫(yī)院、組建方艙醫(yī)院，實現(xiàn)患者集中收治；全國分省包干支援湖北，集中資源保障供給；推遲春節(jié)假期錯峰返程，避免疫情擴散；大力支持科研攻關(guān)，不斷調(diào)整優(yōu)化治療方案；擴大國際合作，爭取外交主動；維護(hù)社會穩(wěn)定，加強輿論引導(dǎo)；內(nèi)防輸出，外防輸入；分區(qū)分級精準(zhǔn)復(fù)工復(fù)產(chǎn)，等等。

這次疫情來勢迅猛，各種不確定因素疊加影響，使疫情防控工作面臨巨大壓力。但由于黨的決策機制不斷健全，黨的執(zhí)政能力和領(lǐng)導(dǎo)水平日益提高，還是經(jīng)受住了這次大考。一方面，疫情防控指揮體系集中了黨和國家有關(guān)部門的精英力量和優(yōu)勢資源，為打贏疫情防控阻擊戰(zhàn)提供了各方面的專業(yè)保障；另一方面，始終堅持科學(xué)決策民主決策依法決策原則，充分發(fā)揮專家參與論證作用，積極回應(yīng)廣大人民群眾呼聲，在尊重科學(xué)尊重規(guī)律尊重民意的基礎(chǔ)上進(jìn)行決策。習(xí)近平總書記指出：“縱觀人類發(fā)展史，人類同疾病較量最有力的武器就是科學(xué)技術(shù)，人類戰(zhàn)勝大災(zāi)大疫離不開科學(xué)發(fā)展和技術(shù)創(chuàng)新。”⑥習(xí)近平：《為打贏疫情防控阻擊戰(zhàn)提供強大科技支撐》，載《求是》2020年第6期。兩個月來，鐘南山、李蘭娟、陳薇、張伯禮、童朝暉等多位院士專家在疫情防控若干重大決策方面都發(fā)揮了重要的建言獻(xiàn)策作用。人民群眾線上線下的意見與建議，能夠及時傳遞到?jīng)Q策層，保障了疫情防控決策的民主化與科學(xué)化。2月7日，經(jīng)中央批準(zhǔn)，國家監(jiān)察委員會決定派出調(diào)查組赴湖北省武漢市，就群眾反映的涉及李文亮醫(yī)生的有關(guān)情況依法開展全面調(diào)查。調(diào)查組立足對人民負(fù)責(zé)的根本政治立場，實事求是地嚴(yán)格依據(jù)監(jiān)察法賦予的職權(quán)開展調(diào)查工作。3月19日，在查清基本事實的基礎(chǔ)上，國家監(jiān)察委員會調(diào)查組依法向社會公布了調(diào)查過程和處理結(jié)果，給人民一個負(fù)責(zé)任的交代。3月5日，中央指導(dǎo)組考察武漢開元公館小區(qū)時，業(yè)主現(xiàn)場反映社區(qū)物業(yè)在生活物資供應(yīng)方面弄虛作假問題，隨即獲得深入調(diào)查解決。3月9日，在國務(wù)院聯(lián)防聯(lián)控機制新聞發(fā)布會上，民政部還就此事件進(jìn)行了公開回應(yīng)。這些個案體現(xiàn)出中央疫情防控決策層對基層民聲的積極關(guān)注和及時回應(yīng)，既強化了疫情防控顯政，又堅定了人民群眾戰(zhàn)勝疫情的信心。

（三）重大決策部署貫徹落實的方式創(chuàng)新

一分部署，九分落實。黨中央的重大決策部署是全黨全國各族人民統(tǒng)一思想、統(tǒng)一意志、統(tǒng)一行動的根本指南，必須得到迅速有效和不折不扣的貫徹執(zhí)行?！包h中央提倡的堅決響應(yīng)，黨中央決定的堅決照辦，黨中央禁止的堅決杜絕，決不允許上有政策、下有對策，決不允許有令不行、有禁不止，決不允許在貫徹執(zhí)行中央決策部署上打折扣”。⑦習(xí)近平：《習(xí)近平談治國理政》（第2卷），外文出版社2017年版，第143頁。黨的十八來以來，黨中央通過加快黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)，不斷完善健全重大決策部署貫徹落實保障機制。在這次疫情防控中，有四項保障機制就發(fā)揮了關(guān)鍵作用：一是示范引領(lǐng)機制，要求黨員特別是領(lǐng)導(dǎo)干部要堅守崗位、靠前指揮，哪里任務(wù)險重哪里就有黨員當(dāng)先鋒作表率；二是督導(dǎo)問責(zé)機制，要求加大問責(zé)力度和查處速度，對疫情防控履職不力、作風(fēng)漂浮、敷衍應(yīng)付、弄虛作假等對黨和人民不負(fù)責(zé)任的行為堅決糾正；三是激勵擔(dān)當(dāng)機制，要求按照《關(guān)于進(jìn)一步激勵廣大干部新時代新?lián)?dāng)新作為的意見》規(guī)定，對疫情防控中表現(xiàn)突出、主動擔(dān)當(dāng)?shù)母刹恳鹁€提拔、大膽使用；四是基層減負(fù)機制，要求按照《關(guān)于解決形式主義突出問題為基層減負(fù)的通知》規(guī)定，防止各條線多頭重復(fù)向基層派任務(wù)、要表格，保證廣大基層干部有更多精力投入到疫情防控和復(fù)工復(fù)產(chǎn)一線工作之中。

在兩個多月新冠疫情防控重大決策部署貫徹實踐中，也涌現(xiàn)出一些與時俱進(jìn)的保障落實方式創(chuàng)新，體現(xiàn)了我們黨適應(yīng)新形勢發(fā)展和情況變化不斷改進(jìn)領(lǐng)導(dǎo)方式的優(yōu)良傳統(tǒng)。這些創(chuàng)新性方式主要包括三項：一是會議傳達(dá)方式創(chuàng)新。2月23日舉行的統(tǒng)籌推進(jìn)新冠肺炎疫情防控和經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展工作部署會議，一改過去層層逐級傳達(dá)方式，直接通過電視電話會議形式傳達(dá)到縣團(tuán)級領(lǐng)導(dǎo)干部，極大地減少了中間環(huán)節(jié)可能引發(fā)的信息傳導(dǎo)失真，堪稱有史以來前所未有的會議方式創(chuàng)新。二是干部直接下沉機制。城鄉(xiāng)基層社區(qū)是聯(lián)防聯(lián)控、群防群治和復(fù)工復(fù)產(chǎn)的第一線，是確保各項措施落實到位的關(guān)鍵所在。特別是在武漢拉網(wǎng)式大排查、小區(qū)封閉管理和應(yīng)收盡收的關(guān)鍵階段，四萬余名干部下沉社區(qū)防控一線，將疫情防控決策部署抓實抓細(xì)，對決勝武漢保衛(wèi)戰(zhàn)發(fā)揮了重要作用。三是黨內(nèi)剛性問責(zé)機制。與2003年4月抗擊非典期間時任衛(wèi)生部部長張文康和時任北京市市長孟學(xué)農(nóng)被免職不同的是，針對湖北和武漢前期疫情防控工作存在的嚴(yán)重問題，黨中央及時對湖北省委和武漢市委領(lǐng)導(dǎo)班子作出調(diào)整充實，為堅決打好湖北保衛(wèi)戰(zhàn)、武漢保衛(wèi)戰(zhàn)提供了有力的組織保障，體現(xiàn)出黨內(nèi)問責(zé)的嚴(yán)肅性。

三、公共衛(wèi)生法治體系中黨內(nèi)法規(guī)的支撐作用

2019年是新中國成立70周年，也是中國共產(chǎn)黨在全國執(zhí)政第70個年頭。這一年，以習(xí)近平同志為核心的黨中央加快黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)步伐，在黨內(nèi)法規(guī)制度的堅持和鞏固、完善和發(fā)展、遵守和執(zhí)行上，都取得了一系列新的進(jìn)展和顯著成效，黨內(nèi)法規(guī)在國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化進(jìn)程中的地位更加凸顯。⑧姜潔、江琳：《濃墨重彩書寫依規(guī)治黨新篇章 以習(xí)近平同志為核心的黨中央二○一九年推進(jìn)黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)綜述》，載《人民日報》2020年3月18日?！吨泄仓醒腙P(guān)于加強黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)的意見》提出，到建黨100周年時，形成比較完善的黨內(nèi)法規(guī)制度體系、高效的黨內(nèi)法規(guī)制度實施體系、有力的黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)保障體系，黨依據(jù)黨內(nèi)法規(guī)管黨治黨的能力和水平顯著提高。中共中央、國務(wù)院印發(fā)的《法治政府建設(shè)實施綱要（2015-2020年）》提出，到2020年基本建成職能科學(xué)、權(quán)責(zé)法定、執(zhí)法嚴(yán)明、公開公正、廉潔高效、守法誠信的法治政府。站在新的更高歷史起點上，從中國特色社會主義法治體系的構(gòu)建上看，努力形成國家法律法規(guī)和黨內(nèi)法規(guī)制度相輔相成、相互促進(jìn)、相互保障格局的任務(wù)更加迫切。“黨規(guī)國法相輔相成、缺一不可，二者要保持銜接聯(lián)動，不能出現(xiàn)制度錯位、制度重疊、制度空白和制度縫隙問題”。⑨宋功德：《黨規(guī)之治》，法律出版社2015年版，第72頁。

這次新冠肺炎疫情是非典疫情爆發(fā)17年之后在我國發(fā)生的第二次重大公共衛(wèi)生突發(fā)事件，不僅暴露出我國在重大疫情防控體制機制、公共衛(wèi)生應(yīng)急管理體系等方面還存在明顯短板，而且還表明黨在實現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興的進(jìn)程中仍然面臨著復(fù)雜、嚴(yán)峻的執(zhí)政考驗。在全面加強黨的領(lǐng)導(dǎo)的新時代，必須一以貫之地堅持依法治國和依規(guī)治黨的有機統(tǒng)一，充分發(fā)揮黨內(nèi)法規(guī)和國家法律的互補性作用。兩個多月來疫情防控過程中“政黨法治——國家法治”交相輝映的運作，既展現(xiàn)了近幾年來黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)的豐碩成果，也積累了不少鮮活的實踐經(jīng)驗，值得在即將開啟的公共衛(wèi)生法治體系建設(shè)過程中加以轉(zhuǎn)化適用，提升黨內(nèi)法規(guī)應(yīng)有的支撐和保障作用。

（一）“黨的領(lǐng)導(dǎo)”保障作用的規(guī)范體現(xiàn)

從現(xiàn)行憲法規(guī)定來看，全國人大常委會可以行使“決定全國或者個別省、自治區(qū)、直轄市進(jìn)入緊急狀態(tài)”的職權(quán)；國家主席根據(jù)全國人大常委會的決定，“宣布進(jìn)入緊急狀態(tài)”；國務(wù)院可以行使“依照法律規(guī)定決定省、自治區(qū)、直轄市的范圍內(nèi)部分地區(qū)進(jìn)入緊急狀態(tài)”的職權(quán)。從現(xiàn)行國家法律規(guī)范體系來看，并無專門的“緊急狀態(tài)法”，只有《突發(fā)事件應(yīng)對法》和《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急條例》。根據(jù)前者規(guī)定，突發(fā)事件包括自然災(zāi)害、事故災(zāi)難、公共衛(wèi)生事件和社會安全事件等四類情形；國務(wù)院在總理領(lǐng)導(dǎo)下部署特別重大突發(fā)事件應(yīng)對工作，根據(jù)實際需要可以設(shè)立國家突發(fā)事件應(yīng)急指揮機構(gòu)，負(fù)責(zé)突發(fā)事件應(yīng)對工作；必要時，國務(wù)院可以派出工作組指導(dǎo)有關(guān)工作。根據(jù)后者規(guī)定，突發(fā)公共衛(wèi)生事件發(fā)生后，國務(wù)院設(shè)立全國突發(fā)事件應(yīng)急處理指揮部，由國務(wù)院有關(guān)部門和軍隊有關(guān)部門組成，國務(wù)院主管領(lǐng)導(dǎo)人擔(dān)任總指揮，負(fù)責(zé)對全國突發(fā)事件應(yīng)急處理的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、統(tǒng)一指揮。此外，《傳染病防治法》采取了各級人民政府領(lǐng)導(dǎo)傳染病防治工作的體制，并賦予國務(wù)院決定和宣布跨省疫區(qū)及緊急調(diào)配物資、臨時征用權(quán)力。從2018年開啟的深化黨和國家機構(gòu)改革成果來看，黨中央并無常設(shè)的應(yīng)對重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件的領(lǐng)導(dǎo)機構(gòu)，國務(wù)院新組建的應(yīng)急管理部則側(cè)重于自然災(zāi)害、事故災(zāi)難類應(yīng)急救援和管理。可見，現(xiàn)行公共衛(wèi)生國家法律規(guī)范體系主要還是一種行政主導(dǎo)型、技術(shù)治理型的應(yīng)對模式。

這次疫情防控暴露出我國公共衛(wèi)生突發(fā)事件應(yīng)對體制上還存在重大缺陷，需要及時將“黨的領(lǐng)導(dǎo)”保障元素融入到相應(yīng)的規(guī)范體系之中，增強突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)對的穩(wěn)定性和可預(yù)期性。黨的十九大之后，“堅持黨對一切工作的領(lǐng)導(dǎo)”成為黨和國家的根本指導(dǎo)思想；“中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)是中國特色社會主義最本質(zhì)的特征”正式載入憲法，成為具有規(guī)范內(nèi)涵的憲法條款。從這次疫情防控的頂層設(shè)計上看，同樣將黨中央集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)作為基本遵循?？梢姡司唧w防控機制的修改完善外，“黨的領(lǐng)導(dǎo)”保障元素直接融入公共衛(wèi)生規(guī)范體系至關(guān)重要。鑒于重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)對處置只是整個公共衛(wèi)生管理的一個環(huán)節(jié)，目前還不適宜于完全通過黨內(nèi)法規(guī)形式加以規(guī)范。與自然災(zāi)害、事故災(zāi)難的瞬間即時性相比，傳染病引起的公共衛(wèi)生突發(fā)事件社會危害性更大、影響范圍更廣且極易引發(fā)全社會恐慌，尤其需要凸顯加強黨的領(lǐng)導(dǎo)?？梢哉f，這是“黨政一體領(lǐng)域”“國家事務(wù)領(lǐng)域”“黨的領(lǐng)導(dǎo)領(lǐng)域”⑩參見歐愛民：《黨內(nèi)法規(guī)與國家法律關(guān)系論》，社會科學(xué)文獻(xiàn)出版社2018年版，第53～55頁。三分法之外的一種黨的力量嵌入傳統(tǒng)國家事務(wù)的新體現(xiàn)，很難用具體量化的調(diào)整力度對比黨內(nèi)法規(guī)和國家法律之間的差異。比較可行的建構(gòu)思路是，在公共任務(wù)更有效履行目標(biāo)的導(dǎo)引之下，充分發(fā)揮黨內(nèi)法規(guī)和國家法律之間的協(xié)同保障作用，通過“黨的領(lǐng)導(dǎo)”宣示性條款“入法”，黨內(nèi)法規(guī)在決策、實施環(huán)節(jié)補足作用以及黨內(nèi)法規(guī)在責(zé)任環(huán)節(jié)補強作用的規(guī)范體現(xiàn)，形成“組合式”黨規(guī)國法調(diào)控模式。為此，在修改《突發(fā)事件應(yīng)對法》《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急條例》時，有必要明確將“堅持中國共產(chǎn)黨對突發(fā)事件應(yīng)對工作的領(lǐng)導(dǎo)，建立集中統(tǒng)一、權(quán)威高效的突發(fā)事件應(yīng)對領(lǐng)導(dǎo)體制”寫入其中，既是對“黨的領(lǐng)導(dǎo)”憲法條款的具體化，也是對此次疫情防控有益經(jīng)驗的法律認(rèn)可，更是整合公共衛(wèi)生規(guī)范體系的宣示性條款。從憲法修改之后新通過的《中華人民共和國監(jiān)察法》《中華人民共和國密碼法》及新修訂的《中華人民共和國公務(wù)員法》來看，都將堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)正式載入法律總則條款之中，解決了“黨的領(lǐng)導(dǎo)事實存在但在法律制度上缺位的現(xiàn)象”。?朱道坤：《黨的全面領(lǐng)導(dǎo)背景下的黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)》，載《黨內(nèi)法規(guī)理論研究》2019年第1期，社會科學(xué)文獻(xiàn)出版社2019年版，第156頁。

（二）黨內(nèi)法規(guī)制度補足作用的規(guī)范體現(xiàn)

黨的領(lǐng)導(dǎo)原則入法，為黨中央集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)的體制安排提供了直接的法律依據(jù)。在這種頂層設(shè)計之下，黨內(nèi)法規(guī)可從決策和實施兩個方面對公共衛(wèi)生的國家法律規(guī)范體系進(jìn)行補足。

一方面，就公共衛(wèi)生重大決策主體和程序而言，《中國共產(chǎn)黨地方委員會工作條例》 《中國共產(chǎn)黨黨組工作條例》有關(guān)地方各級黨委及中央和地方國家機關(guān)、人民團(tuán)體、經(jīng)濟(jì)組織、文化組織和其他非黨組織領(lǐng)導(dǎo)機關(guān)中黨組決策程序的規(guī)定，能夠彌補法律規(guī)范中黨組織決策規(guī)定的缺失。就公共衛(wèi)生重大決策充分吸納專業(yè)機構(gòu)和專業(yè)人員的參與而言，《黨委（黨組）落實全面從嚴(yán)治黨主體責(zé)任規(guī)定》有關(guān)“地方黨委應(yīng)當(dāng)將黨的建設(shè)與經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展同謀劃、同部署、同推進(jìn)、同考核，加強對本地區(qū)全面從嚴(yán)治黨各項工作的領(lǐng)導(dǎo)”以及“黨組（黨委）應(yīng)當(dāng)堅持黨建工作與業(yè)務(wù)工作同謀劃、同部署、同推進(jìn)、同考核，加強對本單位（本系統(tǒng)）全面從嚴(yán)治黨各項工作的領(lǐng)導(dǎo)”的規(guī)定，能夠充分發(fā)揮黨管人才的組織優(yōu)勢，盡可能發(fā)揮專業(yè)人才在重大決策中的建言獻(xiàn)策作用，為重大決策科學(xué)化提供制度保障。

另一方面，就公共衛(wèi)生決策部署的貫徹實施而言，黨內(nèi)法規(guī)可在三個環(huán)節(jié)發(fā)揮補足作用：一是在國內(nèi)疫情防控緊缺物資保障供應(yīng)和“點對點”包干支援方面，可以參照扶貧攻堅領(lǐng)域較為成熟的通過黨政聯(lián)合發(fā)文形式規(guī)定東西部扶貧協(xié)作機制的做法，彌補現(xiàn)行法律僅有屬地管理原則規(guī)定的不足。?參見《中共中央、國務(wù)院關(guān)于打贏脫貧攻堅戰(zhàn)的決定》（2015年11月29日）、《中共中央辦公廳 國務(wù)院辦公廳關(guān)于進(jìn)一步加強東西部扶貧協(xié)作工作的指導(dǎo)意見》（2016年12月7日）。二是有關(guān)激勵廣大黨員干部在重大公共衛(wèi)生突發(fā)事件中擔(dān)當(dāng)作為的規(guī)定，可以適用《關(guān)于進(jìn)一步激勵廣大黨員新時代新?lián)?dāng)新作為的意見》，彌補現(xiàn)有法律規(guī)范僅對一般單位和個人予以表彰獎勵規(guī)定的不足。三是在督導(dǎo)問責(zé)方面，可以通過《中國共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例》《中國共產(chǎn)黨問責(zé)條例》的適用，彌補現(xiàn)有法律規(guī)范僅規(guī)定法律責(zé)任的不足。

（三）黨內(nèi)法規(guī)制度補強作用的規(guī)范體現(xiàn)

此次“舉國體制”式的疫情防控雖然取得了階段性成就，但全社會為此付出了巨大代價，需要認(rèn)真總結(jié)原因反思教訓(xùn)。特別是疫情初期地方黨委政府處置不力直接導(dǎo)致危害迅速擴散，更要從制度建設(shè)層面及時加以堵塞漏洞。突發(fā)公共衛(wèi)生事件雖然無法完全避免，但警鐘長鳴、壓實責(zé)任確有必要。最近幾年，黨中央踐行以人民為中心的執(zhí)政理念，始終將人民群眾的生命健康放在第一位，相繼在生態(tài)保護(hù)、脫貧攻堅、安全生產(chǎn)和食品安全等重點領(lǐng)域?qū)嵭悬h政同責(zé)、一崗雙責(zé)，對于喚醒各級黨政主要負(fù)責(zé)人的安全意識、責(zé)任意識、風(fēng)險防范意識發(fā)揮了重要作用。中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳聯(lián)合制定的《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任追究辦法（試行）》《脫貧攻堅責(zé)任制實施辦法》《地方黨政領(lǐng)導(dǎo)干部安全生產(chǎn)責(zé)任制規(guī)定》《地方黨政領(lǐng)導(dǎo)干部食品安全責(zé)任制規(guī)定》等混合性黨內(nèi)法規(guī)，為中國特色黨政責(zé)任制的推行提供了規(guī)范依據(jù)。在目前的黨情國情世情之下，突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)對處置同樣有必要引入黨政同責(zé)制，切實消除黨政領(lǐng)導(dǎo)干部精神懈怠危險和能力不足危險。為此，有關(guān)部門應(yīng)及時制定《地方黨政領(lǐng)導(dǎo)干部公共衛(wèi)生安全責(zé)任制規(guī)定》，夯實黨的領(lǐng)導(dǎo)制度體系，將黨和國家制度優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為治理效能。