柳歡 徐萬發(fā)

（1.陜西服裝工程學(xué)院思政部，陜西 西安712046；2.西藏民族大學(xué)馬克思主義學(xué)院，陜西 咸陽712082）

中國共產(chǎn)黨是新中國的執(zhí)政黨，是中國革命與建設(shè)事業(yè)的堅強領(lǐng)導(dǎo)核心，中國共產(chǎn)黨的決策直接影響著國家事業(yè)的開展和中國歷史的發(fā)展走向。中共一大以來，中國共產(chǎn)黨以馬克思主義為指導(dǎo)，根據(jù)不同歷史時期的時代特點和工作任務(wù)的轉(zhuǎn)變，制定了一系列理論與實踐相結(jié)合的路線、方針、政策，為中國革命的勝利和發(fā)展發(fā)揮了指導(dǎo)和推動作用。解放戰(zhàn)爭后期，黨中央開始籌劃解放西藏事宜。面對西藏特殊的歷史、地理與現(xiàn)實狀況，黨中央制定了一系列科學(xué)而又特殊的工作政策，其中，中央決策機制極具特色。這一工作機制，對解放初期西藏地區(qū)的相對穩(wěn)定以及西藏社會的長治久安發(fā)揮了積極作用。目前學(xué)術(shù)界對于這一特殊工作機制有所涉及，其中最具代表性的有王小彬的《論毛澤東關(guān)于西藏工作的基本思想》［1］一文，他較早注意到這一機制并將其稱之為“請示報告制度”。此外，宋月紅教授的《中共西藏工委的創(chuàng)建和組織沿革考述》［2］以及張云的《20世紀50年代中央治理西藏的偉大實踐》［3］對“請示報告制”“中央決策西藏事務(wù)”進行了相關(guān)闡述。但相關(guān)研究多處于工作過程論述階段，對其出臺的歷史背景、推進的理路邏輯以及深遠的歷史意義等相關(guān)方面的研究尚存空間。本文在對西藏和平解放時期國內(nèi)外“涉藏”情況綜合分析的基礎(chǔ)上，通過對該歷史時期大量工作文獻的解讀論述，以期對西藏和平解放時期的中央決策機制內(nèi)涵作進一步豐富。

一、中央決策機制出臺的歷史背景

西藏和平解放時期，面對國內(nèi)外反動勢力的瘋狂叫囂和西藏區(qū)情的特殊性，中國共產(chǎn)黨制定了西藏事務(wù)處理的中央決策機制。這一工作機制的出臺有著特殊的歷史背景，主要體現(xiàn)在以下幾個方面：

（一）帝國主義與近代西藏地區(qū)地緣政治危機

近代以來，在列強環(huán)伺的背景下，中國出現(xiàn)深刻的邊疆地緣政治危機，康有為一針見血地指出：“俄北瞰、英西瞰、法南瞰、日東眈，處四強鄰之中而為中國，岌岌哉”［4］。西藏位于我國西南邊緣，近代以來，在世界殖民狂潮的推動下，西藏成為西方列強想象的“自西南入侵我國的交通孔道。”

19世紀后期，英國殖民者率先將侵略觸角伸向我國西藏，發(fā)動兩次侵藏戰(zhàn)爭和逐漸滲透，西藏地區(qū)淪為英國的半殖民地。第二次世界大戰(zhàn)以后，在中國人民解放戰(zhàn)爭形勢于南京國民政府不利的情況下，美國駐印大使亨德森于1948年4月12日致電美國國務(wù)院，在電文中指出：“如果共產(chǎn)黨成功控制了西藏，那么傳統(tǒng)的美國西藏政策就不再符合美國的利益?！薄耙粋€共產(chǎn)黨控制的西藏將對非共地區(qū)的南亞特別是印度構(gòu)成嚴重的威脅。西藏會為共產(chǎn)黨代理人向印度滲透提供一個極具價值的基地”［5］。出于意識形態(tài)的考慮，美印兩國加強了對中國西藏地方事務(wù)的干涉力度。

西藏和平解放前夕，面對中國共產(chǎn)黨即將解放西藏的戰(zhàn)略形勢，美、印等國對中國中央政府在西藏地方的主權(quán)地位視而不見，不斷強化同西藏地方政府間的溝通聯(lián)絡(luò)，通過持續(xù)跨過我西南邊界對藏輸送武器，幫助西藏地方分裂勢力培植對抗解放軍的反動武裝，運用外交方式在國際舞臺上替西藏地方分裂勢力張目等形式粗暴干涉我國內(nèi)部事務(wù)。在此情況下，西藏和平解放初期，中國共產(chǎn)黨在西藏政策制定中不得不增加地緣政治等方面的考量。

（二）民族主義與近代西藏地方分離傾向

與此同時，在國外敵對勢力策動下，“民族主義”①“民族主義”產(chǎn)生和發(fā)展于現(xiàn)代國家誕生和殖民地、半殖民地國家獨立的歷史進程之中。學(xué)界對于“民族主義”理論和概念的解讀具有多樣復(fù)雜性特征。在中國現(xiàn)代國家構(gòu)建的過程中，“民族主義”理論以“國家民族主義”和“族裔民族主義”兩種形式向前推進?！皣颐褡逯髁x”致力于在中華民族這一“國族”的基礎(chǔ)上建立一個統(tǒng)一的現(xiàn)代民族國家，“族裔民族主義”注重一個民族建立一個國家。理論的涌入直接導(dǎo)致了西藏地方部分權(quán)力階層的分離傾向。近代以來，在“西學(xué)東漸”思潮下，“民族主義”等大量西方思想理論進入中國。其中，作為“民族主義”理論的重要組成部分，“族裔民族主義”思想注重一個民族建立一個國家，正是這一思想成為了西藏分裂分子的理論來源。

在外敵入侵的歷史背景下，從清政府到民國政府，均未能有效捍衛(wèi)我國西藏地方的領(lǐng)土主權(quán)，保護西藏人民的人身安全，西藏人民與內(nèi)地兄弟民族之間的情感隔閡逐漸形成，中央對西藏地方的統(tǒng)治力度也相對羸弱。與此同時，作為在藏族群眾中有著深刻影響力的西藏地方領(lǐng)袖十三世達賴在“族裔民族主義”等思想影響下，逐漸采取親英態(tài)度，這進一步推動了西藏地方人士的分離行徑。

西藏和平解放時期，西方列強為滿足自身利益，進一步對藏傳播“族裔民族主義”思想，煽動我國西藏地區(qū)“獨立”。與之相呼應(yīng)，以達扎攝政為核心的西藏地方分裂勢力反動活動更加頻繁。噶廈于1949年9月制定了對抗祖國統(tǒng)一的“文武策略”：一方面，繼續(xù)加強同美、印政府的聯(lián)系，通過向美、印等國派出“親善使團”等形式大力爭取外部援助，為中共中央制造外交阻力；另一方面，西藏噶廈對中央政府的“和談”建議視而不見，不斷強化藏北以及昌都一線的兵力部署，企圖武力對抗中國人民的解放事業(yè)。在地緣政治危機和“族裔民族主義”思想的雙重作用下，西藏地方政府一度行走在同祖國分離的邊緣。

（三）解放前后中國共產(chǎn)黨的民族方案與西藏政策

中國共產(chǎn)黨是為人民服務(wù)的政黨，始終將推動各族同胞的人身解放，實現(xiàn)各族群眾的當家作主作為自身的責(zé)任與使命，始終注重民族方案和民族地區(qū)工作政策的研究與制定。

紅軍長征時期，中國共產(chǎn)黨即已逐漸接觸并開展民族事務(wù)。在此過程中，通過劉伯承同小葉丹的“歃血之盟”①1935年紅軍長征期間紅軍先遣部隊劉伯承司令與彝族首領(lǐng)小葉丹于彝海盟誓，結(jié)為兄弟。小葉丹護送紅軍大隊順利通過了百里彝區(qū)，并建立了第一支少數(shù)民族地方紅色武裝。以及建立藏族“博巴”②1936年，紅軍在長征期間于西康地區(qū)的甘孜、道孚、爐霍等縣幫助藏族群眾建立了博巴人民政府。這是具有統(tǒng)一戰(zhàn)線性質(zhì)的藏族地方自治政府，其主席和副主席、政府機構(gòu)及各部長多由地方藏族土司、頭人擔(dān)任。政府的嘗試，中國共產(chǎn)黨確立了聯(lián)合少數(shù)民族共建新中國的基本方略。其后，中國共產(chǎn)黨以馬列主義、毛澤東思想為指導(dǎo)，根據(jù)中國民族地區(qū)的具體實際，逐步確立了解決民族問題的基本方案，即推動民族平等，實行民族區(qū)域自治。在這一方案指導(dǎo)下，1947年，內(nèi)蒙古自治區(qū)成立，為民族區(qū)域自治制度在全國范圍內(nèi)的推行提供了科學(xué)藍本。

新中國成立后，和平解放西藏，消除政教合一的封建農(nóng)奴制影響，實現(xiàn)中央政府對西藏地方的有效治理，是中國共產(chǎn)黨的西藏政策和祖國大陸統(tǒng)一的重要象征和最后一環(huán)。這一政策既是對長期以來中國中央政府對西藏主權(quán)的繼承，也體現(xiàn)了中國共產(chǎn)黨為西藏人民謀幸福的先天使命和歷史責(zé)任。然而，近代以來，在西藏地方嚴峻的地緣政治形勢以及部分權(quán)力階層的分離傾向不斷加劇的情況下，中央政府在藏影響力相對羸弱。與此同時，西藏地方特殊的地理環(huán)境以及區(qū)域內(nèi)全民信教的文化特征，使得西藏和平解放時期中國共產(chǎn)黨在西藏事務(wù)處理過程中面臨諸多困難。面對西藏情況的特殊性，中共中央從大局出發(fā)，為保證西藏和平解放事業(yè)的有條不紊，提出“慎重穩(wěn)進”的工作原則，制定了西藏事務(wù)處理的中央決策機制，即由中央統(tǒng)籌規(guī)劃處理事關(guān)西藏穩(wěn)定及發(fā)展的重大事項。

二、中央決策機制形成的歷史過程

中國共產(chǎn)黨高度重視西藏人民的解放事業(yè)，深刻認識到西藏地區(qū)情況的特殊性。西藏和平解放時期，為更好地開展西藏工作，針對事關(guān)西藏穩(wěn)定與發(fā)展的重大事項，制定了西藏事務(wù)處理的中央決策機制。這一機制經(jīng)歷了萌芽、制定、成熟三個發(fā)展階段。

（一）萌芽

隨著解放戰(zhàn)爭的勝利開展，西藏地區(qū)進入中央工作視野。1949年2月，毛澤東在接見蘇共中央政治局委員米高揚時指出：“西藏交通困難，大軍行動不便，給養(yǎng)供應(yīng)麻煩也較多”［6］。然而，西藏歷史地理、交通情況的特殊復(fù)雜性并沒有影響中央解放西藏的決心。

1949年8月6日，毛澤東致電中國人民解放軍第一野戰(zhàn)軍司令員彭德懷時提到：“你們攻打蘭州時請十分注意保護并尊重班禪及甘青境內(nèi)的西藏人，以為解決西藏問題的準備”［7］1。這是目前可見的中共中央關(guān)于西藏地區(qū)的第一條電文，也被視為中國共產(chǎn)黨在西藏事務(wù)處理過程中中央決策機制的開端。從1949年8月6日毛澤東致彭德懷電文到1952年3、4月之交西藏地方“偽人民會議”事件發(fā)生，這一階段為中央決策機制的萌芽期。筆者查閱由中共中央文獻研究室、中共西藏自治區(qū)委員會編著的中國共產(chǎn)黨西藏工作相關(guān)文獻資料《毛澤東西藏工作文選》《西藏工作文獻選編》《和平解放西藏》，可得此間有關(guān)西藏地方工作以中共中央、中央軍委、毛澤東名義出臺的講話、指示、書信等相關(guān)文件共44篇（見表1、2、3、4）。

以中共中央名義發(fā)布的關(guān)于西藏事務(wù)處理的文件總計8篇，均涉及政治工作。其中，有關(guān)中央與西藏地方政府和談問題4項，其他關(guān)于民族、宗教以及西北局入藏等工作的相關(guān)文件4項。

在這一歷史時期，以中央軍委名義發(fā)布的事關(guān)西藏的文件全部為軍事主題，共計3篇。涉及后勤、西北軍入藏以及西藏軍區(qū)成立3個方面。

由上可知，以中共中央、中央軍委名義聯(lián)名發(fā)布的事關(guān)西藏事務(wù)相關(guān)文件總計2篇，集中出現(xiàn)于1950年初中央決定以打促和、部署發(fā)起昌都戰(zhàn)役的相關(guān)階段。

表1：以中共中央名義發(fā)布事關(guān)西藏事務(wù)處理的相關(guān)文件

表2：以中央軍委名義發(fā)布事關(guān)西藏事務(wù)處理的相關(guān)文件

表3：以中共中央、中央軍委名義聯(lián)名發(fā)布事關(guān)西藏事務(wù)處理的相關(guān)文件

表4：以毛澤東名義發(fā)布事關(guān)西藏事務(wù)處理的相關(guān)文件

24 1951.05.24 給達賴喇嘛的信 《毛澤東西藏工作文選》25 1951.05.25 軍委關(guān)于進軍西藏的訓(xùn)令 《毛澤東西藏工作文選》26 1951.05.26 必須恪守和平解放西藏辦法的協(xié)議 《毛澤東西藏工作文選》27 1951.09.05 給張元濟的信 《毛澤東西藏工作文選》28 1951.09.13 入藏部隊當前任務(wù)是生產(chǎn)與筑路并重（入藏部隊當前的任務(wù)和兵力部署）《毛澤東西藏工作文選》《西藏工作文獻選編》29 1951.10.26 給達賴喇嘛的電報 《毛澤東西藏工作文選》30 1951.11.10 給達賴喇嘛的電報 《毛澤東西藏工作文選》31 1951.12.13 給班禪額爾德尼的電報 《毛澤東西藏工作文選》

由上可見，從1949年8月至1951年12月，以毛澤東名義發(fā)布的相關(guān)文件多達31篇，占文件總量的一半以上，凸顯了毛主席在中共中央西藏事務(wù)決策處理中的核心位置以及毛主席對西藏工作的關(guān)心。在這些文件中涉及政治工作19項，軍事工作12項。政治方面主要涉及和平談判5項，與達賴、班禪相關(guān)6項，公路建設(shè)1項，宣傳工作2項，其他5項。

通過對以上44篇文件的分析可知，這一時期相關(guān)文件充分體現(xiàn)了在西藏和平解放過程中中共西藏工作“爭取和談”“統(tǒng)戰(zhàn)上層”“以打促和”的任務(wù)主題，事無巨細，上至軍事部署，下至宣傳口號制定，無不蘊含著中國共產(chǎn)黨在西藏事務(wù)處理過程中的頂層設(shè)計模式。例如，關(guān)于西藏宣傳工作一項，毛澤東在給張元濟的書信中說：“解放歌具見熱忱慷慨。建議各事都好，編藏文小冊子尤為急需，已告有關(guān)機構(gòu)加力辦理”［7］53。這些文件以中共中央、中央軍委以及相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)人的名義發(fā)布，為中央決策機制的正式出臺埋下伏筆。

（二）制定

面對人民解放軍的強大攻勢，1949年9月17日，西藏地方政府置西藏人民的解放事業(yè)于不顧，提出對抗中央的“文武策略”。為使西藏人民免遭涂炭，促使噶廈回到和談軌道，中共中央決定“以打促和”。1950年10月，人民解放軍進駐昌都。與此同時，中國共產(chǎn)黨通過書信溝通、派人入藏等多種形式同西藏地方各級聯(lián)絡(luò)促談。在中央的統(tǒng)籌部署下，雙方最終于1951年5月23日簽訂《中央人民政府和西藏地方政府關(guān)于和平解放西藏辦法的協(xié)議》（簡稱“十七條協(xié)議”），為西藏民主改革和自治區(qū)政府的建立奠定了基礎(chǔ)。

然而，在執(zhí)行和維護協(xié)議過程中，西藏地方以兩司曹①指魯康娃和洛桑扎西，二人在十四世達賴避居亞東期間被任命為司曹。為首的頑固分裂勢力不顧藏族群眾的利益訴求，繼續(xù)為入藏軍隊和工作人員設(shè)置障礙，挑撥漢藏民族情感。1952年3月西藏“傳召法會”期間“偽人民會議”②西藏和平解放時期成立的非法組織。分子發(fā)起請愿活動，要求人民解放軍主力撤離西藏。3月31日，數(shù)百名藏軍包圍中央駐藏代表張經(jīng)武住宅，將“偽人民會議”事件推向高潮。面對進藏以來最為嚴峻的工作形勢，中共中央明確制定西藏事務(wù)處理的中央決策機制。在該事件處理過程中，根據(jù)《毛澤東西藏工作文選》一書所輯入文件可知，中共中央先后11次致電西南局、西藏工委，具體如表5所示。

1952年4月8日，中共中央在《有關(guān)西藏的重要問題由中央處理》電文中對西南局、西藏工委指出：“西藏工委凡關(guān)與藏方發(fā)生交涉事件及對印度、尼泊爾等國的外交事件，均應(yīng)每事報告請示，方能處理。最近在拉薩創(chuàng)辦小學(xué)一事沒有報告和請示，是不對的”“必須認識藏族問題的極端嚴重性，必須應(yīng)付恰當，不能和處理尋常關(guān)系一例看待”［7］65。4月16日，中央再次致電西南局、西藏工委：“在處理‘人民會議’的過程中，必會發(fā)生許多新情況，請你們在采取每一個具體步驟時隨時向我們作報告，其中重要者需得中央批準，然后執(zhí)行。你們已經(jīng)有了明確的總方針，在采取具體步驟時就須要又堅決、又慎重，才能準確地打中敵人的要害，爭取廣大的群眾。因此，寧可花費一些時間和中央交換意見以后再去動手最為有利”［7］76。在中共中央的指導(dǎo)和地方工作人員的努力下，4月27日，十四世達賴下令撤銷兩司曹職務(wù)同時拘捕50余名反動分子。5月1日，西藏軍區(qū)和噶廈宣布“人民會議”為非法組織，西藏分裂勢力的氣焰受到沉重打擊。1952年5月19日，中共中央再次強調(diào)“你們和西藏人相關(guān)的各項工作，每項均須事前報告中央，經(jīng)過批準，然后執(zhí)行。此點工委應(yīng)向所屬各機構(gòu)發(fā)一嚴格的通知，責(zé)令遵行，不得忽視”［7］83?！皞稳嗣駮h”事件后，針對中央決策制度制定后西藏地方有關(guān)部門未嚴格遵守的情況，毛澤東在1952年12月24日“關(guān)于成立西藏農(nóng)牧部未報中央的情況和檢討給中央并西南局”的報告上的批語中對此提出嚴厲批評，指出“根據(jù)中央過去的規(guī)定，我黨委和軍隊一切與西藏人民和西藏政府有關(guān)的重要問題，都須報請中央處理，不歸西南處理。西藏工委和軍區(qū)有些事并未遵守這一條規(guī)定。請引據(jù)規(guī)定原文給以再次指示”［7］92。

表5：有關(guān)“偽人民會議”事件處理的中央電文

以張經(jīng)武、張國華為主要領(lǐng)導(dǎo)的中共西藏工委高度重視并貫徹西藏事務(wù)處理的中央決策機制，堅決糾正黨內(nèi)出現(xiàn)的脫離黨的路線、方針、政策的行為，力求用黨內(nèi)團結(jié)推動同黨外愛國人士的團結(jié)，促進西藏事務(wù)處理過程中的整體團結(jié)。同時，注重實現(xiàn)中共中央指示與西藏具體實際的緊密結(jié)合。在西藏民主建政工作過程中，根據(jù)中央指示精神，全區(qū)黨、政、軍一體化，軍地一致、軍政一致、統(tǒng)一思想、統(tǒng)一計劃、統(tǒng)一步調(diào)、統(tǒng)一方法，克服了諸多艱難險阻，排除了內(nèi)外干擾，使中共中央的路線、方針、政策得以完整、準確地落到實處。在中央的高度重視和多次強調(diào)以及中共西藏工委的整頓落實下，至此，在西藏事務(wù)處理過程中的中央決策機制正式確立起來。

（三）成熟

在中共中央直接領(lǐng)導(dǎo)下，西藏工委成功挫敗了“偽人民會議”事件，使得更多西藏地方上層人士重新回歸愛國立場，中國共產(chǎn)黨的西藏統(tǒng)一戰(zhàn)線進一步擴大。通過中共中央的統(tǒng)籌布局以及地方工作人員與藏族愛國人士的攜手努力，解放軍順利進駐各邊防要地，川藏公路、青藏公路相繼開工建設(shè)，青年工作、婦女工作、教育工作等各項事業(yè)有序推進，為1954年西藏地方人士赴京參加第一屆全國人民代表大會奠定了基礎(chǔ)。一屆全國人大期間，中共中央統(tǒng)籌西藏各方通過召開國家級別會議的形式指導(dǎo)決策西藏事務(wù)，標志著中國共產(chǎn)黨在西藏事務(wù)處理中的中央決策機制由初步制定走向成熟。

經(jīng)過謹慎籌備和多方磋商，1954年9月，西藏“三面四方”①“三面”指中共西藏工作委員會以及西藏地方政府、班禪堪布廳委員會；“四方”指中共西藏工作委員會、昌都人民解放委員會、西藏地方政府、班禪堪布廳委員會。出席一屆全國人大的代表一行12人齊聚北京，其中，達賴方面4人，班禪方面2人，西藏工委3人，昌都解放委員會3人。這是十四世達賴和十世班禪首次入京也是人民解放軍進軍西藏以來西藏地方各方面領(lǐng)導(dǎo)人士的首次聚合，為在中共中央領(lǐng)導(dǎo)下各方當面統(tǒng)籌協(xié)商西藏發(fā)展事宜創(chuàng)造了條件。一屆全國人大閉幕后，1954年11月，中共中央、國務(wù)院授權(quán)中央統(tǒng)戰(zhàn)部部長、國家民族主任李維漢召集西藏在京各方領(lǐng)導(dǎo)人士，主持會議商討西藏自治區(qū)籌備委員會籌備問題。1955年3月9日，國務(wù)院舉行第七次全體會議，專題研究討論成立西藏自治區(qū)籌備委員會及西藏建設(shè)的有關(guān)問題。周恩來總理主持會議。達賴和班禪在會上發(fā)表講話，中共中央駐藏代表張經(jīng)武、西藏地方政府噶倫阿沛·阿旺晉美、班禪堪廳主任計晉美分別報告各方面情況。會議審議通過《國務(wù)院關(guān)于成立西藏自治區(qū)籌備委員會的決定》《國務(wù)院關(guān)于幫助西藏地方進行建設(shè)事項的決定》等五項決定，對西藏自治區(qū)籌備委員會、西藏社會發(fā)展、西藏地方政府與班禪堪廳關(guān)系等方面制定了指導(dǎo)性方案。為班禪與達賴兩方歷史矛盾的解決與西藏經(jīng)濟的穩(wěn)定發(fā)展以及民族區(qū)域自治制度在西藏的實施發(fā)揮了積極推動作用。與此同時，國務(wù)院第七次全體會議的召開也標志著在西藏事務(wù)處理過程中中央決策機制的最終發(fā)展成熟。由此，中央對西藏事務(wù)的處理從電報指示上升到國家層面會議決策的發(fā)展階段，此后呈現(xiàn)出中央級會議和電報指示并存的機制特征。

西藏和平解放時期，中國共產(chǎn)黨根據(jù)西藏情況的特殊性，發(fā)展制定出西藏事務(wù)處理的中央決策機制。這一工作機制在該歷史時期經(jīng)歷了萌芽、制定、成熟三個發(fā)展階段，并在改革開放后發(fā)展升華為中央主持召開西藏工作座談會，決策西藏地方發(fā)展大政方針的形式。這一工作機制是在中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)下將馬克思主義理論同中國民族地方具體實際相結(jié)合的產(chǎn)物，豐富發(fā)展了馬克思主義中國化的理論內(nèi)涵。

三、中央決策機制的歷史意義與實踐價值

西藏和平解放時期，中國共產(chǎn)黨制定了西藏事務(wù)處理的中央決策機制。這一工作機制對于西藏地區(qū)的穩(wěn)定發(fā)展發(fā)揮了積極作用，同時有利于西藏工作過程中中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)作用的發(fā)揮和民族事務(wù)處理能力的提升。

20世紀50年代前后，中共西藏工作面臨著非常嚴峻的形勢。一方面，近代以來長期存在的西藏地方分裂分子與愛國人士的斗爭在和平談判后繼續(xù)延續(xù)，兩司曹、索康噶倫等不斷制造分裂活動。另一方面，美、印等國際勢力不斷插手中國西藏事務(wù)，于20世紀50年代開始在國際舞臺上瘋狂炒作“西藏問題”，損毀中華人民共和國的和平形象，向境內(nèi)西藏地方分裂勢力提供武器支持和技術(shù)訓(xùn)練，扶持分裂分子在境外成立反動組織。國內(nèi)外敵人里應(yīng)外合，嚴重影響著“十七條協(xié)議”的落實以及中共西藏工作的開展。與此同時，由于進軍西藏前中國共產(chǎn)黨在西藏地方?jīng)]有任何基礎(chǔ)，在藏族群眾中缺乏足夠影響力，加上道路未通等因素，使得中共中央和入藏工作人員的每項工作都必須慎重進行。中央決策機制是在西藏特殊的工作形勢下制定的科學(xué)而富有實效的工作制度，這一制度的出臺有利于中央縱觀國際國內(nèi)形勢，在認真調(diào)查研究、充分討論的基礎(chǔ)上制定出符合西藏實際的路線、方針、政策。在復(fù)雜的工作環(huán)境中，有效避免了錯誤產(chǎn)生，及時緩解了因工作失誤所造成的困難。1956年，在全國社會主義改造形勢一片大好的情況下，西藏工委部分領(lǐng)導(dǎo)人員在未向中央充分請示的情況下，急于求成，追求“大發(fā)展”，加緊了西藏地方民主改革的準備工作。除在部分地區(qū)進行改革試點以外，還加強輿論宣傳，結(jié)果造成藏族地區(qū)傳統(tǒng)利益集團出現(xiàn)不安情緒。在此情況下，中央多次下達指示，明確指出：“在西藏實行民主改革，肯定不會是第一個五年計劃期內(nèi)的事，也可能不是第二個五年計劃期內(nèi)的事，甚至還可能推遲到第三個五年計劃期內(nèi)去”［8］。中共中央一系列文件的出臺，有效緩解了西藏工作過程中的緊張氛圍。中央決策機制的制定出臺，為西藏和平解放時期西藏地區(qū)的相對穩(wěn)定和入藏工作人員工作的開展以及藏族群眾生活水平的逐步提高奠定了基礎(chǔ)。

中國共產(chǎn)黨是新中國的執(zhí)政黨，這一地位是中國歷史的選擇，也是中國人民的選擇。西藏事務(wù)處理過程中的中央決策制度就是黨的領(lǐng)導(dǎo)的充分體現(xiàn)，該機制強調(diào)發(fā)揮中共中央在西藏事務(wù)決策中的引領(lǐng)性作用，形成了“中央決策—地方反應(yīng)—中央決策”的互動模式，如在西藏自治區(qū)籌備委員會成立后，在藏工作人員隊伍逐漸擴充，同時在拉薩、江孜、山南、日喀則、塔工、阿里、昌都地區(qū)成立籌委會的派出機構(gòu)——基巧辦事處。在西藏工作過程中改進工作方法，豐富工作經(jīng)驗，這一模式有利于在堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)原則的基礎(chǔ)上提升黨對民族事務(wù)的處理能力，豐富黨的執(zhí)政經(jīng)驗，同時為新時代國家治理體系和國家治理能力現(xiàn)代化視域下中共西藏工作的開展提供了有益借鑒。