范煒烽 許 燕

1 問題提出

隨著新公共管理運(yùn)動(dòng)的興起，政府向社會(huì)力量購買公共服務(wù)已是當(dāng)今世界各國日益通行的普遍做法。20世紀(jì)90年代初，我國政府向社會(huì)力量購買公共服務(wù)進(jìn)入初始啟動(dòng)和探索發(fā)展階段。2013年9月，國務(wù)院頒布《關(guān)于政府向社會(huì)力量購買公共服務(wù)的指導(dǎo)意見》（國辦發(fā)〔2013〕96號(hào)），標(biāo)志著我國向社會(huì)力量購買公共服務(wù)上升為國家行為。同時(shí)，我國政府購買公共服務(wù)從局部試點(diǎn)階段轉(zhuǎn)向全面推廣階段、從地方政府的實(shí)際工作轉(zhuǎn)向中央政府的宏觀職能，政府購買公共服務(wù)改革進(jìn)入全面推廣階段（王浦劬和郝秋笛，2016［1］）。

在實(shí)踐探索過程中，我國政府向社會(huì)力量購買公共服務(wù)也遇到了不少結(jié)構(gòu)性、專項(xiàng)性的難題。其中，評(píng)估作為政府購買公共服務(wù)的控制環(huán)節(jié)和重要要素，其指標(biāo)體系構(gòu)建的科學(xué)性、合理性和有效性是保障政策實(shí)施的關(guān)鍵，具有重要的行為引導(dǎo)功能，也是建立科學(xué)評(píng)估的基本工作。近年來，受西方績效評(píng)估指標(biāo)體系科學(xué)方法以及國內(nèi)政府改革現(xiàn)實(shí)發(fā)展需要的影響，學(xué)界越來越重視對(duì)評(píng)估指標(biāo)體系構(gòu)建的探索，并取得了一定的成果。但總的來看，目前關(guān)于政府向社會(huì)力量購買公共服務(wù)評(píng)估指標(biāo)體系的建構(gòu)與實(shí)踐成果嚴(yán)重不足。首要的困難體現(xiàn)在我國政府購買公共服務(wù)在法規(guī)制度、服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)、工作機(jī)制、社會(huì)組織、督查評(píng)估等方面還存在不足（李一寧等，2015［2］）。胡穗（2015）［3］認(rèn)為政府購買社會(huì)組織服務(wù)績效評(píng)估工作存在評(píng)估主體獨(dú)立性欠缺、評(píng)估對(duì)象多元化欠缺、評(píng)估過程完整性欠缺、評(píng)估體系平衡性欠缺等局限。季璐等（2016）［4］基于長三角地區(qū)的調(diào)查指出，在政府向社會(huì)力量購買公共服務(wù)評(píng)估中存在去行政化、合法化、協(xié)同化等問題。王清（2017）［5］指出，隨著政府購買服務(wù)的深入，作為服務(wù)承接的社會(huì)組織卻面臨著服務(wù)供給能力不足的困境。張汝立等（2020）［6］基于個(gè)案研究指出，社會(huì)組織在服務(wù)供給中存在的服務(wù)目標(biāo)、服務(wù)過程和服務(wù)能力等困境已經(jīng)對(duì)政府購買公共服務(wù)制度實(shí)踐產(chǎn)生了明顯的消極影響。在前期調(diào)研中，政府工作人員還指出評(píng)估存在諸多客觀挑戰(zhàn)，如購買服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化、第三方評(píng)估成本高，第三方評(píng)估力量薄弱，數(shù)據(jù)不全或獲取難，主客觀指標(biāo)平衡等問題，亟需加強(qiáng)對(duì)此方面研究成果的補(bǔ)充。

本文首先確立政府購買公共服務(wù)的評(píng)估維度，為政府向社會(huì)力量購買公共服務(wù)的評(píng)估指標(biāo)體系的構(gòu)建奠定理論基礎(chǔ)，接著運(yùn)用德爾菲法（Delphi Method）對(duì)評(píng)估指標(biāo)體系做進(jìn)一步擬定和篩選，再通過層次分析法（AHP）確定指標(biāo)的權(quán)重。最終為政府向社會(huì)力量購買公共服務(wù)構(gòu)建一套行之有效的評(píng)估指標(biāo)體系，以此來提升公共服務(wù)供給效率和質(zhì)量，滿足人們?nèi)找嬖鲩L的多樣化服務(wù)需求。

2 政府向社會(huì)力量購買公共服務(wù)的評(píng)估維度

當(dāng)前，政府購買公共服務(wù)績效評(píng)估研究主要是基于新公共管理理論和新公共服務(wù)理論這兩種理論框架。新公共管理理論認(rèn)為政府應(yīng)打破公共服務(wù)內(nèi)部生產(chǎn)的桎梏，倡導(dǎo)公共服務(wù)供給的市場化和社會(huì)化，其檢驗(yàn)購買績效的標(biāo)尺是服務(wù)成本的降低、服務(wù)效率的提升與服務(wù)質(zhì)量的改善（E.S.薩瓦斯，2002［7］）。新公共服務(wù)理論對(duì)新公共管理范式進(jìn)行批判與反思，尤其是對(duì)管理主義和工具主義進(jìn)行了理論與實(shí)踐的回應(yīng)，新公共服務(wù)理論更強(qiáng)調(diào)政府在公共服務(wù)市場化過程中要回歸公民權(quán)利、增進(jìn)公共利益、強(qiáng)調(diào)政府責(zé)任（羅伯特·B.登哈特和珍妮特·V.登哈特，2010［8］）。在此基礎(chǔ)上，西方學(xué)者借鑒并遵循政府績效評(píng)估與公共服務(wù)績效評(píng)估的多元價(jià)值取向，在“3E”（經(jīng)濟(jì)、效率、效果）和“4E”（經(jīng)濟(jì)、效率、效果、公平）的理論背景下，將政府購買公共服務(wù)評(píng)估指標(biāo)體系的價(jià)值維度逐漸擴(kuò)展。Kearney和Berman（1999）［9］認(rèn)為公共績效可以從公正、效率和效益等多個(gè)方面評(píng)估。David（2001）［10］指出評(píng)估公共服務(wù)績效應(yīng)該從產(chǎn)出、質(zhì)量、效率等方面入手。庫珀（2000）［11］指出，政府購買公共服務(wù)絕對(duì)不是一項(xiàng)單純的交易行為，競爭、效率并不是對(duì)其衡量的唯一標(biāo)準(zhǔn)，回應(yīng)性、效率、經(jīng)濟(jì)性、有效性、平等、責(zé)任等都是管制政府購買公共合同的重要標(biāo)準(zhǔn)。

對(duì)此，國內(nèi)學(xué)者們也展開了一系列評(píng)估維度或影響因素的研究。周志忍（2008）［12］提出政府績效評(píng)估公民參與理想模式和重點(diǎn)努力方向。包國憲和劉紅芹（2012）［13］認(rèn)為，對(duì)于公共服務(wù)績效來說，效率、效益和公平是三個(gè)相互聯(lián)系而不可或缺的評(píng)判標(biāo)準(zhǔn)。孫怡帆等（2016）［14］建立投入、均衡、便捷、滿意度為一級(jí)指標(biāo)的指標(biāo)體系框架。姜曉萍和郭金云（2013）［15］基于價(jià)值理性的維度，構(gòu)建由科學(xué)發(fā)展的績效目標(biāo)體系、公平正義的內(nèi)容體系、民主治理的績效實(shí)施體系、公民滿意的績效控制體系和責(zé)任反饋體系等系統(tǒng)構(gòu)成的公共服務(wù)績效評(píng)估體系。徐家良和許源（2015）［16］運(yùn)用合法性理論下的“合法性—有效性”分析框架，建立由公共性、制度化、社會(huì)化、經(jīng)濟(jì)、效率和效果6個(gè)評(píng)估維度和16個(gè)評(píng)估指標(biāo)構(gòu)成的評(píng)價(jià)體系。崔英楠和王柏榮（2017）［17］從績效考核內(nèi)容、考核主體、考核指標(biāo)三個(gè)方面著手，分別建立了由公共服務(wù)和公眾滿意度構(gòu)成的一級(jí)指標(biāo)，由執(zhí)行化、標(biāo)準(zhǔn)化、可持續(xù)發(fā)展、合作性和公眾滿意度構(gòu)成的二級(jí)指標(biāo)，并細(xì)化為19個(gè)三級(jí)指標(biāo)的政府購買社會(huì)組織服務(wù)績效考核系統(tǒng)。敬乂嘉和胡業(yè)飛（2018）［18］基于比較效率的決策框架要求政府對(duì)購買服務(wù)的生產(chǎn)效率、交易效率和制度效率進(jìn)行全面評(píng)估。方俊和李子森（2018）［19］認(rèn)為，增強(qiáng)項(xiàng)目評(píng)估體系的消費(fèi)者至上導(dǎo)向和打造內(nèi)外聯(lián)動(dòng)的過程監(jiān)督評(píng)估體系兩個(gè)維度上來完善監(jiān)督評(píng)估體系建設(shè)。吳瑞君等（2019）［20］認(rèn)為，政府購買社會(huì)服務(wù)綜合績效評(píng)量模型包含受托社會(huì)服務(wù)單位的基本管理制度建設(shè)達(dá)標(biāo)績效、社會(huì)服務(wù)單位組織管理績效、政府相關(guān)工作人員滿意度和被服務(wù)對(duì)象滿意度。姜愛華和楊瓊（2020）［21］將PDCA循環(huán)引入政府購買公共服務(wù)績效評(píng)價(jià)，強(qiáng)調(diào)提高公共服務(wù)供給效率和質(zhì)量的同時(shí)提升公眾滿意度。

這些成果在拓寬政府購買公共服務(wù)評(píng)估領(lǐng)域以外，也在深化評(píng)估維度研究，并呈現(xiàn)一定的規(guī)律或趨勢。首先，建構(gòu)標(biāo)準(zhǔn)多樣化，前期主要以經(jīng)濟(jì)效率為主，注重政府的投入和產(chǎn)出，后期更加注重公平和公民意見，二者建構(gòu)標(biāo)準(zhǔn)趨于融合。其次，評(píng)價(jià)對(duì)象多元化，前期主要以政府單一的績效考核為主，后期開始重視社會(huì)力量的發(fā)揮和公眾責(zé)任的履行。最后，評(píng)價(jià)指標(biāo)定量化，前期在設(shè)計(jì)具體指標(biāo)中，以描述性評(píng)價(jià)為主，后期注重?cái)?shù)理統(tǒng)計(jì)方法的運(yùn)用，重視指標(biāo)的量化。正是在此規(guī)律的總結(jié)以及調(diào)研基礎(chǔ)上，本研究將政府向社會(huì)力量購買公共服務(wù)的評(píng)估維度確立為經(jīng)濟(jì)性維度和政治性維度兩個(gè)層面，兩者都涉及政府購買公共服務(wù)的基本價(jià)值層。

2.1 經(jīng)濟(jì)性維度

政府購買公共服務(wù)是一種新型的政府治理工具，即公共部門充分調(diào)動(dòng)社會(huì)和市場活力，基于公眾的廣泛需求，創(chuàng)造共有形式的利益最大化，有效配置社會(huì)資源，促進(jìn)社會(huì)健康穩(wěn)定發(fā)展（周定財(cái)和楊浩，2017［22］）。在公共治理領(lǐng)域運(yùn)用市場手段來提供公共服務(wù)，就要遵循市場經(jīng)濟(jì)的法則，所以在評(píng)估政府購買公共服務(wù)時(shí)，必然強(qiáng)調(diào)其經(jīng)濟(jì)性指標(biāo)，例如成本控制、資金使用效率等。在市場交易中，政府的資金在公共服務(wù)領(lǐng)域的投入、產(chǎn)出情況是評(píng)估環(huán)節(jié)的關(guān)鍵指標(biāo)。但由于引入市場機(jī)制，很容易引起公共服務(wù)領(lǐng)域“公共性”價(jià)值的消解，因?yàn)榻?jīng)濟(jì)發(fā)展領(lǐng)域的壓力消解了“項(xiàng)目制”在公共服務(wù)領(lǐng)域的實(shí)踐（張向東，2018［23］）。

此外，由于政府采用購買的形式提供公共服務(wù)，公共資金使用后所呈現(xiàn)的效果如何，所提供的公共服務(wù)內(nèi)容是否能夠與公眾需求相契合，都成為社會(huì)廣泛關(guān)注的焦點(diǎn)。目前，在新公共管理運(yùn)動(dòng)的實(shí)踐中普遍公認(rèn)的“3E”評(píng)估要素，是公共服務(wù)績效評(píng)估的主要思路。借鑒此標(biāo)準(zhǔn)，本文將“3E”模型列入政府購買公共服務(wù)評(píng)估的經(jīng)濟(jì)性維度，重點(diǎn)考察購買公共服務(wù)的數(shù)量、投入產(chǎn)出比、服務(wù)質(zhì)量、承接能力以及公眾滿意度等。

2.2 政治性維度

在研究政府向社會(huì)力量購買公共服務(wù)評(píng)估指標(biāo)時(shí)，不少學(xué)者對(duì)公共服務(wù)的績效評(píng)估較為偏重，即更多地考慮上述有效性維度的相關(guān)指標(biāo)，往往將對(duì)政府購買社會(huì)服務(wù)的績效評(píng)估等同于對(duì)社會(huì)服務(wù)的績效評(píng)估，故而只采納了經(jīng)濟(jì)類指標(biāo)，而忽視了政治類指標(biāo)（Hodge，2000［24］）。句華（2017）［25］在對(duì)“政府購買服務(wù)”與“政府購買公共服務(wù)”概念進(jìn)行區(qū)別時(shí)，特別強(qiáng)調(diào)“公共服務(wù)”有其特定意義，具有公益性、公共性特征。與一般的采購活動(dòng)不同，政府向社會(huì)力量購買公共服務(wù)是一項(xiàng)現(xiàn)代政府治理方式的重要?jiǎng)?chuàng)新，它的政治性不容忽視。麻寶斌和馬永強(qiáng)（2019）［26］認(rèn)為，社會(huì)公平是公眾的現(xiàn)實(shí)訴求，維護(hù)社會(huì)公平是政府義不容辭的責(zé)任。因此，政府購買公共服務(wù)必然要秉持現(xiàn)代性的政治核心價(jià)值，如公平公正、公共價(jià)值、公民參與等。

不過，在政府向社會(huì)力量購買公共服務(wù)的實(shí)踐過程中，要落實(shí)體現(xiàn)這些政治性維度的核心價(jià)值即顯得更加重要，也變得更加困難（葉托和胡稅根，2015［27］）。政府通過購買的方式將公共服務(wù)的生產(chǎn)職能讓渡或委托給社會(huì)力量，而社會(huì)力量也分享一部分公共權(quán)力，對(duì)公共財(cái)產(chǎn)資源擁有一定的使用權(quán)。這種方式很容易造成責(zé)任界限的不明晰，帶來雙方的利益分歧，由此產(chǎn)生一系列公共管理和政府責(zé)任問題，這些問題會(huì)直接影響社會(huì)公眾的公共利益。立足于此，政府購買公共服務(wù)的目的，不僅在于通過市場順利完成一筆成本收益令人滿意、性價(jià)比高的交易，而且在兼顧經(jīng)濟(jì)效率的同時(shí)，重點(diǎn)考慮政治的合法性和正當(dāng)性，制度規(guī)范、公正性和影響力等要素主要是對(duì)政治性維度的回應(yīng)。

因此，根據(jù)兩個(gè)評(píng)估維度和三個(gè)相關(guān)利益主體，首先確認(rèn)了以下七個(gè)評(píng)估維度（見表1）。

表1 政府向社會(huì)力量購買公共服務(wù)評(píng)估維度表

3 政府向社會(huì)力量購買公共服務(wù)評(píng)估指標(biāo)的擬定與篩選

3.1 評(píng)估指標(biāo)的初步擬定

以政府向社會(huì)力量購買公共服務(wù)評(píng)估的建構(gòu)原則和相關(guān)價(jià)值為導(dǎo)向，結(jié)合對(duì)政府相關(guān)部門工作調(diào)研情況，再根據(jù)相關(guān)文獻(xiàn)中的指標(biāo)進(jìn)行歸納分析，運(yùn)用聚類分析方法，本文初步擬定出政府向社會(huì)力量購買公共服務(wù)評(píng)估指標(biāo)，即7個(gè)評(píng)估維度和49個(gè)具體評(píng)估指標(biāo)（見表3）。

要形成科學(xué)的指標(biāo)體系，還需要進(jìn)行必要的預(yù)調(diào)研。在進(jìn)行調(diào)研之前，通過詳細(xì)的文獻(xiàn)閱讀和集中討論，分別形成政府和社會(huì)力量相關(guān)工作人員的訪談提綱，并在調(diào)研過程中，根據(jù)實(shí)際情況對(duì)訪談內(nèi)容進(jìn)行調(diào)整或修正。及時(shí)對(duì)訪談內(nèi)容進(jìn)行整理，確保預(yù)調(diào)研的完整性和有效性。

在7個(gè)評(píng)估維度下，具體指標(biāo)的形成主要通過以下步驟完成的。首先，通過學(xué)者對(duì)政府績效評(píng)估指標(biāo)體系、公共服務(wù)績效評(píng)估指標(biāo)體系以及政府購買服務(wù)績效評(píng)估指標(biāo)體系進(jìn)行匯總整理。其次，將14篇文獻(xiàn)中涉及到的313個(gè)三級(jí)（終極）指標(biāo)作為訓(xùn)練集，在Python中進(jìn)行文本聚類分析，通過逆向思維方式，對(duì)聚類結(jié)果進(jìn)行歸納總結(jié)，以形成全面而科學(xué)的指標(biāo)體系。

指標(biāo)測量方法不同。從具體評(píng)估指標(biāo)數(shù)據(jù)收集的便利性和可操作性出發(fā)，本指標(biāo)體系力求客觀、量化，但具體測量方式多樣化。有些指標(biāo)是可以直接用客觀數(shù)據(jù)來衡量，比如地方政府購買服務(wù)支出、政府網(wǎng)站購買信息條數(shù)等；有些指標(biāo)是通過“二分法”量化方法，即是與否的衡量方式，如政府是否出臺(tái)購買政策法規(guī)、社會(huì)力量財(cái)務(wù)制度是否健全等；另一些需要主觀態(tài)度來衡量，如滿意度、知情度等。

3.2 評(píng)估指標(biāo)的首輪篩選

根據(jù)初步擬定的指標(biāo)體系，研究設(shè)計(jì)了《“政府向社會(huì)力量購買公共服務(wù)評(píng)估指標(biāo)體系”專家咨詢問卷》，來收集專家對(duì)每一個(gè)具體評(píng)估指標(biāo)的態(tài)度，進(jìn)而篩選出重要性比較高的指標(biāo)。

在專家來源方面，本研究選取了15位從事政府購買服務(wù)的工作人員、15位承接公共服務(wù)的社會(huì)力量工作人員和15位從事相關(guān)研究的高校學(xué)者（見表2），在政府工作人員基本資料上，2人的職級(jí)信息缺失，但不影響對(duì)專家意見的分析。從以上三個(gè)領(lǐng)域來收集專家意見，主要是考慮理論認(rèn)識(shí)和實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)都對(duì)指標(biāo)設(shè)計(jì)具有不可替代的作用。政府作為公共服務(wù)購買方和社會(huì)力量作為承接方，能結(jié)合工作經(jīng)驗(yàn)對(duì)評(píng)估指標(biāo)的指向性、貼合度等提供很好的意見；學(xué)者對(duì)相關(guān)問題的長期學(xué)理探究，更能在理論框架、指標(biāo)邏輯等方面提供專業(yè)見解。根據(jù)這一設(shè)計(jì)，本研究通過直接提供紙質(zhì)和發(fā)送電子版咨詢問卷的方式，共發(fā)出45份問卷?；厥?1份，有效回收率達(dá)到91.11%。

表2 修正版德爾菲法咨詢專家基本情況一覽表

在問卷設(shè)計(jì)方面，主要請(qǐng)專家對(duì)具體指標(biāo)的重要性進(jìn)行評(píng)價(jià)，在重要性程度上，分別有“很不重要”“不重要”“一般”“重要”“很重要”五個(gè)等級(jí)。后期采用李克特五點(diǎn)計(jì)分的方法，分別用1分、2分、3分、4分和5分來表示上面的五個(gè)等級(jí)。在第一輪篩選的過程中，指標(biāo)篩選的標(biāo)準(zhǔn)主要考慮均值和標(biāo)準(zhǔn)差，均值從總體上反應(yīng)指標(biāo)的重要程度，標(biāo)準(zhǔn)差是反應(yīng)專家意見的一致性和穩(wěn)定性。鑒于此，研究決定把臨界值定于“一般”與“重要”之間的3.75分（從四分位數(shù)考慮，選取均值從小到大排列后第75%的數(shù)字是比較合理的）以及標(biāo)準(zhǔn)差大于1的指標(biāo)作為指標(biāo)篩選的標(biāo)準(zhǔn)，即在第一輪指標(biāo)篩選的過程中，只要滿足其中的一個(gè)條件就考慮剔除。

通過對(duì)回收問卷的數(shù)據(jù)進(jìn)行統(tǒng)計(jì)分析（見表3），在49個(gè)初始指標(biāo)中，有9個(gè)指標(biāo)平均得分沒有達(dá)到3.75分或標(biāo)準(zhǔn)差大于1，包括“地方政府財(cái)政總支出”（4.0769，1.0101）“地方政府負(fù)責(zé)購買的工作人員數(shù)”（3.6250，1.1252）、“持有社會(huì)工作者國家職業(yè)資格證書或社會(huì)工作者職業(yè)水平證書的工作人員數(shù)”（3.6341,1.2992）、“三年及以上工作經(jīng)驗(yàn)的人員數(shù)”（3.7073，1.1010）、“政府是否設(shè)置購買服務(wù)組織機(jī)構(gòu)”（3.6923，1.1275）、“政府網(wǎng)站購買信息條數(shù)”（3.7073，1.1010）、“行政就業(yè)人員占總?cè)丝诘谋戎亍保?.1667，1.1588）、“社會(huì)組織數(shù)量占全社會(huì)法人組織比例”（3.5854，0.8653）、“事業(yè)單位作為承接主體承接的服務(wù)數(shù)量”（3.6829，0.8197）。這9個(gè)指標(biāo)把3.75作為臨界值，把標(biāo)準(zhǔn)差大于1的所有指標(biāo)都囊括了，進(jìn)一步表明，這樣的篩選標(biāo)準(zhǔn)是合理的。因此，通過首輪的篩選，保留了40個(gè)指標(biāo)，作為首輪篩選的待定結(jié)果。

表3 首輪指標(biāo)篩選結(jié)果表

續(xù)表

為確保問卷結(jié)果的可靠性或穩(wěn)定性，研究首先對(duì)問卷結(jié)果進(jìn)行了信度檢驗(yàn)。李昕和張明明（2015）［28］認(rèn)為，如果問卷信度系數(shù)達(dá)到0.9以上，該測量或量表的信度很好；信度系數(shù)在0.8以上，是可以接受的；如果在0.7以上，則應(yīng)該對(duì)此測量工具進(jìn)行修訂，但不失其價(jià)值；如果低于0.7，則此問卷結(jié)果很不可信，需要重新設(shè)計(jì)。本文運(yùn)用SPSS21.0軟件分別檢驗(yàn)了本次問卷的內(nèi)在信度克隆巴赫系數(shù)（Cronbach’s Alpha）和分半信度。統(tǒng)計(jì)分析結(jié)果表明，總體的克隆巴赫系數(shù)為0.955，七個(gè)維度的克隆巴赫系數(shù)也均超過了0.7（見表4）；問卷的分半信度系數(shù)為0.865，將該系數(shù)代入斯皮爾曼—布朗（Spearman—Brown）公式：rkk =2rxx/1+rxx （公式中rxx為分半信度系數(shù)；rkk為整個(gè)問卷的信度估計(jì)值），可以計(jì)算出總問卷的信度系數(shù)為0.93。由此可見，通過兩種方法得到問卷的信度系數(shù)均大于0.9，表明此次問卷的內(nèi)部一致性很好，滿足問卷穩(wěn)定性和可靠性的要求。

表4 Cronbach’s Alpha內(nèi)部一致性信度表

本研究還對(duì)問卷結(jié)果進(jìn)行了效度檢驗(yàn)。該問卷是建立在深入的文獻(xiàn)梳理和專業(yè)調(diào)研基礎(chǔ)上的，并得到相關(guān)學(xué)者和從事政府購買公共服務(wù)工作人員的認(rèn)可，內(nèi)容效度可以得到保障。

3.3 評(píng)估指標(biāo)的最終確定

針對(duì)首輪指標(biāo)的篩選結(jié)果，本研究又多次咨詢專家意見和進(jìn)行小組討論，對(duì)保留下來的40個(gè)指標(biāo)進(jìn)行了仔細(xì)的斟酌。首先，對(duì)指標(biāo)的評(píng)估維度進(jìn)行重新調(diào)整。按照制度先行，遵循政府向社會(huì)力量購買公共服務(wù)過程的思路，最終確定了從制度規(guī)范到購買投入到承接能力、公正性到服務(wù)質(zhì)量、滿意度和影響力的整個(gè)評(píng)估維度的設(shè)計(jì)。其中承接能力、公正性主要從過程來考核；服務(wù)質(zhì)量和滿意度是對(duì)產(chǎn)出的思考；影響力是從購買所產(chǎn)生的長期效益出發(fā)。

其次，對(duì)具體評(píng)估指標(biāo)進(jìn)行調(diào)整。主要表現(xiàn)在四個(gè)方面：一是對(duì)可以合并的指標(biāo)進(jìn)行合并，如“地方政府購買服務(wù)支出”與“地方政府公共服務(wù)總支出”合并成“政府購買公共服務(wù)支出占同類公共服務(wù)總支出之比”，“舉報(bào)投訴數(shù)量”與“處理舉報(bào)投訴數(shù)量”合并為“年均服務(wù)投訴數(shù)”，“服務(wù)模式是否有示范價(jià)值”與“服務(wù)模式是否有推廣價(jià)值”合并為“政府購買公共服務(wù)是否有推廣價(jià)值”等。合并的目的不僅為了精簡指標(biāo)，而且出于指標(biāo)可比性的考量。二是對(duì)有些指標(biāo)的歸屬評(píng)估維度進(jìn)行了調(diào)整，如原制度規(guī)范下的“政府網(wǎng)站購買信息條數(shù)”調(diào)整到公正性下的“政府購買公共服務(wù)信息是否公開”等。三是對(duì)一些指標(biāo)的具體表述進(jìn)行了詳細(xì)的修改，如“地方政府購買預(yù)算金額數(shù)”改為“政府購買公共服務(wù)預(yù)算資金占實(shí)際購買資金比例”等。最后，增加了一些評(píng)估指標(biāo)。如增加了承接能力下的“社會(huì)力量資金來源是否多元”和“社會(huì)力量能否把握政策精神”等。增加的指標(biāo)是對(duì)前期文獻(xiàn)閱讀和思考的查漏補(bǔ)缺，對(duì)指標(biāo)的全面性進(jìn)行完善。

以上對(duì)指標(biāo)的調(diào)整是在聽取專業(yè)學(xué)者和實(shí)際工作部門人員意見以及多次小組討論的基礎(chǔ)上不斷進(jìn)行完善的結(jié)果，再把確定的指標(biāo)體系送至學(xué)者審閱，得到一致認(rèn)可。最終確定由7個(gè)評(píng)估維度和33個(gè)具體評(píng)估指標(biāo)構(gòu)成的政府向社會(huì)力量購買公共服務(wù)評(píng)估指標(biāo)體系（見表5）。

表5 政府向社會(huì)力量購買公共服務(wù)評(píng)估指標(biāo)體系表

續(xù)表

4 政府向社會(huì)力量購買公共服務(wù)評(píng)估指標(biāo)體系權(quán)重的確定

本指標(biāo)權(quán)重的分配主要是通過層次分析法（AHP），AHP是美國運(yùn)籌學(xué)家、匹斯堡大學(xué)教授馬斯·塞蒂提出的一種處理復(fù)雜的評(píng)價(jià)（決策）問題中，進(jìn)行方案比較排序的方法。彭國甫等（2004）［29］認(rèn)為，層次分析法為準(zhǔn)確確定政府績效評(píng)估指標(biāo)間權(quán)重提供了可行的途徑。范柏乃和段忠賢（2012）［30］認(rèn)為，層級(jí)分析法是一種典型的定性和定量相結(jié)合的評(píng)價(jià)分析方法，是系統(tǒng)化、層次化的分析方法。它通過每層指標(biāo)再進(jìn)行兩兩比較的方法獲得每個(gè)指標(biāo)的相對(duì)重要性，現(xiàn)有yaahp軟件可實(shí)現(xiàn)對(duì)指標(biāo)進(jìn)行建模，生成判斷矩陣，導(dǎo)入專家數(shù)據(jù)，進(jìn)行結(jié)果計(jì)算，yaahp軟件為本指標(biāo)的權(quán)重確定帶來極大的方便。

4.1 建立層級(jí)結(jié)構(gòu)模型

進(jìn)行層次分析法之前，必須構(gòu)建一個(gè)層次結(jié)構(gòu)模型。在本模型中，第一層為目標(biāo)層，即確定政府向社會(huì)力量購買公共服務(wù)指標(biāo)的權(quán)重；第二層是準(zhǔn)則層，主要包括制度規(guī)范、購買投入、承接能力、公正性、服務(wù)質(zhì)量、滿意度和影響力7個(gè)維度；第三層是要素層，即各維度下的具體評(píng)估指標(biāo)，共包括政府是否出臺(tái)購買公共服務(wù)政策法規(guī)等33個(gè)指標(biāo)（如圖1）。

圖1 政府向社會(huì)力量購買公共服務(wù)評(píng)估指標(biāo)體系層次結(jié)構(gòu)模型

4.2 構(gòu)造兩兩比較判斷矩陣

調(diào)查問卷根據(jù)層次分析法（AHP）的形式設(shè)計(jì)。這種方法是在同一個(gè)層次對(duì)各個(gè)指標(biāo)的重要性進(jìn)行兩兩比較，衡量尺度劃分為9個(gè)等級(jí)（見表6）。綜合各位專家打分的結(jié)果得出兩兩比較判斷矩陣，分別組建T-A、A1-B、A2-B、A3-B、A4-B、A5-B、A6-B、A7-B的矩陣（見表7至表14）。

在發(fā)放判斷矩陣問卷方面，本研究將咨詢問卷分別發(fā)放給相關(guān)政府工作人員，社會(huì)力量工作人員以及此方面的學(xué)者。共發(fā)放170份問卷，回收165份，成功回收率為97.06%。yaahp（version 12.0）是一款著名的層次分析法（AHP）軟件，可以提供方便的層次模型構(gòu)造、判斷矩陣數(shù)據(jù)錄入、排序權(quán)重計(jì)算以及計(jì)算數(shù)據(jù)導(dǎo)出等功能。利用該款軟件，并根據(jù)165專家的問卷結(jié)果建立了1320個(gè)兩兩對(duì)比的判斷矩陣，每個(gè)專家對(duì)應(yīng)8個(gè)判斷矩陣，在對(duì)所有的專家判斷數(shù)據(jù)進(jìn)入軟件分析的時(shí)候，有17位專家的問卷數(shù)據(jù)沒有通過一致性檢驗(yàn)。因此，最終的分析結(jié)果是由148位專家的判斷結(jié)果得出的，其中學(xué)者40人，政府工作人員64人，社會(huì)力量工作人員44人。

表6 1-9標(biāo)度的含義表

4.3 層次分析法的結(jié)果

（1）判斷矩陣T-Ai（相對(duì)于政府向社會(huì)力量購買公共服務(wù)評(píng)估總目標(biāo)而言，7個(gè)評(píng)估維度之間相對(duì)重要性比較）

表7 T-Ai的判斷矩陣（i=1,2,3,4,5,6,7）

表8 A1-Bi的判斷矩陣（i=1,2,3,4,5）

表9 A2-Bi的判斷矩陣（i=6,7,8,9）

表10 A3-Bi的判斷矩陣（i=10,11,12,13,14,15,16）

表11 A4-Bi的判斷矩陣（i=17,18,19,20,21,22）

表12 A5-BI的判斷矩陣（i=23,24,25）

表13 A6-Bi的判斷矩陣（i=26,27,28,29）

表14 A7-Bi的判斷矩陣（i=30,31,32,33）

（2）計(jì)算權(quán)重

首先將矩陣向量歸一化，式（1）：

下面以T-Ai的判斷矩陣為例，求出權(quán)重向量。

①建立比較矩陣T

②將矩陣T按列歸一化，得到矩陣T1

③再將矩陣T1按行求和再歸一化得矩陣T2

得到矩陣T-Ai的權(quán)重向量為（0.0917 0.0293 0.0275 0.0805 0.1978 0.3193 0.2539）

（3）判斷矩陣一致性

考慮到專家們在調(diào)查問卷題項(xiàng)認(rèn)識(shí)上有不可避免的多樣性和片面性，不能保證每個(gè)判斷矩陣具有較好的協(xié)調(diào)一致性。因此必須通過一致性檢驗(yàn)，檢查各因素的權(quán)重之間是否存在矛盾，因此需要計(jì)算它的一致性指標(biāo)CI，式（2）為：

其中，λmax為式（3）：

當(dāng)CI＝0時(shí)，則判斷矩陣具有完全一致性，并且隨著階數(shù)的增加，需要依據(jù)矩陣的階數(shù)對(duì)一致性指標(biāo)CI進(jìn)行修正，即需要將CI與平均隨機(jī)一致性指標(biāo) RI進(jìn)行比較。RI的取值見表15。

表15 平均一致性隨機(jī)指標(biāo)RI的取值

如果判斷矩陣CR＝CI/RI＜0.1時(shí)，則此判斷矩陣具有滿意的一致性。以上判斷8個(gè)判斷矩陣一致性系數(shù)均小于0.1，表示均通過一致性檢驗(yàn)。

同時(shí)，為了評(píng)價(jià)層次總排序計(jì)算結(jié)果的一致性，也需要進(jìn)行一致性檢驗(yàn)。

其中，CIi為 Bi單序列的一致性指標(biāo)，RIi為相應(yīng)的平均隨機(jī)一致性指標(biāo)。

根據(jù)式（4），CR=0.0917×0.1064+0.0293×0.0863+0.0275×0.1159+0.0805×0.1208+0.1978×0.0429+0.3193×0.0882+0.2539×0.0718/0.0917×1.12+0.0293×0.90+0.0275×1.32+0.0805×1.24+0.1978×0.58+0.3193×0.90+0.2539×0.90=0.089＜0.1，通過一致性檢驗(yàn)。

（4）政府向社會(huì)力量購買公共服務(wù)評(píng)估指標(biāo)權(quán)重分配結(jié)果

表16 指標(biāo)權(quán)重的分配結(jié)果表

續(xù)表

4.4 政府向社會(huì)力量購買公共服務(wù)評(píng)估指標(biāo)權(quán)重的結(jié)果分析

從上述層次分析法得到的政府向社會(huì)力量購買公共服務(wù)評(píng)價(jià)指標(biāo)權(quán)重可以看出，在七個(gè)評(píng)估維度中，服務(wù)質(zhì)量、滿意度和影響力對(duì)政府向社會(huì)力量購買公共服務(wù)的評(píng)估起到了關(guān)鍵性的作用，這三個(gè)維度的權(quán)重共占77.1%。在滿意度（32%）維度中，服務(wù)對(duì)象對(duì)服務(wù)質(zhì)量的滿意度和服務(wù)對(duì)象對(duì)政府購買公共服務(wù)的滿意度對(duì)總目標(biāo)的影響最大。這說明政府向社會(huì)力量購買公共服務(wù)的評(píng)估與服務(wù)對(duì)象的滿意度有很大的關(guān)系，也驗(yàn)證了不管是評(píng)估政府績效、公共服務(wù)績效，還是政府向社會(huì)力量購買公共服務(wù)效果，建立以公眾需求為導(dǎo)向、以人民滿意為目標(biāo)的評(píng)估體系是非常重要的。蔡禮強(qiáng)（2018）［31］指出，購買服務(wù)項(xiàng)目是否能滿足居民需求，恰恰是購買服務(wù)能否成功的前提和基礎(chǔ)。尚虎平和韓清穎（2019）［32］基于我國172個(gè)政府獨(dú)特績效案例，指出民眾訴求在最大程度上影響著政府介入社會(huì)事務(wù)，是形成獨(dú)特績效的首要主體性原因。

在影響力（25%）維度下，政府購買公共服務(wù)是否有推廣價(jià)值對(duì)于總目標(biāo)的影響是相對(duì)影響力下的其他三個(gè)指標(biāo)要重要的多。這也說明政府向社會(huì)力量購買公共服務(wù)不僅僅要求實(shí)際購買效益和質(zhì)量的保障，更注重通過購買實(shí)踐，摸索一些值得推廣和效仿的購買模式，形成高質(zhì)量的長效機(jī)制。服務(wù)質(zhì)量（20%）評(píng)估維度在整個(gè)評(píng)估模式中也占有一定的地位，它是滿意度和影響力的基礎(chǔ)，只有好的服務(wù)質(zhì)量才能令服務(wù)對(duì)象和公眾滿意，才值得被推廣。在服務(wù)質(zhì)量維度下，合同是否按期完成在整個(gè)指標(biāo)體系中權(quán)重是排在第一位的，說明它對(duì)總目標(biāo)的影響是最大的。在前期調(diào)研階段，負(fù)責(zé)政府向社會(huì)力量購買公共服務(wù)的工作人員也多次表示，“在實(shí)際與社會(huì)力量合作的過程中，我們首先看中或?qū)ι鐣?huì)力量最基本的要求是能不能按期完成合同的計(jì)劃?！币虼?，一方面目前社會(huì)力量發(fā)育還不夠成熟；另一方面在社會(huì)力量還不夠成熟的現(xiàn)實(shí)面前，按期完成承接服務(wù)是主要目的。同時(shí)也表明通過政府向社會(huì)力量購買的形式培育社會(huì)力量是非常重要的。范煒烽等（2010）［33］在對(duì)南京市鼓樓區(qū)政府購買居家養(yǎng)老服務(wù)研究中建議要培育非政府組織。孫世強(qiáng)和陶秋燕（2019）［34］研究表明，加強(qiáng)與外部機(jī)構(gòu)建立社會(huì)關(guān)系網(wǎng)絡(luò)可以提高小微企業(yè)的創(chuàng)新績效。社會(huì)力量通過與政府的合作，是建立社會(huì)強(qiáng)關(guān)系的重要途徑。

除以上評(píng)估維度和具體評(píng)估指標(biāo)的重大影響以外，相對(duì)靠前的指標(biāo)還有年均服務(wù)的投訴數(shù)（5.78%）、購買程序是否公平公正（4.75%）和政府是否出臺(tái)購買公共服務(wù)政策法規(guī)（3.63%）。投訴數(shù)不僅代表服務(wù)質(zhì)量的高低，也在一定程度上反映政府或社會(huì)力量對(duì)民眾需求的重視。吳建南等（2015）［35］指出，公眾確實(shí)能對(duì)政府行為產(chǎn)生一定的壓力作用。通過政府向社會(huì)力量購買公共服務(wù)，最終目的是更好地為公眾提供公共服務(wù)，但購買過程的公平公正也是眾人所重視的，尤其是對(duì)承接方而言。顏紅艷等（2019）［36］認(rèn)為，城市軌道交通PPP項(xiàng)目主體的公平偏好和社會(huì)偏好因素應(yīng)納入影響因素范圍。同時(shí)，制度保障，尤其是各個(gè)地區(qū)出臺(tái)明確的購買公共服務(wù)政策法規(guī)對(duì)政府向社會(huì)力量購買公共服務(wù)制度的貫徹執(zhí)行無比重要。一方面是因?yàn)橄嚓P(guān)的政策法規(guī)鼓勵(lì)政府通過購買的方式為公眾提供更好的服務(wù)；另一方面是因?yàn)檎叻ㄒ?guī)對(duì)政府招投標(biāo)、社會(huì)力量資質(zhì)要求、績效考核等過程有明確的規(guī)定，更好地依章辦事，依法執(zhí)行。

最后，承接能力維度在整個(gè)評(píng)估維度中占比是最低的，只有2.75%，但是社會(huì)力量組織規(guī)范程度，在其中的權(quán)重達(dá)到了32.7%，而且相對(duì)于總目標(biāo)的影響程度達(dá)到了2.35%，說明政府向社會(huì)力量購買公共服務(wù)的評(píng)估要求社會(huì)力量必須具備一定的資質(zhì)。在實(shí)踐層面上，政府每年都會(huì)請(qǐng)第三方對(duì)社會(huì)力量的資質(zhì)進(jìn)行評(píng)估，并對(duì)獲得3A以上評(píng)估等級(jí)的社會(huì)力量，可優(yōu)先獲得政府購買服務(wù)資格。

5 結(jié)論與不足

政府向社會(huì)力量購買公共服務(wù)業(yè)已成為政府提供公共服務(wù)的一種政策安排。對(duì)此，學(xué)者們普遍認(rèn)為引入市場機(jī)制的利是遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于不足的，并極力提倡這種形式。王浦劬和萊斯特·M·薩拉蒙（2010）［37］通過實(shí)際調(diào)查和研究指出，中國政府向社會(huì)組織購買公共服務(wù)取得了一定的成效。然而，前期調(diào)研的信息給出了一些警示，如果政府不能很好地監(jiān)督或問責(zé)整個(gè)購買行為，不明確有所購買、有所不購買的服務(wù)目錄，那么公眾不必然享受更優(yōu)質(zhì)更高效的公共服務(wù)。在整個(gè)購買行為中，評(píng)估既是一項(xiàng)管理工具，也是一項(xiàng)問責(zé)機(jī)制，可以通過具體的評(píng)估指標(biāo)直接明示好與不好，保障和改善該項(xiàng)政策落實(shí)。

本研究嚴(yán)格地運(yùn)用文獻(xiàn)法、修正德爾菲法和層次分析法等技術(shù)，歷經(jīng)概念化模型建立、指標(biāo)篩選和權(quán)重賦值等三個(gè)主要步驟，最終構(gòu)建出一套包含7個(gè)評(píng)估維度和33個(gè)具體指標(biāo)的政府向社會(huì)力量購買公共服務(wù)評(píng)估指標(biāo)體系。這套指標(biāo)體系具有兩個(gè)重要的特征：其一，評(píng)估內(nèi)容的全面性和重點(diǎn)性，全面性體現(xiàn)在評(píng)估指標(biāo)原則注重過程與結(jié)果并重、效益和影響力并重；重點(diǎn)性表現(xiàn)在“滿意度”“影響力”和“服務(wù)質(zhì)量”維度的權(quán)重要遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于其他維度，“制度規(guī)范”維度和“公正性”的權(quán)重居中，“購買投入”維度和“承接能力”維度的權(quán)重略低。其二，評(píng)估過程的客觀化，具體評(píng)估指標(biāo)的設(shè)置盡量考慮可比性和可測量性，方便后續(xù)的實(shí)際運(yùn)用。

同時(shí)，本研究還存在一定的不足。第一，在指標(biāo)篩選階段，由于時(shí)間、精力等主客觀因素的限制，本研究最終確定用修正版德爾菲法來對(duì)指標(biāo)進(jìn)行評(píng)價(jià)。一般而言，德爾菲法需要多次對(duì)指標(biāo)進(jìn)行評(píng)價(jià)，在一輪輪的修正過程中，最終形成一致意見。第二，在指標(biāo)賦權(quán)方面，由于群體所處的環(huán)境不同，價(jià)值判斷的偏差天然存在，雖然通過盡量采納政府工作人員、社會(huì)力量工作人員和相關(guān)學(xué)者多元主體意見來減少主觀偏見，但人員分布不能完全一致以及時(shí)空情境的轉(zhuǎn)移等限制都會(huì)影響最終的結(jié)果。