郭亞軍 張竟越 王強

摘 要 扶貧開發(fā)工作己經(jīng)進入深化攻堅階段，提高貧困人口自身內(nèi)生動力成為脫貧攻堅的核心要務之一。在推進脫貧工作全面開展的過程中，地方政府是首要的瞄準機構(gòu)，發(fā)揮著重要的功能。通過問卷調(diào)查發(fā)現(xiàn)，三峽庫區(qū)貧困群眾政策參與度不高、內(nèi)生動力不足，地方政府需要規(guī)范管理機制，通過提高駐村干部工作動力、完善地方政府賦權手段、轉(zhuǎn)變地方政府扶貧理念和優(yōu)化扶貧資源供給舉措等提高貧困群體內(nèi)生動力。

關鍵詞 地方政府;激發(fā);貧困群眾;內(nèi)生動力

伴隨著國家經(jīng)濟的發(fā)展，扶貧效果越來越明顯，民族地區(qū)和移民庫區(qū)等特殊貧困地區(qū)已經(jīng)成為主要的集中點。三峽水庫所在的秦巴山區(qū)和武陵山區(qū)兩大貧困片區(qū)災害不斷、生態(tài)環(huán)境惡化，使得貧困人口治理起來比較困難。由于面臨生產(chǎn)資料匱乏、環(huán)境惡化和災害不斷等原因，他們的脫貧問題日益明顯，已成為新時期扶貧開發(fā)最難啃的“硬骨頭”[1]。其中貧困人口內(nèi)生動力不足成為影響這些地區(qū)脫貧進程的首要問題，而地方政府作為國家政策的推進方，不僅是有效開展扶貧工作的第一瞄準機構(gòu)，更是推進各類扶貧資源流通傳遞的關鍵樞紐。針對以上現(xiàn)象，國家頒布了針對性的文件《關于開展扶貧扶志行動的意見》，為各級地方政府有效激活貧困人口內(nèi)生動力提供了有效的依據(jù)[2]。

三峽庫區(qū)指受長江三峽工程淹沒的地區(qū)，并有移民任務的20個縣（市），包含了長江流域因三峽水電站的修建而被淹沒的湖北省宜昌市所轄的秭歸縣、興山縣、夷陵區(qū)，恩施州所轄的巴東縣;重慶市所轄的巫山縣、巫溪縣、奉節(jié)縣、云陽縣、開縣、萬州區(qū)、忠縣、涪陵區(qū)、豐都縣、武隆縣、石柱縣、長壽區(qū)、渝北區(qū)、巴南區(qū)、江津區(qū)及重慶核心城區(qū)。該庫區(qū)的貧困人口和其他地區(qū)相比，最明顯的特征就是分布相對集中。以絕對貧困人口為例，其中53%分布在以萬州區(qū)為中心的渝東北地區(qū)。渝東北地區(qū)既是山區(qū)又是庫區(qū)，11個區(qū)縣中有8個國家扶貧開發(fā)工作重點縣，1個市扶貧開發(fā)工作重點縣，有絕對貧困人口284 242人，占全市絕對貧困人口總量的51.7%，貧困人口發(fā)生率為3.3%?；诖?，以重慶市萬州區(qū)為例分析地方政府在反貧困行動中的一些具體舉措是否符合激發(fā)貧困群眾內(nèi)生動力的要求和規(guī)律，地方政府如何在有效激發(fā)貧困群眾內(nèi)生動力上精準施策進行研究。

1 萬州區(qū)貧困群眾及其內(nèi)生動力現(xiàn)狀

1.1 重慶市萬州區(qū)貧困群眾概況

萬州區(qū)屬重慶市轄區(qū)，位于長江上游地區(qū)、重慶東北部，處三峽庫區(qū)腹心;轄12個鄉(xiāng)、29鎮(zhèn)、11街道，其中從事農(nóng)牧業(yè)人口18.2萬人。2015年8月，萬州區(qū)共有168個貧困村，34 515戶貧困戶，106 044名貧困人口;截至2017年12月，重慶市萬州區(qū)共有24個貧困村，6個深度貧困村，建檔立卡貧困戶9 870戶、28 082人。

1.2 重慶市萬州區(qū)生活貧困人群內(nèi)生動力現(xiàn)狀

筆者對萬州區(qū)的貧困人口采用隨機抽樣的方式進行問卷調(diào)查，了解該地區(qū)貧困人口內(nèi)生動力的現(xiàn)實情況。由于筆者能力和精力的限度，該調(diào)研發(fā)放問卷300份，剔除無效問卷8份，最終回收有效問卷292份。

1.2.1 貧困群眾的參與度較低

在問卷中，對貧困群眾參與扶貧政策制定、項目選擇的情況和貧困群眾對于扶貧政策的知曉程度、滿意程度等進行了調(diào)研。

從表1中看到，貧困群眾實際參與到扶貧政策制定的只有64人，而未參與的人數(shù)卻有228人，約占總?cè)藬?shù)的76%，由此可見貧困群眾在扶貧政策制定中參與度不高;另外，在參與政策制定的64人中也只有35人了解政策，大部分是知道一點或不了解。

從表2中看到，貧困群眾參與扶貧項目選擇的人數(shù)為103人，而沒有參與的人數(shù)卻有189人，約占總?cè)藬?shù)的64.7%，貧困群眾在項目上并沒有足夠的選擇權;從整體上可以看到他們對于扶貧項目的滿意度不高，也缺乏積極性，其中非常滿意與滿意的總?cè)藬?shù)為91人，約占總?cè)藬?shù)的31.2%，可以看出政府對于扶貧項目的安排一般難以滿足貧困群眾的需求。

1.2.2 貧困群眾的主動性不足

為了解貧困群眾的主動性，從貸款意愿、獲取信息的方式、參與培訓的意愿等方面進行分析和調(diào)研，并獲取了相關數(shù)據(jù)。如圖1所示，292人中有191人不愿意選擇貸款，比例高達65.4%，其中主要原因是對貸款政策不了解，擔心上當受騙，從對萬州區(qū)扶貧工作人員進行的訪談中了解到，他們除了對政策不了解以外，受到其能力和接受水平的限制，主動去了解相關貸款政策的人也很少。

2 萬州區(qū)政府激發(fā)貧困群眾內(nèi)生動力策略的現(xiàn)狀分析

2.1 政府層面細化政策安排

依據(jù)中央政府出臺的相關文件，重慶市萬州區(qū)出臺了《萬州區(qū)全面深化扶貧開發(fā)持續(xù)鞏固脫貧成果實施意見》和《萬州區(qū)扶貧開發(fā)重點村提升工程行動方案》等文件，地方政府開展了勵志脫貧座談會、脫貧攻堅等一系列工作和會議，強調(diào)在開展扶貧工作時必須認真解決精神貧困問題，提升扶貧工作的質(zhì)量和水平;也細化了萬州區(qū)在教育扶貧、金融扶貧等領域激發(fā)貧困群眾內(nèi)生動力的政策舉措。但是有些工作只是停留在文件和制度上，真正落實到貧困群眾身上，還有段路要走[3]。

2.2 獨創(chuàng)“四分五養(yǎng)五入”扶貧新模式

重慶市萬州區(qū)為激發(fā)貧困群眾的內(nèi)生動力，萬州區(qū)創(chuàng)新推出“四分五養(yǎng)五入”新模式，走出一條產(chǎn)業(yè)扶貧新路子，著力將貧困村資源優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢、經(jīng)濟優(yōu)勢，促進貧困群眾穩(wěn)定脫貧、持續(xù)增收。

2.2.1 “四分”模式激發(fā)內(nèi)生動力

1）土地“分片”。產(chǎn)業(yè)基地按照地形分成多個“管理片”，分片承包給農(nóng)戶，合作社負責安排全年管護計劃，提供技術指導。2）管理“分戶”。3）銷售“分紅”?；ń烦墒旌螅献魃绺鶕?jù)產(chǎn)量與品質(zhì)，通過差異化分紅機制，加強與農(nóng)戶的利益聯(lián)結(jié)，農(nóng)戶每年最多能增加收入7 000元。4）利潤“分享”。在每年獲得利潤中，合作社抽取部分資金，用于慰問全村建卡貧困戶[4]。

2.2.2 “五養(yǎng)”模式強化利益聯(lián)結(jié)

1）消費領養(yǎng)。引導幫扶單位通過消費扶貧方式，對基地養(yǎng)殖或貧困戶自養(yǎng)的蘆花雞進行領養(yǎng)購買，基地每銷售1只蘆花雞，村集體經(jīng)濟可增收2元、貧困戶可增收18元，貧困戶自養(yǎng)部分收益全部歸貧困戶所有。2）社會認養(yǎng)。引導社會組織、企業(yè)或個人通過前期出資，為貧困戶購買蘆花雞雞苗，在貧困戶按要求完成養(yǎng)殖后，再出資回購進行認養(yǎng)消費。3）托管代養(yǎng)。4）分戶散養(yǎng)。引導有勞動能力和養(yǎng)殖意愿的貧困戶參與發(fā)展養(yǎng)殖產(chǎn)業(yè)，養(yǎng)殖基地負責提供技術指導和保價回購，確保貧困戶無發(fā)展養(yǎng)殖的后顧之憂。5）區(qū)域聯(lián)養(yǎng)。萬州區(qū)龍駒鎮(zhèn)梧桐村蘆花雞養(yǎng)殖基地與萬州區(qū)后山鎮(zhèn)、李河鎮(zhèn)、走馬鎮(zhèn)以及云陽縣路陽鎮(zhèn)、豐都縣三建鄉(xiāng)等地實行區(qū)域聯(lián)養(yǎng)，簽訂蘆花雞養(yǎng)殖扶貧合作協(xié)議，由龍駒鎮(zhèn)梧桐村蘆花雞養(yǎng)殖基地提供雞苗和技術指導，各地合作方負責建立養(yǎng)殖場養(yǎng)殖和帶動當?shù)刎毨麴B(yǎng)殖增收，形成大扶貧格局[5]。

2.2.3 “四入”模式壯大集體經(jīng)濟

1）著眼全域加入。萬州區(qū)與華西希望德康集團簽訂合作協(xié)議，推進100萬頭生豬養(yǎng)殖有機產(chǎn)業(yè)化項目落戶，共建設800個養(yǎng)殖單元，覆蓋508個村級集體經(jīng)濟組織、140個市級貧困村、19個扶貧開發(fā)重點村和市級深度貧困鎮(zhèn)龍駒鎮(zhèn)的所有行政村。2）整合資金投入。鼓勵有資金的村級集體經(jīng)濟組織以自有資金增加入股。3）強化技術輸入。采用“村級集體經(jīng)濟組織+貧困農(nóng)戶+合作社”模式開展合作。4）優(yōu)先保障收入。貧困戶資金合作期限3年以內(nèi)，優(yōu)先保障貧困戶勞動所得及相關收入，年收益不低于合作投入資金的8%，每個貧困戶家庭年可增收4 000元。

2.3 扶貧資源投入增加

萬州區(qū)為提高扶貧工作效率，在扶貧工作中，加大人力、財力的投入。一方面，地方政府制定了主要領導包鄉(xiāng)工作機制，讓全縣深度貧困村都有負責，也開展黨員干部結(jié)對幫扶機制，對駐村干部的工作進行實時指導。通過以上激發(fā)策略在一定程度上激發(fā)了貧困群眾的內(nèi)生動力。但通過深入調(diào)研發(fā)現(xiàn)，萬州區(qū)政府的部分激發(fā)策略在現(xiàn)實執(zhí)行過程中存在一定的偏差，使得貧困群眾在脫貧行動中沒有了主動性，沒有了內(nèi)生動力。

3 優(yōu)化萬州區(qū)政府激發(fā)貧困群眾內(nèi)生動力策略的路徑選擇

3.1 規(guī)范管理機制，提高駐村干部工作動力

駐村干部的能力高低是基層政府執(zhí)行力好壞的重要衡量標準，因此，需要對駐村干部構(gòu)建有效的培訓學習機制，從而確保駐村干部能力得到提升。萬州區(qū)政府可以從以下2個方面作出努力。1）確保駐村干部享有培訓學習的機會并促進駐村干部之間能夠?qū)崿F(xiàn)有效的經(jīng)驗交流。通過定期舉辦輔導班、能力提升會議、開展專家講座和技術人員下基層等方式，從專業(yè)素養(yǎng)方面提升駐村干部的工作能力。2）鼓勵駐村干部到脫貧成功的地區(qū)進行交流學習，發(fā)展地方特色脫貧產(chǎn)業(yè)和農(nóng)產(chǎn)品，充分發(fā)揮地區(qū)優(yōu)勢。在交流學習的過程中駐村干部要有沉下去的決心和學進去的恒心，把脫貧地區(qū)的成功經(jīng)驗看懂、學會，反哺自身地區(qū)短板，促進該地區(qū)脫貧能力的提升[6]。

為了提升扶貧效率，同時增強萬州區(qū)政府自身威信，要確保駐村干部群體的各項保障制度能夠得到有效落實。萬州區(qū)政府對于扶貧一線的駐村干部要保證其在工作期間的各種福利待遇不受影響，適度提高基本工資;此外，萬州區(qū)政府每年除了要對駐村干部在經(jīng)費方面進行補貼外，還要從日常生活中去關愛該群體，確保駐村干部在全心工作期間不為日常瑣碎操心，特別是對于個別駐村干部費用不足的選派單位可以從專門的工作經(jīng)費中適度進行補貼等。

3.2 完善政府賦權，激發(fā)貧困群眾內(nèi)生動力

貧困群眾參與到扶貧工作中才有意義，這就要求增加他們的參與和主體意識，積極參與到扶貧的各個環(huán)節(jié)中，找出問題和癥結(jié)所在。只有做到對癥下藥，才能讓群眾得到真正的實惠。但是在實際的操作過程中，貧困群眾的整體意識不高，組織能力不強，參與度基本沒有，對于反貧困行動大家的態(tài)度也不堅決，所以有效提高他們的意識、提升他們的參與度才是關鍵所在。

貧困群眾是弱勢群體，要培養(yǎng)他們相互幫助、相互抱團的意識。相互之間實現(xiàn)互幫互助，才能提升整體的生存能力[7]。團結(jié)就是力量，不團結(jié)就不能得到社會的支持，無法抵御社會風險。政府要提供一個風清氣正的社會環(huán)境，鼓勵他們建立相互幫助的團體組織，報團取暖，讓全社會形成適當?shù)木W(wǎng)格幫扶模式，共同促進其有效發(fā)展，增加貧困群眾的社會力量，提升資本存量和重視度。

3.3 轉(zhuǎn)變扶貧理念，確保貧困群眾主體地位

習近平總書記在各級政府扶貧會議上多次強調(diào)，要轉(zhuǎn)變觀念，對個別戶要精準到家，因戶而異，真正落實精準扶貧，起到幫扶作用，讓老百姓得到實惠。但是在地方上，大多數(shù)基層政府都是整體謀劃，整體制定幫扶舉措，特別是整體貧困的區(qū)域，更是一刀切，也許可以解決大多數(shù)貧困群眾的問題，但是個別有其他情況的群眾就無法得到應有的幫助，無法從根本上實現(xiàn)全面脫貧。所以各級政府要從根本上樹立精準到戶的理念，一對一拿出措施，不僅從生活上解決問題，還要從根本上解決差異性貧困，做到一勞永逸，不是解決今年，明年就不管了。

樹立正確的扶貧幫扶理念，保障長久脫貧功效。脫貧不是一朝一夕就能夠?qū)崿F(xiàn)的，也不是送幾個羊，送點錢就解決的問題，要有動態(tài)、長期的思想理念，保障扶貧工作的連續(xù)性。雖然現(xiàn)階段扶貧工作越來越復雜，致貧原因越來越多，基層政府仍要務實，樹立正確的扶貧理念，真正為老百姓做事。

3.4 完善供給舉措，提高扶貧資源利用效率

優(yōu)化隊伍結(jié)構(gòu)，構(gòu)造扶貧梯隊。要激發(fā)貧困群眾的內(nèi)生動力，確保脫貧，就要選派精準的隊伍干部、優(yōu)秀的扶貧人員、干練的政策執(zhí)行者和項目的組織者。有了全方位的人力支持，才能提高扶貧隊伍的整體素質(zhì)和技術水平，建立人才保障機制，構(gòu)建扶貧人才的有效格局，為扶貧行動提供動態(tài)數(shù)據(jù)支持[8]。對于基層干部中新手多、業(yè)務生疏等問題，要制定和做好培訓計劃，提升幫扶人員的整體素質(zhì)和業(yè)務水平。可以利用會議、培訓班、入戶走訪等形式，讓年輕干部下鄉(xiāng)下村，在交任務、壓擔子中不斷得到提升。

為了實現(xiàn)脫貧攻堅與地方經(jīng)濟的穩(wěn)定發(fā)展，也為了加強公眾對政府的信任與理解，要提高扶貧資金的使用效率;要規(guī)劃引領、統(tǒng)籌安排、合理利用，確保貧困群眾的基本生活保障;要創(chuàng)新扶貧產(chǎn)業(yè)項目資金運作機制，以人民群眾為主題，倡導以獎勵代替直接發(fā)放;同時強化扶貧資金的監(jiān)管機制，擴大監(jiān)督舉報渠道，真正讓貧困群眾得到實惠，提升其內(nèi)生動力。

參考文獻：

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[8] 黃承偉，劉欣，周晶.鑒往知來：十八世紀以來國際貧困與反貧困理論評述[M].南寧：廣西人民出版社，2017.

（責任編輯：趙中正）