姜耀輝，劉春湘

一、問題的提出

社會組織是推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設的重要主體，是中國社會主義現(xiàn)代化建設的重要力量，其活力的激發(fā)需要通過制度建設來推動。黨的十九屆四中全會聚焦中國制度優(yōu)勢，通過構建“中國之制”來打造“中國之治”，多處強調發(fā)揮社會組織作用和加強社會組織制度建設。推動社會組織制度更加成熟更加定型，既是推動社會組織健康發(fā)展的必然要求，也是堅持和完善中國特色社會主義制度的題中之義。而加強社會組織制度建設，優(yōu)化社會組織制度環(huán)境，激發(fā)社會組織活力，首先需要準確研判我國社會組織制度環(huán)境的整體狀態(tài)。目前，國內關于社會組織制度環(huán)境的研究主要遵循“國家與社會”的宏觀理論邏輯，形成了一種廣為接受的理論觀點，即現(xiàn)有的中國社會組織制度暗含諸多約束性因子，在此制度環(huán)境下，社會組織缺乏活力?；谶@種理論判斷和經驗感知，現(xiàn)有研究對社會組織制度環(huán)境整體狀態(tài)的描述呈現(xiàn)較大差異，如宏觀鼓勵為主與微觀限制居多、重目標設計與輕實際執(zhí)行、區(qū)別性對待與選擇性扶持(張杰[1]，2014)、多層次制度邏輯(王詩宗[2]，2013)、依附式合作(彭少峰[3]，2017；孫發(fā)鋒[4]，2019)、模糊發(fā)包執(zhí)行(黃曉春[5]，2015)等特征。這些研究貢獻了多方面的有益探索，但大多側重于解讀制度文本和政策執(zhí)行的規(guī)范性分析，缺乏必要的實證性分析，難以對社會組織制度環(huán)境狀況進行客觀深入的研究。同時，學界從制度環(huán)境視角解讀社會組織發(fā)展的論述較為零散，缺乏系統(tǒng)性，基本上將社會組織制度環(huán)境視為統(tǒng)一整體，或是分為宏觀和微觀兩方面，較少對其結構進行深入解構分析，未形成一個比較完整的制度環(huán)境影響社會組織活力的解釋框架。因此，綜合運用定量與定性分析方法，揭示社會組織制度環(huán)境的內在結構、狀態(tài)及其對社會組織的影響，是一個值得研究的問題。社會組織制度環(huán)境的內容結構是什么？如何測度？社會組織制度環(huán)境的整體狀態(tài)怎樣？這是本文著力探討的三個問題。

二、社會組織制度環(huán)境測度：基本思路

(一)概念界定

美國新制度經濟學家諾斯(Douglass C. North)認為，制度“是一個社會的游戲規(guī)則，更規(guī)范地說，它們是為決定人們的相互關系而人為設定的一些制約”[6]，基本上由正式的規(guī)則、非正式的約束以及它們的實施特征三個基本部分構成[7]，這揭示了政治經濟社會規(guī)則的制度結構。制度環(huán)境是西方新制度經濟學的概念，由戴維斯和諾思(Lance E. Davis & Douglass C. North，1971)提出。他們認為制度環(huán)境“是一系列用來建立生產、交換與分配基礎的基本的政治、社會與法律規(guī)則”[8]。換句話說，制度環(huán)境是由一系列“規(guī)則”所組成的用來約束人們的選擇集[9]。斯科特和邁耶 (W. Richard Scott & John W. Meyer, 1983)強調組織的制度環(huán)境與技術環(huán)境相對應，認為制度環(huán)境是“以規(guī)則和要求的規(guī)范化為特色，單個組織如果想獲得支持和合法性就必須遵從這些規(guī)則和要求”[10]。周雪光則從組織社會學視角考察制度環(huán)境對組織的塑造，把“一個組織所處的法律制度、文化期待、社會規(guī)范、觀念制度等等‘廣為接受’的社會事實”均稱為制度環(huán)境[11]。顯然，制度環(huán)境強調組織利益的增進須以特定的規(guī)則限制和規(guī)范約束為前提。在探討中國社會組織的制度環(huán)境時，俞可平認為它是國家用規(guī)范和制約社會組織活動的所有正式的或非正式的準則[12]；黃曉春強調它是專門的法規(guī)和相應的文件，以及政府部門實際上采用的各種習慣性做法[13]；關信平把它看作是社會組織的法制、資源保障制度和自身規(guī)范性制度建設[14]；陳成文則指出它是影響社會組織發(fā)展的一系列規(guī)劃或者規(guī)范[15]，起著基礎性和決定性作用[16]。研究者從多元角度刻畫了社會組織制度環(huán)境的不同運行邏輯，凝聚了社會組織所處制度環(huán)境絕非單一化和一成不變的共識。在梳理學界關于制度環(huán)境概念的基礎上，我們認為，社會組織的制度環(huán)境，是在特定的社會范圍內，規(guī)范或影響社會組織行為活動選擇的一系列正式制度和非正式制度以及實施機制所構成的一個完整的復雜系統(tǒng)，強調靜態(tài)制度和動態(tài)執(zhí)行的結合。

(二)社會組織制度環(huán)境的結構與測度

社會組織的制度環(huán)境肯定不是一個單純的整體，其不同的結構所起的功能作用不同，需要進行解構分析。一般而言，制度文本分析主要關注制度的內涵及其體現(xiàn)的治理邏輯[17]，制度執(zhí)行研究則更關注制度執(zhí)行者的利益和策略[18]。兩者若打破分割，實現(xiàn)貫通連接，則有利于對社會組織制度環(huán)境進行縱深解讀和全面理解，但這需要通過一個互動影響機制來詮釋。基于中國獨特的國情，我們認為，我國社會組織面對的制度環(huán)境在結構上可劃分為宏觀制度環(huán)境、微觀制度環(huán)境和制度執(zhí)行環(huán)境三大組成部分，分別指社會組織的總體制度安排、具體制度安排和政治生態(tài)環(huán)境。應該看到，社會組織制度環(huán)境的三大組成部分相互影響、相互作用，是融為一體的，很難截然分開。宏觀制度環(huán)境為微觀制度環(huán)境和制度執(zhí)行環(huán)境奠定了主基調，它對社會組織活力的作用往往需要經由微觀制度環(huán)境和制度執(zhí)行環(huán)境來實現(xiàn)；微觀制度環(huán)境在制度環(huán)境系統(tǒng)中起著承上啟下的作用，因為宏觀方面的總體制度設計需要具體制度安排來體現(xiàn)，這本質上屬于宏觀制度設計的實施與執(zhí)行；具體制度的制度目標能否達成，又取決于具體制度的具體執(zhí)行，顯然，制度執(zhí)行環(huán)境構成對社會組織活力的直接和現(xiàn)實影響。具體分析如下：

第一，社會組織的宏觀制度環(huán)境。對社會組織而言，宏觀制度環(huán)境是國家對社會組織的總體制度安排，對社會組織的發(fā)展具有指導性和導向性，并最終塑造著社會組織的形態(tài)、特征和在社會生活中的角色以及在國家與社會關系中的定位。可以說，宏觀制度環(huán)境為社會組織的制度環(huán)境勾畫了整體輪廓和框架，為社會組織發(fā)展提供合法性、制度性空間，是激發(fā)社會組織活力的前提條件。我們認為，社會組織的宏觀制度環(huán)境可以從兩個方面測量。一是國家層面對社會組織的認知、判斷和態(tài)度，主要通過黨和國家的重大會議關于社會組織的表述、總結政府高層人物的發(fā)言來判定。國家對于社會組織的治理取向是影響社會組織生存與發(fā)展的重要變量[19]。黨的十七大報告提出要“重視社會組織建設和管理”,黨的十八大報告提出要加快形成“現(xiàn)代社會組織體制”，黨的十八屆三中全會指出要“激發(fā)社會組織活力”，黨的十九大報告則強調要發(fā)揮社會組織在“協(xié)商民主”“社區(qū)治理體系”和“環(huán)境治理體系”方面的作用。同時，通過收集分析黨和政府高層人物關于社會組織的重要講話可知，新時代黨和政府重視社會組織的發(fā)展，對社會組織的功能認知、改革力度和發(fā)展規(guī)劃都達到了前所未有的高度[20]，并不斷探索發(fā)展空間，總體呈現(xiàn)出賦權增能與管理控制并行的模糊鼓勵特征。二是國家憲法和相關法律法規(guī)對社會組織的制度安排。目前，我國憲法明確規(guī)定了公民有結社的自由，保護公民的結社權，為激發(fā)社會組織活力奠定了合法性空間。此外，專門針對特殊類型社會組織的法律(如《慈善法》《紅十字會法》，等)和一些法律部分條款涉及社會組織的相關具體規(guī)定(如《民法總則》《企業(yè)所得稅法》《公益事業(yè)捐贈法》，等)，以及《社會團體登記管理條例》《基金會管理條例》《民辦非企業(yè)單位登記管理暫行條例》“三大條例”，構成了社會組織的現(xiàn)行法律體系。顯然，目前社會組織基本法闕如，以及存在相關配套法律位階較低、碎片化特征明顯、可操作性不強等短板。隨著國家層面對社會組織的認知、判斷和態(tài)度不斷向好和法律法規(guī)不斷完善，社會組織的宏觀制度環(huán)境也將不斷優(yōu)化。

第二，社會組織的微觀制度環(huán)境。對社會組織而言，微觀制度環(huán)境是指國家和各級政府關于直接規(guī)范社會組織行為和活動的具體制度安排。社會組織微觀制度環(huán)境介于宏觀制度環(huán)境和制度執(zhí)行環(huán)境之間，一方面作為宏觀制度環(huán)境的價值體現(xiàn)，另一方面作為制度執(zhí)行環(huán)境的具體指導，在制度環(huán)境對社會組織活力產生影響的過程中發(fā)揮著承上啟下的作用。截至2014年底，國家出臺的主要社會組織政策制度約116個，涉及社會組織綜合管理、登記、扶持、監(jiān)管、財稅、黨建等各個方面[21]。我們認為，社會組織的登記、管理、監(jiān)督、人才制度是保證社會組織良好運行的基本制度，對社會組織活力起著直接影響，因此可以用來測量社會組織的微觀制度環(huán)境。登記制度主要包括登記門檻和登記程序兩個方面，決定社會組織登記注冊的難易程度，是取得合法性和政府資源的必要前提。除法律法規(guī)規(guī)定可以免于登記的以外，社會組織均需向縣級以上民政部門進行登記才可獲得合法地位。管理制度和監(jiān)督制度約束社會組織的行為和過程，事關社會組織認同度和公信力，其中，管理制度主要包括雙重管理、孵化培育、項目購買和財稅等制度，監(jiān)督制度主要包括信息公開、年檢、評估以及淘汰等制度。社會組織活力的終極源泉在于社會組織人力資源的開發(fā)與管理，主要包括人才評價制度(如職業(yè)資格認定制度)和人才激勵制度(如薪酬制度和人才保障制度)。顯然，社會組織登記、管理、監(jiān)督、人才制度建設越科學規(guī)范和健全完善，社會組織的微觀制度環(huán)境越優(yōu)良。

第三，社會組織的制度執(zhí)行環(huán)境。制度環(huán)境絕非是國家按照單一治理邏輯而理性化產出的制度體系。制度實施過程中所構成的環(huán)境即制度執(zhí)行環(huán)境體現(xiàn)出復雜性和動態(tài)性特征，對社會組織產生比宏觀制度環(huán)境和微觀制度環(huán)境更為直接的影響，可謂制度落地的“最后一公里”。從本質意義上說，制度執(zhí)行環(huán)境指社會組織生存和發(fā)展所面臨的動態(tài)政治生態(tài)環(huán)境。在模糊鼓勵的宏觀制度環(huán)境和碎片化的微觀制度環(huán)境共同作用下，不同層級政府以及同級政府不同部門往往會結合當?shù)貙嶋H和自身治理目標來實施社會組織的相關政策，最終可能形塑不同的社會組織發(fā)展格局，造就社會組織活力的差異性。我們認為，社會組織的制度執(zhí)行環(huán)境可以從層級治理環(huán)境和部門協(xié)作環(huán)境兩個方面進行測量，從縱向和橫向兩個維度剖析社會組織所面臨的“政治叢林”對其造成的影響。層級治理環(huán)境是指政策制度從中央到地方層層下達和執(zhí)行過程中所營造的生態(tài)，體現(xiàn)了黨和國家關于社會組織頂層設計在地方政府和基層政府的執(zhí)行現(xiàn)狀，反映了不同層級之間社會組織政策執(zhí)行的及時性、有效性和靈活性。而部門協(xié)作環(huán)境則是同層級不同職能部門間的政策執(zhí)行配合，反映了與社會組織相關的部門之間的配合程度、配合效率和銜接性。層級治理環(huán)境的優(yōu)劣決定著政策的科層損耗程度，良好的層級治理環(huán)境意味著地方政府能結合當?shù)貙嶋H和自身治理目標來實施社會組織的相關政策，根據(jù)地方實際創(chuàng)新地制訂適宜的社會組織發(fā)展規(guī)劃。而部門協(xié)作的程度映射部門協(xié)作環(huán)境的好壞程度，部門間的配合程度、配合效率及銜接性越好，則社會組織制度執(zhí)行的部門協(xié)作環(huán)境越佳，社會組織的活力水平越高。

綜合上述分析，本文對社會組織的制度環(huán)境進行了指標分解和概念操作化，具體詳見表1。本文的指標分解和概念操作化，是我們基于社會組織制度環(huán)境研究的文獻分析和經驗觀察的綜合考量結果。該量表由一組問題的陳述組成，主要采用了學界普遍使用的社會公眾態(tài)度調查測量方法，即每個填寫人對每一陳述的回答分別記分，每個填寫人的總分就是其對各問題回答的分數(shù)加總，表明其態(tài)度強弱。評判分數(shù)越高，表明社會組織制度環(huán)境的狀態(tài)越好。需要說明的是，在實踐中微觀制度對制度執(zhí)行存在具體指導作用，無法完全分割，所以我們將審批手續(xù)、發(fā)展規(guī)劃和懲處機制三個代表問題作為兩者的共同選項，以保證微觀制度環(huán)境和制度執(zhí)行環(huán)境概念操作化的完整性。

表1 社會組織制度環(huán)境測量的指標及概念操作化

續(xù)表1

三、數(shù)據(jù)來源

本文主要數(shù)據(jù)來源于我們在湖南、廣東、青海三省進行的“制度環(huán)境與社會組織活力”問卷調查。問卷由社會組織負責人(執(zhí)行長、秘書長或總干事等高層管理者)填寫。在參考已有文獻和實地調研的基礎上，我們提出問卷初稿，后進行預調查檢驗，接著運用專家咨詢法，得到學界和業(yè)界專家的批評指正，最終確定本研究的調查問卷。被邀請對問卷進行評價和指正的專家包括社會組織登記管理和其他相關政府部門負責人、社會組織負責人、社會組織研究領域專家。

通過SPSS數(shù)據(jù)分析軟件，用克隆巴赫系數(shù)(Cronbach’s alpha)對本文所選取的問卷題項進行可靠性檢驗，結果顯示信度系數(shù)值為0.857，大于0.8的信度可接受標準要求，結果表明本研究的問卷信度很高。用因子分析對問卷進行內容效度檢驗，結果顯示KMO值為0.875，大于0.8的適合標準要求，題項與所測變量的適合性和邏輯相符性高，且巴特利特(Bartlett)球形檢驗卡方值為11 267.282，p值為0.000，通過顯著性檢驗，表明問卷內部一致性效度良好。綜上，問卷的信效度檢驗結果顯著。

本次問卷調查除少部分使用電子問卷外，絕大部分采用實地調查的方式。首先從湖南、廣東和青海省分別抽取3個地級市；然后在所抽取的9個市中按系統(tǒng)抽樣法，從每個市中抽取50家社會組織，合計450家社會組織。由于部分組織婉拒，最終獲得有效問卷357份，回收率79%?；厥諉柧淼臉颖痉植家姳?。

表2回收問卷樣本分布情況(N=357)

四、社會組織制度環(huán)境的描述性分析

(一)社會組織的宏觀制度環(huán)境

第一，國家層面的認知、判斷和態(tài)度。關于“近幾年來社會組織生存與發(fā)展的制度環(huán)境逐漸優(yōu)化”的說法，15.2%的填寫人非常贊同，63.1%的持贊同態(tài)度，18.9%的認為一般，1.7%的表示不贊同，1.1%的很不贊同。關于“黨和國家對社會組織的發(fā)展高度重視”的判斷，24.4%的填寫人表示非常贊同，57.6%的表示贊同，16.3%的表示一般，而持不贊同和很不贊同看法的合計僅占1.7%。數(shù)據(jù)表明，78.3%和82%的填寫人分別認為社會組織制度環(huán)境正在不斷優(yōu)化、黨和國家對社會組織的發(fā)展高度重視，另外，還有81.5%的填寫人認為黨和國家支持社會組織的發(fā)展。顯然，大多數(shù)社會組織負責人對國家層面的認知、判斷和態(tài)度持樂觀估計。

第二，法律制度。健全穩(wěn)定的法律制度是激發(fā)社會組織活力的重要保障。關于“國家關于社會組織的立法完善”，僅有13.2%的填寫人表示非常贊同，47%的表示贊同，33.2%的表示一般，5.9%和0.7%分別持不贊同和很不贊同態(tài)度，可見，將近四成的填寫人認為社會組織立法體系不夠完善。當填寫人就“社會組織經常需要應對法律法規(guī)的變化”的命題作出評斷時，13.9%的填寫人給予非常贊同的回答，56.8%的填寫人表示贊同，認為不置可否的占25%，4.3%的表示不贊同和很不贊同，這意味著，高達七成的社會組織負責人認為社會組織需要經常應對法律法規(guī)的變化，對制度穩(wěn)定性的預期不佳。

表3 社會組織宏觀制度環(huán)境的描述性統(tǒng)計分析結果(N=357)

表3顯示，我國社會組織宏觀制度環(huán)境的5分制①平均得分為3.57，整體上處于中等水平，其中，國家層面的認知、判斷和態(tài)度以及法律制度的5分制平均得分分別為3.98和2.94。這說明，社會組織感知到的國家層面釋放出來的利好信號以及支持程度處于較好水平；而社會組織所感知到的法律制度積極效應不如前者，相對處于較差水平。這或許是因為法律制度的程序復雜性等特點導致，也可能是由于社會組織配套法律制度之間缺乏協(xié)同效應所引起，抑或是這兩種因素共同發(fā)生作用，但都說明，加快完善相關法律制度的緊迫性和必要性。顯然，在社會組織的生存和發(fā)展過程中，國家層面的角色扮演至關重要，起著“定基調、指方向”的關鍵作用。目前，國家對社會組織發(fā)展的認知、判斷和態(tài)度，尤其是相關法律制度，仍存在不少限制社會組織活力的因素，這也直接制約著微觀制度環(huán)境和制度執(zhí)行環(huán)境的優(yōu)化。

(二)社會組織的微觀制度環(huán)境

第一，社會組織登記制度。從填寫人對“社會組織的準入制度合理”命題的態(tài)度來看，12.1%的表示非常贊同現(xiàn)行社會組織登記制度的合理性，58.9%的表示贊同，25.9%的表示一般，2.5%的表示不贊同，0.6%的表示很不贊同。當填寫人對“行業(yè)協(xié)會商會類、科技類、公益慈善類、城鄉(xiāng)社區(qū)服務類等四類社會組織直接登記政策的出臺促進了這四類社會組織的發(fā)展”的觀點作出判斷時，12.8%的表示非常贊同，62.2%的表示贊同，22.7%的表示一般，1.4%的表示不贊同，0.9%的表示很不贊同。量化結果顯示，71%和75%的填寫人分別認為社會組織的準入制度合理、直接登記政策促進了相關社會組織的發(fā)展?？芍^七成的社會組織負責人對社會組織登記制度作出了比較樂觀的評價，這也說明我國社會組織登記制度的改革舉措正在逐步顯效。

第二，社會組織管理制度。經驗分析告訴我們，社會組織的相關管理制度一直飽受詬病，這從社會組織負責人提供的數(shù)據(jù)信息也可得到印證。52.6%的人認為雙重管理體制限制了社會組織的發(fā)展，61.2%的認為社會組織稅收制度滯后于現(xiàn)實需要，認為當?shù)卣趸嘤鐣M織的體制機制完善的只有53.6%，持不完善和一般態(tài)度的占46.4%。就項目購買制度而言，雖然70.2%的填寫人認為政府購買社會組織服務的實踐推動了當?shù)厣鐣M織的發(fā)展，72.4%的填寫人贊同和非常贊同“政府的公共政策和公共服務項目支持社會組織的發(fā)展”的觀點，但是卻有42.5%的填寫人認為政府公共服務項目招標并不公平公正。就財稅制度而言，雖然72.2%的填寫人認為現(xiàn)行的減免稅待遇有助于激勵企業(yè)和公眾捐贈，但在評判“當?shù)卣С稚鐣M織的金融、貨幣政策完善”的觀點時，僅有8%的填寫人表示非常贊同，32.4%的表示贊同，43.9%的表示一般，12.3%和3.4%的分別表示不贊同和很不贊同?？傮w觀之，多數(shù)社會組織負責人對社會組織管理制度持中庸謹慎態(tài)度。

第三，社會組織監(jiān)督制度。就信息公開制度而言，關于“社會組織信息公開的規(guī)定有助于提高社會組織透明度”的判斷，21.2%的填寫人表示非常贊同，62.6%的表示贊同，14.5%的給予一般評價，1.4%的表示不贊同，0.3%表示很不贊同。就年檢制度而言，14.4%和59.2%的填寫人分別對“我國社會組織年檢制度合理”的觀點表示非常贊同和贊同，21.4%的認為一般。那么，政府對社會組織的年檢等監(jiān)管行為是否存在腐敗現(xiàn)象呢？填寫人中69.5%的認為不存在，24.6%的表示不置可否，5.9%的則承認存在腐敗現(xiàn)象。就評估制度而言，第三方評估機構機制完善對社會組織發(fā)展也至關重要。從填寫人對“當?shù)氐谌皆u估機構機制完善”的認知來看，8.2%和41.8%的填寫人分別給予了非常贊同和贊同的評價，40.6%的則承認其一般，說明第三方評估機構機制存在一定問題?？傮w來看，多數(shù)社會組織負責人對社會組織監(jiān)督制度給予了相對樂觀的評價。

第四，社會組織人才制度。就人才評價制度而言，對“社會組織有良好的人才制度環(huán)境”作出判斷時，10.2%的表示非常贊同，45%的表示贊同，35.7%的表示一般，而7.4%和1.7%的則持不贊同和很不贊同意見。就人才激勵制度而言，社會組織重視全職人員的專業(yè)能力培養(yǎng)(提供培訓機會的組織占92.7%)，但全職人員的薪酬待遇總體水平較低，購買“五險一金”比率偏低，激勵作用有限，離職流失情況較為普遍，見圖1。調研還發(fā)現(xiàn)，49%的填寫人認為影響社會組織人才隊伍壯大的根本原因是薪酬制度不合理、待遇太低，而人事制度、職業(yè)聲望、晉升制度和其他影響因素分別占19%、14.5%、6.5%、11%。質言之，提高薪酬待遇是激勵和壯大社會組織人才隊伍的重要突破口。

圖1 社會組織全職人員的薪酬待遇、社會保障和流失情況(N=357)

表4顯示，通過實證分析，我國社會組織微觀制度環(huán)境的平均得分為3.45，整體上處于一般水平，反映出具體制度安排存有不合理的地方。而微觀制度環(huán)境的四個考察方面也狀態(tài)一般：登記制度得分為3.78，管理制度得分為3.38，監(jiān)督制度得分為3.75，人才制度得分為3.06?？芍?，社會組織負責人對社會組織登記制度的評價最高，監(jiān)督制度次之，管理制度較低，人才制度最低。其中，社會組織的雙重管理制度和人才激勵制度在所有評價指標中得分最低，分別為2.54和2.94，啟示我們要亟須摒棄雙重管理體制和健全完善薪酬制度。我們知道，微觀制度環(huán)境是踐行宏觀制度價值理念和指導制度執(zhí)行實施的中間環(huán)節(jié)和橋梁紐帶，能夠在制度設計和制度執(zhí)行之間建立連接，具有相對具體性和針對性的特點。社會組織微觀制度環(huán)境的不合理，將會使宏觀制度的價值理念“失真走形”，也會使制度執(zhí)行的具體指導缺乏可操作性，不利于社會組織活力的激發(fā)?？傊?，社會組織面臨的微觀制度環(huán)境距預期還有比較大的差距，存在諸多有待完善和優(yōu)化的地方。

(三)社會組織的制度執(zhí)行環(huán)境

第一，層級治理環(huán)境。關于“當?shù)卣畬ι鐣M織的中長期發(fā)展有規(guī)劃”的觀點，11.9%的填寫人表示非常贊同，45%的表示贊同，36.3%的給予一般評價，6.2%的持不贊同看法，0.6%的表示很不贊同，可見，國家層面關于發(fā)展社會組織的頂層設計在層級治理環(huán)境下出現(xiàn)了科層損耗。這一現(xiàn)象也可從題項“社會組織可以預期政府會有效執(zhí)行相關法律法規(guī)政策”的判斷結果得到印證：8%的填寫人表示非常贊同，53.9%的表示贊同，34.1%的給予一般判斷，3.4%和0.6%的表示不贊同和很不贊同，表明近四成的社會組織負責人對政府有效執(zhí)行的預期并不樂觀。當?shù)卣嚓P部門是否存在不作為或錯誤執(zhí)行法律法規(guī)政策現(xiàn)象呢？結果顯示：34.3%的填寫人承認這種現(xiàn)象存在，36.7%的持不置可否的態(tài)度。另外，39.4%的填寫人還表達了社會組織容易受到政府腐敗和不作為負面影響的看法。毋庸置疑，可以初步判定社會組織所處的層級治理環(huán)境欠佳。

表4 社會組織微觀制度環(huán)境的描述性統(tǒng)計分析結果(N=357)

第二，部門協(xié)作環(huán)境。包括不置可否的“一般”選項，35.2%的填寫人認為各級民政部門對社會組織的監(jiān)管職責和權限不夠清晰，41.5%的認為與社會組織相關的政府各部門協(xié)作性和效率有待提高，35.1%的認為申報社會組織審批手續(xù)仍不簡便，39%的認為對社會組織違規(guī)行為的懲處機制不太順暢，見圖2。一言以蔽之，社會組織的部門協(xié)作環(huán)境也遠非理想。

圖2 社會組織負責人對社會組織相關部門協(xié)作情況的評估判斷

表5社會組織制度執(zhí)行環(huán)境的描述性統(tǒng)計分析結果(N=357)

變量題項數(shù)平均值標準差最小值中位數(shù)最大值極差5分制均值層級治理環(huán)境(20分)413.882.11941420163.47部門協(xié)作環(huán)境(20分)414.602.55941520163.65制度執(zhí)行環(huán)境(40分)828.484.22082940323.56

表5顯示，我國社會組織的制度執(zhí)行環(huán)境平均得分為3.56，總體上處于一般水平，反映出社會組織所處的政治生態(tài)環(huán)境不太理想。社會組織的層級治理環(huán)境和部門協(xié)作環(huán)境也處于一般狀態(tài)，其中，層級治理環(huán)境的平均得分略低于部門協(xié)作環(huán)境，表明社會組織制度從中央到地方再到基層的執(zhí)行過程中損耗程度較深。我們知道，制度執(zhí)行往往與制度安排相配套，尤其是正式制度安排，離開了制度的執(zhí)行必將成為一紙空文。顯然，制度執(zhí)行環(huán)境的不理想，各執(zhí)行主體職能不清晰、利益不一致、策略不協(xié)調和力量不均衡，勢必導致社會組織在地方的發(fā)展會受到更為復雜的影響，將直接影響總體制度和具體制度的落地效果和目標達成。

表6 社會組織制度環(huán)境及各維度的描述性統(tǒng)計分析結果(N=357)②

表6顯示，通過層次分析法得出社會組織制度環(huán)境的5分制平均得分為3.49分，表明社會組織制度環(huán)境整體情況欠佳。社會組織制度環(huán)境的三個維度，按得分高低排序依次為宏觀制度環(huán)境、制度執(zhí)行環(huán)境和微觀制度環(huán)境，得分分別為3.57、3.56、3.45，且分值相差較小，說明社會組織制度環(huán)境的結構之間不存在明顯差異，均處于中等狀態(tài)。這也印證了社會組織宏觀制度環(huán)境、微觀制度環(huán)境、制度執(zhí)行環(huán)境三者是相互影響、融為一體的理論判斷：宏觀制度環(huán)境的欠佳狀況，容易導致微觀制度環(huán)境的不合理和制度執(zhí)行環(huán)境的不理想；微觀制度環(huán)境的一般水平，又制約了宏觀制度理念的傳遞和制度執(zhí)行的具體落實；制度執(zhí)行環(huán)境的諸多不協(xié)同，使得總體制度安排和具體制度安排的效果大打折扣；三者的不合理、不理想，共同造就了整個制度環(huán)境系統(tǒng)的一般狀態(tài)，影響了社會組織的生存和發(fā)展。

五、研究結論及建議

大概率而言，社會組織制度環(huán)境越好，社會組織活力越高。通過對社會組織制度環(huán)境的實證分析，不僅有助于我們準確把握社會組織制度環(huán)境的狀態(tài)，而且能夠幫助我們發(fā)現(xiàn)制度環(huán)境對社會組織活力的影響機制，對優(yōu)化制度環(huán)境與激發(fā)社會組織活力具有重要參考價值。實證結果顯示，我國社會組織制度環(huán)境整體情況欠佳，制約了社會組織活力的激發(fā)和作為國家治理主體的功能發(fā)揮，較好地回應了學界對社會組織制度環(huán)境和社會組織活力的經驗感知和理論判定。我們發(fā)現(xiàn)，制度環(huán)境對社會組織活力的三大影響途徑是宏觀制度環(huán)境、微觀制度環(huán)境和制度執(zhí)行環(huán)境，基于此，優(yōu)化制度環(huán)境與激發(fā)社會組織活力，應該從宏觀、微觀和制度執(zhí)行層面聯(lián)動施策，綜合發(fā)力，加強三個層面的協(xié)同性。

第一，宏觀制度環(huán)境是國家對社會組織的總體制度安排，考察國家層面的認知、判斷、態(tài)度及相關法律制度。實證結果表明，總體來看，我國社會組織所面臨的宏觀制度環(huán)境處于一般水平，當前我國社會組織活力不足很大程度上受制于宏觀制度環(huán)境。研究發(fā)現(xiàn)，黨和國家對社會組織的認知、判斷和態(tài)度整體向好，重視程度和政策支持較高，近年來我國社會組織的蓬勃發(fā)展勢頭便是黨和國家重視社會組織的顯著成效，顯然，黨和國家的認知影響著社會組織政策變遷的戰(zhàn)略方向[22]；同時還發(fā)現(xiàn)，社會組織相關法律的位階和完善程度均不太理想，無法使社會組織形成穩(wěn)定的發(fā)展預期，這也印證了既有研究關于社會組織法律框架不完善[23]、存在合法性困境[24]的判斷，亟待加快社會組織立法。

優(yōu)化社會組織的宏觀制度環(huán)境，首要的措施，就是切實轉變國家層面對社會組織的認知、判斷和態(tài)度。只有國家對社會組織認知準確、預判到位、態(tài)度積極，才能更好地為我國社會組織“量體裁衣”，主動供給促進社會組織發(fā)展的制度。制度完善，理念先行。國家對社會組織的認知、判斷和態(tài)度的轉變主要體現(xiàn)為，一是要明確對社會組織地位的正確認知，即社會組織是重要的社會治理主體，政府和社會組織的關系是社會治理體系下平等合作的伙伴關系；二是要明確對社會組織功能的正確認知，即社會組織是重要的社會自治載體，能夠滿足現(xiàn)代社會公民對組織化參與公共事務的需要。其次，需要加快完善以一部基本法為核心、多項單行法一同運行的社會組織法律體系，因為“最大的頂層設計莫過于立法上的統(tǒng)籌協(xié)調”[25]。這一基本法應當能夠涵蓋政府、企業(yè)外的所有社會組織，包括社會團體、社會服務機構、基金會以及沒有登記或者在其他政府部門登記的各種社會組織，為其合法生存和發(fā)展提供必要的相對寬松的法律空間。

第二，微觀制度環(huán)境是國家對社會組織的登記、管理、監(jiān)督、人才等方面的具體制度安排。實證研究發(fā)現(xiàn)，我國社會組織的微觀制度環(huán)境具有不合理性，這與學界關于社會組織存在制度沖突和缺陷[26]、制度資源性激勵不足[27]等結論相符合。盡管各地紛紛開展慈善組織的直接登記，但未能改變登記制度的高門檻特征；雙重管理體制明顯限制了社會組織發(fā)展；地方政府孵化培育社會組織的體制機制仍不完善；政府對社會組織的財政支持制度化水平低和非規(guī)范化特征突出，催生了社會組織對政府的依賴性，加劇了社會組織的非均衡發(fā)展；社會組織稅收制度安排碎片化、征免稅邊界不清晰、公益捐贈稅前扣除資格壟斷化等仍未破題；社會組織監(jiān)督制度也遠非完善，存在制度結構不合理、責任配置不當?shù)葐栴}；社會組織人才制度初生稚嫩，凸顯不成熟特征，評價制度體系十分單薄，激勵制度也明顯滯后。

優(yōu)化社會組織的微觀制度環(huán)境，首先，在登記制度方面，要降低社會組織登記門檻，簡化登記程序和手續(xù)，建議將登記與社會組織的合法性與否進行分離，在實體法上承認非法人社團的合法性和法律地位[28]。其次，在管理制度方面，要逐步摒棄雙重管理制度，完善孵化培育和稅收管理制度，推進項目購買制度的立法工作，堅持項目購買過程公開、公平、公正，完善項目購買制度的考核評估體系，保證項目購買的規(guī)范化和實際成效。再次，在監(jiān)督制度方面，要強化信息公開，明確公開內容、質量要求和法律責任；要重視第三方評估，明確第三方的公益性、專業(yè)性定位，做到過程透明和結果準確；要完善年檢制度，規(guī)范明確年檢內容、年檢程序和職責分工，克服年檢形式化傾向；要確立淘汰制度，簡化主動注銷程序，建議廢棄撤銷制，統(tǒng)一將注銷作為社會組織退出的通道[29]。最后，在人才制度方面，要完善社會組織人才評價制度，明確職業(yè)定位和職業(yè)資格，建立健全職業(yè)資格認證制度，完善職稱體系和職業(yè)認證；要完善社會組織人才激勵制度，建立健全薪酬增長機制，優(yōu)化薪酬結構和標準，完善薪酬管理體系和相關社會保障制度。

第三，制度執(zhí)行環(huán)境是各級政府和部門在落實社會組織政策過程中所形塑的政治生態(tài)環(huán)境。實證結果顯示，包括層級治理環(huán)境與部門協(xié)作環(huán)境在內的社會組織制度執(zhí)行環(huán)境均不理想，兼具控制約束與支持發(fā)展的兩面性，這一結果也驗證或支持了學界關于地方政府行政嵌入社會組織發(fā)展[30]、不同層級政府政策執(zhí)行環(huán)境深刻影響社會組織發(fā)展[5]的研究結論。我們發(fā)現(xiàn)，層級鏈條下的政府行政極易產生科層損耗，“雙重從屬制”的地方部門也易導致部門壁壘。在兩者的共同作用下，社會組織制度執(zhí)行的層級治理環(huán)境呈現(xiàn)出模糊化、選擇性、差異性特征，部門協(xié)作環(huán)境呈現(xiàn)出碎片化、可操作性低、非協(xié)同化特征，導致社會組織無法形成高效運行的動力。這啟示我們要激發(fā)社會組織活力，必須要優(yōu)化社會組織制度執(zhí)行環(huán)境。

優(yōu)化社會組織制度執(zhí)行環(huán)境，首先，需要各級政府和部門更新理念，樹立協(xié)同合作意識，構建動態(tài)立體、分層運行的政策執(zhí)行協(xié)同機制，加快建設領導協(xié)調體系。社會組織相關政策執(zhí)行機制基本上屬于常態(tài)化協(xié)同機制范疇。需要按照優(yōu)化“頂層設計—地方執(zhí)行—基層執(zhí)行”的分層原則，提升社會組織政策執(zhí)行在層級政府上的有效性、及時性和靈活性。按照各層級政府中跨部門在責任、職能、運行等方面分工與整合，推動各部門間的相互配合、制度和行為的銜接與契合，形成動態(tài)立體的社會組織政策執(zhí)行協(xié)同機制，實現(xiàn)宏觀、微觀和制度執(zhí)行的有機整合。在目前制度體系欠完善的狀況下，為改善部門協(xié)作環(huán)境，提高各部門之間的配合效率以及銜接性，應加快領導協(xié)調體系的建設。其次，應著力解決現(xiàn)有法規(guī)體系碎片化、可操作性低、規(guī)范性差的問題，建議在國家層面出臺《政府部門間關系法》或《政府部門間關系條例》，對同一層級政府不同行政部門之間就社會組織相關問題協(xié)作配合的原則、權利、義務、人員、經費等相關事項作出明確統(tǒng)一的法律規(guī)定，為協(xié)同執(zhí)行提供制度保障。

注釋：

① 注釋：本文采用5分制來衡量社會組織制度環(huán)境的優(yōu)劣程度，其中，1分表示差，2分表示較差，3分表示中等，4分表示較好，5分表示好。5分制數(shù)值由各變量的平均值按相同權重換算得出。

② 社會組織制度環(huán)境=0.4*宏觀制度環(huán)境+0.3*微觀制度環(huán)境+0.3*制度執(zhí)行環(huán)境。運用層次分析法(Analytic Hierarchy Process)對社會組織制度環(huán)境指標體系進行專家層次分析評判，邀請社會組織管理方面的專家對3個維度的重要程度作出判斷。判斷結果為：宏觀制度環(huán)境比微觀制度環(huán)境和制度執(zhí)行環(huán)境稍高(4∶3∶3)。根據(jù)判斷結果進行定量分析得出各指標權重。