劉善武

摘 要 在我國(guó)，PPP模式主要被應(yīng)用于水務(wù)燃?xì)狻⑹召M(fèi)道路、垃圾處理等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)行業(yè)中。PPP模式是一個(gè)十分復(fù)雜的、系統(tǒng)性的項(xiàng)目運(yùn)作模式，PPP項(xiàng)目的運(yùn)作流程十分的繁多且復(fù)雜，需要對(duì)參與項(xiàng)目各方團(tuán)隊(duì)的權(quán)責(zé)以及工作進(jìn)行妥善的規(guī)劃，對(duì)項(xiàng)目結(jié)構(gòu)進(jìn)行完善與健全，項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)的合理分擔(dān)是成功進(jìn)行PPP項(xiàng)目的重要基礎(chǔ)。

關(guān)鍵詞 PPP項(xiàng)目;融資框架;設(shè)計(jì)

引言

PPP模式是振幅為了能夠緩解基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的經(jīng)濟(jì)壓力問(wèn)題，而提出的一種融資框架方案，這一模式的出現(xiàn)有效緩解了政府基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的經(jīng)濟(jì)壓力。政府在很多大型的基礎(chǔ)建設(shè)項(xiàng)目上都應(yīng)用進(jìn)了PPP模式，從某個(gè)角度上來(lái)看，PPP模式的主要推動(dòng)力量來(lái)自政府與市場(chǎng)。PPP項(xiàng)目覆蓋的區(qū)域以及領(lǐng)域也都在逐漸的壯大，比如在醫(yī)療、環(huán)保、交通等建設(shè)領(lǐng)域都有PPP模式的應(yīng)用。

1PPP項(xiàng)目模式概述

事實(shí)上，PPP模式也就是政府與私人企業(yè)進(jìn)行合作，共同進(jìn)行項(xiàng)目建設(shè)的一種項(xiàng)目運(yùn)行模式。我國(guó)最初開(kāi)始使用PPP模式的時(shí)候，是在二十世紀(jì)九十年代時(shí)，直到二十一世紀(jì)初期，我國(guó)對(duì)PPP模式的研究已經(jīng)有了一些成果，并且也已經(jīng)建立了PPP項(xiàng)目。但是，在后期時(shí)由于受到全球金融危機(jī)的影響，我國(guó)PPP模式的發(fā)展遭受嚴(yán)重創(chuàng)傷，停滯了很長(zhǎng)的一段時(shí)間。直到2014年的時(shí)候，PPP模式才再次發(fā)展起來(lái)，并且我國(guó)還對(duì)PPP項(xiàng)目運(yùn)行模式進(jìn)行了相應(yīng)的改善，從PPP模式的定義、概念以及操作流程上對(duì)其進(jìn)行了完善的規(guī)劃與安排，是PPP模式在我國(guó)的項(xiàng)目應(yīng)用中能夠得到全面的發(fā)展與提升[1]。

2PPP項(xiàng)目模式合法合規(guī)性

項(xiàng)目實(shí)施前需落實(shí)政府對(duì)項(xiàng)目以PPP模式實(shí)施的批文，項(xiàng)目通過(guò)物有所值評(píng)價(jià)和財(cái)政承受能力論證，納入財(cái)政部PPP項(xiàng)目管理庫(kù)并順利進(jìn)入執(zhí)行階段，根據(jù)項(xiàng)目付費(fèi)方式政府方出具將政府付費(fèi)納入地區(qū)跨年度財(cái)政預(yù)算、按預(yù)算法要求報(bào)同級(jí)或以上人大批準(zhǔn)并按規(guī)定納入中長(zhǎng)期財(cái)政規(guī)劃的承諾文件，確保項(xiàng)目PPP模式合法合規(guī)。

2.1 項(xiàng)目實(shí)施合法合規(guī)性

關(guān)注項(xiàng)目立項(xiàng)、環(huán)境影響評(píng)價(jià)、可行性研究報(bào)告、初步設(shè)計(jì)、土地正式選址、土地用地預(yù)審、建設(shè)用地指標(biāo)、施工圖批復(fù)、概算批復(fù)、土地規(guī)劃許可證、施工許可證等。

根據(jù)建設(shè)項(xiàng)目的類型不同，土地屬性略有不同，導(dǎo)致土地供給方式不同。如根據(jù)《劃撥用地目錄》，污水處理廠屬于城市基礎(chǔ)設(shè)施用地中環(huán)境衛(wèi)生設(shè)施，河道治理工程屬于水利設(shè)施用地，可以劃撥方式提供土地使用權(quán)。

2.2 其他合法合規(guī)性

關(guān)注項(xiàng)目是否滿足國(guó)家及地方其他法律法規(guī)。如項(xiàng)目公司注冊(cè)資本金出資是否滿足《公司法》;項(xiàng)目資本金是否滿足《固定資產(chǎn)投資項(xiàng)目試行資本金制度的通知》;項(xiàng)目公司股權(quán)出資是否滿足《規(guī)范金融企業(yè)對(duì)地方政府和國(guó)有企業(yè)投融資行為有關(guān)問(wèn)題的通知》;項(xiàng)目采購(gòu)方式若為非公開(kāi)招標(biāo)需由市級(jí)及以上財(cái)政主管部門(mén)批復(fù);項(xiàng)目產(chǎn)出邊界條件是否滿足環(huán)保類制度（如污水治理是否達(dá)到排放標(biāo)準(zhǔn)等）[2]。

3PPP項(xiàng)目融資框架設(shè)計(jì)

3.1 PPP項(xiàng)目合作模式

（1）總承包模式。目前國(guó)內(nèi)大多數(shù)環(huán)保類型的大型企業(yè)，都不具備施工資質(zhì)以及項(xiàng)目實(shí)施管理的能力，如果承包的一方具有房建相關(guān)資質(zhì)，并且擁有豐富的項(xiàng)目施工經(jīng)驗(yàn)，與項(xiàng)目管理能力，那么具有承建資質(zhì)的一方就可以作為總承包方，將該項(xiàng)目的環(huán)保施工業(yè)務(wù)承包下來(lái)。

（2）聯(lián)合體投標(biāo)。在國(guó)內(nèi)大多數(shù)環(huán)保類型的PPP項(xiàng)目中，政府方對(duì)社會(huì)資本方的業(yè)績(jī)以及環(huán)保類的運(yùn)營(yíng)業(yè)績(jī)等都會(huì)有不同程度的要求，具有承建資質(zhì)的一方可以與環(huán)保類的企業(yè)合作，構(gòu)成一個(gè)聯(lián)合體，共同參與到項(xiàng)目的投標(biāo)中。施工企業(yè)負(fù)責(zé)建設(shè)期施工，環(huán)保企業(yè)負(fù)責(zé)運(yùn)營(yíng)期水處理運(yùn)營(yíng)相關(guān)工作。

3.2 環(huán)保領(lǐng)域融投資模式案例分析

案例：江蘇省南通市如東縣鄉(xiāng)鎮(zhèn)污水處理廠及農(nóng)村水環(huán)境綜合治理一期工程PPP項(xiàng)目。

項(xiàng)目簡(jiǎn)介：包括如東縣7個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)鎮(zhèn)區(qū)的生活污水與部分工業(yè)廢水的收集與處理，包含污水處理廠、污水管網(wǎng)和泵站的建設(shè)與運(yùn)營(yíng)。其中工程總投資102663萬(wàn)元，建安工程費(fèi)81145萬(wàn)元，合作期限30年（3+27）。

（1）運(yùn)作模式。如東縣人民政府授權(quán)縣住建局作為實(shí)施機(jī)構(gòu)，通過(guò)公開(kāi)招標(biāo)方式選擇社會(huì)資本，采用PPP模式中“BOT（建設(shè)-運(yùn)營(yíng)-移交）、ROT（改建-運(yùn)營(yíng)-移交）及TOT（移交-運(yùn)營(yíng)-移交）”實(shí)施。采用“投資+施工”一次招標(biāo)模式選擇社會(huì)投資人。

（2）回報(bào)機(jī)制與回購(gòu)保障。本項(xiàng)目的回報(bào)機(jī)制為政府付費(fèi)，其中可用性付費(fèi)按等額本息方式計(jì)算，合理利潤(rùn)率5.6%，以“鄉(xiāng)鎮(zhèn)污水處理廠配套管網(wǎng)的建設(shè)投資”和“鄉(xiāng)鎮(zhèn)污水處理廠實(shí)際建設(shè)投資”為回購(gòu)基數(shù);運(yùn)營(yíng)維護(hù)費(fèi)根據(jù)政府對(duì)項(xiàng)目公司運(yùn)營(yíng)維護(hù)的績(jī)效監(jiān)測(cè)系數(shù)計(jì)算支付;鄉(xiāng)鎮(zhèn)管網(wǎng)運(yùn)維成本、污水處理廠運(yùn)維成本和農(nóng)村生活污水處理建設(shè)運(yùn)維成本單價(jià)以最終報(bào)價(jià)為準(zhǔn)。

具體支付方式為：政府當(dāng)年付費(fèi)額=（鄉(xiāng)鎮(zhèn)管網(wǎng)可用性付費(fèi)+鄉(xiāng)鎮(zhèn)管網(wǎng)運(yùn)維成本）+（鄉(xiāng)鎮(zhèn)污水處理廠可用性付費(fèi)+鄉(xiāng)鎮(zhèn)污水處理廠運(yùn)維成本）+農(nóng)村污水處理設(shè)施付費(fèi)總額。

其中：①鄉(xiāng)鎮(zhèn)管網(wǎng)可用性付費(fèi)=鄉(xiāng)鎮(zhèn)污水處理廠配套管網(wǎng)的建設(shè)投資+合理利潤(rùn);②鄉(xiāng)鎮(zhèn)污水收集管網(wǎng)運(yùn)維成本=鄉(xiāng)鎮(zhèn)管網(wǎng)年運(yùn)維成本單價(jià)×實(shí)際管網(wǎng)運(yùn)維長(zhǎng)度;③鄉(xiāng)鎮(zhèn)污水處理廠實(shí)際可用性付費(fèi)=鄉(xiāng)鎮(zhèn)污水處理廠實(shí)際建設(shè)投資+合理利潤(rùn);④鄉(xiāng)鎮(zhèn)污水處理廠污水處理費(fèi)=外購(gòu)材料費(fèi)+外購(gòu)燃料及動(dòng)力費(fèi)+工資及福利費(fèi)+設(shè)施維護(hù)費(fèi)+其他費(fèi)用;⑤農(nóng)村污水處理設(shè)施付費(fèi)總額=年可用性付費(fèi)+年度運(yùn)營(yíng)費(fèi)用。

回購(gòu)保障。本項(xiàng)目中如東縣鄉(xiāng)鎮(zhèn)污水處理改擴(kuò)建工程已于納入財(cái)政部PPP項(xiàng)目庫(kù)，政府負(fù)責(zé)將政府付費(fèi)納入如東縣年度財(cái)政支出預(yù)算和中期財(cái)政規(guī)劃，并由如東縣人大出具決議。

（3）交易結(jié)構(gòu)簡(jiǎn)述。項(xiàng)目中標(biāo)后，央企施工總承包企業(yè)、水務(wù)環(huán)保企業(yè)、政府出資方代表在當(dāng)?shù)睾腺Y成立項(xiàng)目公司，本項(xiàng)目資本金為項(xiàng)目總投資的20%，其中項(xiàng)目公司注冊(cè)資本金為10000萬(wàn)元。

（4）資金來(lái)源。項(xiàng)目資本金2.06億元，其中施工總包企業(yè)出資11%、環(huán)保水務(wù)企業(yè)出資79%、政府出資方代表出資10%。

融資方式：由項(xiàng)目公司向銀行申請(qǐng)5年期以上項(xiàng)目貸款，貸款利率為5.145%（按基準(zhǔn)利率上浮5%計(jì)?。?/p>

融資擔(dān)保方式：項(xiàng)目公司未來(lái)收益權(quán)質(zhì)押。

（5）聯(lián)合體內(nèi)部約定。聯(lián)合體牽頭單位為環(huán)保企業(yè)，環(huán)保企業(yè)負(fù)責(zé)項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)，確保水體治理成果。同時(shí)我方定向采購(gòu)污水處理設(shè)備。

3.3 環(huán)保領(lǐng)域融投資發(fā)展風(fēng)險(xiǎn)

（1）政策風(fēng)險(xiǎn)。風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)：環(huán)保類標(biāo)準(zhǔn)等政策規(guī)定發(fā)生變化。防范措施：與政府方特別是政策制定部門(mén)及時(shí)溝通，保持環(huán)保行業(yè)政策敏感度;與政府方談判及簽訂協(xié)議時(shí)，力爭(zhēng)獲得其對(duì)于政策變動(dòng)時(shí)進(jìn)行補(bǔ)償?shù)某兄Z，降低項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)。

（2）政府付費(fèi)風(fēng)險(xiǎn)。風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)：政府相應(yīng)付費(fèi)能否及時(shí)足額支付存在不確定性。防范措施：明確項(xiàng)目“兩評(píng)一案”批復(fù)情況，同時(shí)確保項(xiàng)目納入財(cái)政部PPP項(xiàng)目管理庫(kù);落實(shí)政府方出具將政府付費(fèi)納入地區(qū)跨年度財(cái)政預(yù)算、按預(yù)算法要求報(bào)同級(jí)或以上人大批準(zhǔn)并按規(guī)定納入中長(zhǎng)期財(cái)政規(guī)劃的承諾文件，保障相應(yīng)費(fèi)用及時(shí)足額支付。

（3）運(yùn)營(yíng)維護(hù)風(fēng)險(xiǎn)。風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)：目前社會(huì)資本方對(duì)于環(huán)保領(lǐng)域運(yùn)營(yíng)維護(hù)經(jīng)驗(yàn)欠缺，可能出現(xiàn)績(jī)效考核無(wú)法達(dá)標(biāo)導(dǎo)致政府付費(fèi)扣減等情況，無(wú)法實(shí)現(xiàn)預(yù)期收益。防范措施：在實(shí)際運(yùn)營(yíng)前做好成本預(yù)估，在運(yùn)營(yíng)過(guò)程中嚴(yán)格控制成本支出，規(guī)避運(yùn)營(yíng)成本超支風(fēng)險(xiǎn);與政府方積極溝通，爭(zhēng)取細(xì)化績(jī)效考核指標(biāo)，確保實(shí)現(xiàn)預(yù)期投資收益;若施工方與環(huán)保類企業(yè)組成聯(lián)合體共同參與項(xiàng)目實(shí)施，可在聯(lián)合體內(nèi)部合作協(xié)議中約定由合作方負(fù)責(zé)項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)，承擔(dān)相應(yīng)責(zé)任。

（4）項(xiàng)目管理風(fēng)險(xiǎn)。風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)：該種風(fēng)險(xiǎn)針對(duì)社會(huì)投資人以聯(lián)合體方式進(jìn)入，且聯(lián)合體中各方所占股比相近，存在決策層意見(jiàn)不統(tǒng)一等管理風(fēng)險(xiǎn)。防范措施：按照“同股同權(quán)”原則約定各方的責(zé)、權(quán)、利，并在項(xiàng)目公司組建時(shí)通過(guò)《公司章程》、《合資協(xié)議》等法律文件對(duì)股東各方進(jìn)一步明確相關(guān)事項(xiàng)，降低管理風(fēng)險(xiǎn)。

（5）投資回報(bào)率限制。當(dāng)前PPP項(xiàng)目社會(huì)資本方多為國(guó)企、央企等建筑企業(yè)，此類企業(yè)內(nèi)部對(duì)投資回報(bào)率等收益指標(biāo)底線規(guī)定較為嚴(yán)格，且政府方由于某些因素以及社會(huì)資本方之間的不良競(jìng)爭(zhēng)，均會(huì)導(dǎo)致項(xiàng)目投資回報(bào)率偏低，易加劇項(xiàng)目后續(xù)建設(shè)運(yùn)營(yíng)的風(fēng)險(xiǎn)。

（6）融資成本過(guò)高。因PPP項(xiàng)目投資大、合作期限長(zhǎng)，項(xiàng)目資金嚴(yán)重依賴于金融機(jī)構(gòu)貸款，金融機(jī)構(gòu)出于風(fēng)險(xiǎn)考慮，貸款利率較高。同時(shí)國(guó)外金融市場(chǎng)波動(dòng)，國(guó)內(nèi)資管政策調(diào)整，貨幣發(fā)行政策、國(guó)家PPP業(yè)務(wù)的監(jiān)管加強(qiáng)，導(dǎo)致金融市場(chǎng)融資成本較高。

4結(jié)束語(yǔ)

本文主要針對(duì)某環(huán)保項(xiàng)目的PPP融資模式進(jìn)行分析，根據(jù)國(guó)家相關(guān)的政策、法律法規(guī)來(lái)看，首先，我們需要對(duì)環(huán)保市場(chǎng)的特點(diǎn)與運(yùn)作方式進(jìn)行充分的調(diào)研與分析，鎖定項(xiàng)目建設(shè)的市場(chǎng)目標(biāo)，再結(jié)合項(xiàng)目建設(shè)環(huán)境的特點(diǎn)，根據(jù)業(yè)主方對(duì)于項(xiàng)目建設(shè)以及運(yùn)作的需求與重點(diǎn)，選擇合適的合作單位，雙方建立溝通機(jī)制，在相互信任以尊重的基礎(chǔ)之上，參與項(xiàng)目的實(shí)際建設(shè)與運(yùn)作。

參考文獻(xiàn)

[1] 殷美麗.PPP環(huán)境下的投融資合作基本模式框架設(shè)計(jì)[J].山西財(cái)經(jīng)大學(xué)學(xué)報(bào)，2017，39（S1）：21-23.

[2] 汪秋婉.工程承包商參與海外電廠PPP項(xiàng)目融資的框架結(jié)構(gòu)設(shè)計(jì)[D].北京：中國(guó)科學(xué)院大學(xué)（工程管理與信息技術(shù)學(xué)院），2013.