（安徽省安慶市公路管理服務(wù)中心，安徽 安慶 246000）

當前，公路工程建設(shè)由高速推進邁入高質(zhì)量發(fā)展階段。造價管理也應(yīng)由全過程控制轉(zhuǎn)向全生命周期管理，包括涵蓋決策、建造和運營三大階段，并與綠色發(fā)展，資源優(yōu)化等相關(guān)聯(lián)。同時，“新基建”時代，需將信息技術(shù)與造價管理有機融合，打破傳統(tǒng)信息化系統(tǒng)的煙囪式條塊分割，建立公路造價數(shù)據(jù)信息的融合、利用與共享。

一、問題分析

（一）工程造價管理模式不科學(xué)

1.管理范疇有限。長期以來，公路工程造價管理是“輕兩端，重中間”，核心圍繞在建造全過程管理。造價審查（批）的程序和要求也主要遵循各個階段相應(yīng)的規(guī)定，造價數(shù)據(jù)內(nèi)生相互聯(lián)系被切斷，形成信息孤島，不利于造價管理和發(fā)展。2016年發(fā)布的《公路工程造價管理暫行辦法》明確：“公路工程造價活動是指公路工程建設(shè)項目從籌建到竣工驗收交付使用所需全部費用的確定與控制”，將造價管理范疇拓展至設(shè)計階段，但仍未包括運營階段。

圖1 全生命周期項目管理與造價關(guān)系

2.監(jiān)督效能存在差異。造價監(jiān)督管理與工程質(zhì)量安全監(jiān)督管理均是交通運輸主管部門的重要職能，但兩者執(zhí)行力度明顯不同。同時，造價監(jiān)督管理信息化基礎(chǔ)整體薄弱，自動化水平整體不高，全國各地監(jiān)管機制和監(jiān)督效能差別較大，呈現(xiàn)出分頭、分段、分散的特點，影響到整體的效率、水平和智慧交通的發(fā)展。

3.缺乏動態(tài)性。工程造價管理中多采用靜態(tài)投資估算控制，缺乏事先預(yù)算機制。公路建設(shè)涉及面廣、建設(shè)周期長，決定了建設(shè)項目的不確定性；投資額大、自然條件復(fù)雜多變，形成了建設(shè)項目的獨特性；不同主體利益訴求不同，且各個階段都會產(chǎn)生變化，使建設(shè)項目具有不可復(fù)制性。所以，公路建設(shè)必須全面考慮各因素可能引起的潛在合同風險并進行動態(tài)管理，否則，將出現(xiàn)整個工程預(yù)算不平衡和不合理情況。

（二）工程造價管理水平有待提升

1.知識系統(tǒng)性不強。計劃經(jīng)濟年代，造價人員主要職責是根據(jù)圖紙和定額等資料完成室內(nèi)的計量和計價，工程造價監(jiān)管和研究工作則由定額管理站負責。同時，現(xiàn)場施工管理者只熟悉施工方法、工藝流程，掌握現(xiàn)場質(zhì)量、安全管理知識，但缺乏工程造價方面知識。造價控制和現(xiàn)場管理（環(huán)境）不能有機結(jié)合，致使知識架構(gòu)缺乏系統(tǒng)性。其次，目前公路工程造價從業(yè)人員多是?？苹蚵殬I(yè)院校的畢業(yè)生，其側(cè)重點是操作層面，理論研究能力不足。雖然高等院校近年來輸出了許多高素質(zhì)人才，并開始推行注冊造價師執(zhí)業(yè)制度，但是短時間內(nèi)并不能改變整體現(xiàn)狀。

2.經(jīng)濟與技術(shù)不匹配。目前，一些中小型項目，設(shè)計階段未能充分結(jié)合項目特點、環(huán)境和需求，對經(jīng)濟、技術(shù)合理性、可行性深度論證。雖然在工程建設(shè)整體投資中，設(shè)計階段費用所占比例僅在1%～2%之間，但從項目經(jīng)濟影響力而言，其影響程度高達85%以上。而設(shè)計與施工的分離，既造成經(jīng)濟、技術(shù)兩者間不匹配，也削弱了項目的可施工性。從而導(dǎo)致實施中被迫調(diào)整或變更方案，造成預(yù)算突破、工期延誤。

圖2 建設(shè)成本與運營維護成本不平衡

3.辦法制度有欠缺。當前出臺的相關(guān)管理辦法、規(guī)章制度是公路工程管理的核心，但其內(nèi)容多數(shù)強調(diào)質(zhì)量安全等技術(shù)管理，很少提及造價管理方面。而造價管理制度的不完善或存在空白，則導(dǎo)致造價監(jiān)管缺乏依據(jù)和強有力的手段，不能滿足依法治國的要求。同時，也造成造價意識淡薄，一些專家在項目圖審時更多側(cè)重技術(shù)方面，而對經(jīng)濟合理性，以及兩者的匹配度關(guān)注不夠。

（三）招標投標價格不能發(fā)揮市場導(dǎo)向性

1.編制招標文本不科學(xué)。推行公共資源交易平臺招投標模式，使一些專業(yè)性強的建設(shè)單位不愿參與或不能參加項目招標決策，招標文件千篇一律與行業(yè)要求出現(xiàn)偏離。其次，公司注冊條件寬松，企業(yè)數(shù)量的飆升，加劇了市場競爭的激烈性，迫使企業(yè)低成本運作，勢必造成技術(shù)和造價漏洞頻發(fā)。尤其一些中小型技術(shù)服務(wù)公司，為了獲得業(yè)績，在項目意圖不清、對情況不了解的條件下，僅憑經(jīng)驗或復(fù)制（套用）類似項目的相關(guān)文件資料，形成所謂“專業(yè)”的設(shè)計圖紙、“標準”的招標文本和控制價。專業(yè)公司變成“程序代理”，而由此產(chǎn)生的風險則通過最低價中標模式等強加手段轉(zhuǎn)嫁給承包人。

2.評標管理有漏洞。招標文件一般要求評委重點把好報價和資質(zhì)關(guān)，對技術(shù)標一般僅做形式要求。由于只需查驗資質(zhì)，評標中跨行業(yè)評審現(xiàn)象較多；而造價專家抽取則只要是經(jīng)濟師即可，也并非要求專業(yè)工程造價從業(yè)人員。跨行業(yè)、非專業(yè)評審，以及工作責任心等原因，導(dǎo)致部分專家對招標文件理解不透，評標過程中出現(xiàn)一些主觀因素。其次，招標代理機構(gòu)或項目業(yè)主及監(jiān)管部門的代表，有時為盡快完成任務(wù)或其他目的，干預(yù)評標活動和時間，致使專家無法有效的評審?fù)稑藞髢r合理性和施工方案可行性。

3.競標行為不規(guī)范。推行招投標制，并非一味追求最低價，而是提倡合理低價。但很多投標單位為了提高中標率，也未對項目實際情況進行實地考察和詳細分析，僅依據(jù)公司“慣例”或領(lǐng)導(dǎo)的意圖下浮，刻意壓低投標價格。甚至，目前市場還滋生出不顧市場規(guī)律，專業(yè)為“評標基準價”的利益團體。雖然在表面上最低價中標降低了建設(shè)成本，但若中標價格不能滿足工程實況，在工程的建設(shè)中必然會出現(xiàn)材料以次充好、偷工減料等現(xiàn)象，降低質(zhì)量標準。這些現(xiàn)象，使招標投標工作偏離了擇優(yōu)的基本價值導(dǎo)向，沒有形成“有為政府+有效市場”格局，給運營期留下隱患。

二、措施建議

（一）推行全生命周期造價管理模式

根據(jù)相關(guān)研究，項目決策和設(shè)計階段決定了項目生命周期內(nèi)80%的成本，初步設(shè)計階段決定了工程80%的投資。而在重大基礎(chǔ)設(shè)施項目中運營期成本占到整個生命周期成本的60%。根據(jù)帕雷托法則（二八定律），僅依靠建造全過程造價管理無法滿足對工程項目造價和成本的控制要求，需將視野拓展到全生命周期造價管理，構(gòu)建“向前向后，穩(wěn)住中央”造價管理新理念，追求一次性建設(shè)成本和運營維護成本的平衡。向前，即要注重各階段信息流向前集成，加強項目前期策劃的力度與深度；向后，即設(shè)計階段要周全考慮項目未來運營及收益的需要，具有前瞻性和先進性；穩(wěn)住中央，就是保證現(xiàn)有施工階段的造價控制技術(shù)，讓全生命周期設(shè)計理念完整實現(xiàn)。其次，對重大基礎(chǔ)設(shè)施推行建設(shè)項目公司與運營公司同步建立模式，以便在實施階段形成雙方相互牽制、相互支持。

圖3 投資影響分析圖

（二）發(fā)揮政府調(diào)控引導(dǎo)作用

1.推行“雙控”制。社會主義市場經(jīng)濟體制，市場起決定性作用。因此，當最低價中標法已影響工程建設(shè)正常實施、嚴重擾亂市場時，政府需更好發(fā)揮作用，制定相關(guān)政策、規(guī)范市場行為。探索“關(guān)于不得規(guī)定最低投標限價”設(shè)置的合理性，推行最高限價、工程成本價“雙控”制，引導(dǎo)市場預(yù)期。

2.構(gòu)建先進的造價系統(tǒng)。運用大數(shù)據(jù)中心、5G網(wǎng)絡(luò)、人工智能、云計算等高端技術(shù)，加速形成廣覆蓋、突重點、兼具分析廣度和深度的智慧造價體系，消除信息、數(shù)據(jù)孤島，讓數(shù)據(jù)多跑路，人員少跑腿。同時，交通運輸主管部門和相關(guān)從業(yè)單位還應(yīng)進行動態(tài)跟蹤，深層挖掘造價數(shù)據(jù)價值，結(jié)合各地實際，適時補充和更新定額、費用標準等，促使造價依據(jù)與技術(shù)發(fā)展相適應(yīng)。

3.強化市場監(jiān)管。逐步健全造價管理相關(guān)規(guī)章制度，強化政府造價監(jiān)管機構(gòu)職能；推進工程造價全過程跟蹤審計監(jiān)督制度；優(yōu)化招標和評標方法，規(guī)避人為因素干擾；完善參與評標活動人員間相互監(jiān)督機制；加強信用評價和監(jiān)管力度，依法打擊圍標串標、轉(zhuǎn)包、弄虛作假等違法違規(guī)行為，并及時公告不良行為信息和行政處理決定，形成“一處失信、處處受限”的市場氛圍。

（三）拓展造價人員、機構(gòu)業(yè)務(wù)范圍和視野

1.拓展造價師綜合素質(zhì)。要注重技術(shù)、法律、數(shù)據(jù)系統(tǒng)和編程等方面知識儲備，注重主動與被動控制、動態(tài)與靜態(tài)管理、技術(shù)與經(jīng)濟指標的結(jié)合，不斷加強自身職業(yè)素質(zhì)建設(shè)。發(fā)揮“盡職審查、項目監(jiān)管”技術(shù)專長，遏制“低價中標、索賠盈利”。要分階段設(shè)置控制目標，經(jīng)?；蚨ㄆ?、不定期對目標值與實際值進行動態(tài)跟蹤比較，科學(xué)預(yù)判、及時糾偏，提升產(chǎn)品的價值。其次，數(shù)字信息時代，其核心是權(quán)威數(shù)據(jù)和智慧服務(wù)。因此必須轉(zhuǎn)變思維，從原先人工為主的點對點管理方式，向運用人工智能為主的共享方式轉(zhuǎn)變；由以往重“計量計價”服務(wù)為主，向重基礎(chǔ)數(shù)據(jù)的采集、匯聚和審查方向拓展，保證基礎(chǔ)數(shù)據(jù)不失真，智慧化才更有權(quán)威性。

2.增強咨詢機構(gòu)核心能力。新時期、新環(huán)境下，要把握工程造價咨詢業(yè)發(fā)展趨勢和格局，運用科學(xué)化、現(xiàn)代化的管理理念，增強識別企業(yè)核心能力。從過去分階段工程造價咨詢向集成化、全生命周期項目管理咨詢轉(zhuǎn)變，從傳統(tǒng)的低端服務(wù)產(chǎn)品向“保姆式”財務(wù)顧問、項目顧問轉(zhuǎn)變。同時，要積極配合交通運輸主管部門開展調(diào)研，根據(jù)價格與市場需求（供給）之間變化關(guān)系，運用大數(shù)據(jù)平臺、均衡價格模型和成本曲線等工具進行科學(xué)經(jīng)濟分析，合理確定各地區(qū)公路行業(yè)均衡價格（工程成本）的區(qū)間范圍或造價指標，服務(wù)于行業(yè)造價管理。

三、結(jié)語

新時代，建設(shè)交通強國是建設(shè)現(xiàn)代化經(jīng)濟體系的先行領(lǐng)域，經(jīng)濟社會發(fā)展對交通的需求不斷增強，社會公眾及有關(guān)部門對公路資金使用績效的關(guān)注度也越來越高。因此，加快造價管理規(guī)章制度建設(shè)，構(gòu)建智慧造價信息化平臺，強化監(jiān)督機制運行，對節(jié)約項目成本、規(guī)范市場競標行為和預(yù)防工程領(lǐng)域腐敗現(xiàn)象的發(fā)生，推動公路事業(yè)高質(zhì)量發(fā)展具有重要意義。