【摘 要】城市邊緣社區(qū)是我國城鎮(zhèn)化進程中產(chǎn)生的新型社區(qū)類型，它作為城鎮(zhèn)居民生產(chǎn)生活的基本平臺，是新型城鎮(zhèn)化建設(shè)不斷推進和擴展的前沿，也是促進城鄉(xiāng)融合、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的重點所在。由于兼具城鄉(xiāng)因素的復(fù)雜特性，城市邊緣社區(qū)在社會管理尤其是治安服務(wù)等方面還存在著諸多問題，服務(wù)體系還不成熟也不完善，是社會矛盾與問題的聚集點，直接影響著社會的和諧穩(wěn)定，也關(guān)系著新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的良好進展。本文基于善治理論視角，探究我國城市邊緣社區(qū)治安服務(wù)供給模式，從而為我國城市邊緣社區(qū)治理提供新思路。

【關(guān)鍵詞】善治理論;城市邊緣社區(qū);服務(wù)供給模式

隨著城市化迅速發(fā)展和城市規(guī)模擴張，原來的農(nóng)村逐步并入城市，擁有了城市社區(qū)的外殼，但事實上多數(shù)社區(qū)并沒有真正融入城市管理體系之中，由此形成了城市邊緣社區(qū)這一獨具特點的社區(qū)類型。城市邊緣社區(qū)管理上存在的問題，既有剛剛從農(nóng)村過渡轉(zhuǎn)型、需待進一步磨合適應(yīng)的問題，也帶有城鄉(xiāng)二元體制、行政主導(dǎo)指令、市民社會發(fā)育不足的深刻烙印，而后者正是長期困擾邊緣社區(qū)發(fā)展、制約城市發(fā)展的深層次問題和原因。

一、城市邊緣社區(qū)治理問題

1、城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)障礙

城市邊緣社區(qū)的形成發(fā)展有著“城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)”的歷史淵源，并在各方面依然深受“城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)”的困擾制約。在行政管理上，城市邊緣社區(qū)雖然在區(qū)域上己納入城市規(guī)劃區(qū)范疇，在行政上也由鎮(zhèn)改為街道、由村改居，但是在管理方式、管理理念、管理手段等方面多數(shù)依然沿襲農(nóng)村行政管理模式，其原有的一些社會組織體系和經(jīng)濟形態(tài)也基本保留下來。在公共服務(wù)上，剛剛改制的城市邊緣社區(qū)在社會保障、勞動就業(yè)、公共衛(wèi)生、教育資源等方面仍然存在較大差別。在規(guī)劃建設(shè)上，長期以來城市邊緣社區(qū)一直處在農(nóng)村規(guī)劃管理體制之下，目光短淺、單打獨斗，發(fā)展模式粗放，特別是規(guī)劃建設(shè)缺乏統(tǒng)籌安排和長遠考慮，非法建設(shè)、亂搭亂建問題突出。

2、政府管理錯位缺失

在發(fā)展規(guī)劃上，城市規(guī)劃與行政區(qū)劃不協(xié)調(diào)，規(guī)劃先于區(qū)劃，不考慮區(qū)劃的完整性，造成規(guī)劃實施范圍跨越了轄區(qū)邊界，導(dǎo)致土地管理分割，城鄉(xiāng)單位犬牙交錯，出現(xiàn)“一地兩府”及“一地多主”現(xiàn)象，由此帶來比較突出的跨區(qū)管理、多頭管理矛盾，在一些棘手問題管理上形成事實上的“一地?zé)o府”，政府管理錯位、越位、缺位并存。在政府職能轉(zhuǎn)換上，城鄉(xiāng)混合交融的城市邊緣社區(qū)，街道辦事處單一的城市管理或鄉(xiāng)鎮(zhèn)單一的地域管理，都不能滿足這一地域社會管理的需要，從而造成這一地域社區(qū)管理薄弱、缺失問題。特別是有的城市邊緣社區(qū)雖然已完成改制工作，但是土地仍沒徹底國有化，部分土地仍為集體所有，“兩委”干部大都為原來的村“兩委”干部，實施的仍是農(nóng)村建設(shè)管理體制。

3、內(nèi)源動力培育不足

城市邊緣社區(qū)剛剛脫胎于傳統(tǒng)的鄉(xiāng)村，與現(xiàn)代城市社區(qū)的發(fā)展要求相比，缺乏一個有相當(dāng)發(fā)育程度的公民社會。對于社區(qū)來說，公民社會發(fā)育成熟程度的高低，從某種意義上決定了現(xiàn)代社區(qū)的成熟程度。沒有發(fā)育成熟的公民社會，單憑政府自身的努力難以形成現(xiàn)代意義上的社區(qū)治理與社區(qū)發(fā)展。在城市邊緣社區(qū)，由于公民社會發(fā)育不良、不成熟，自主性、規(guī)范性較弱，對成員的負責(zé)性較低，特別是中介組織發(fā)展遲緩，缺乏足夠的資源和權(quán)威，短期內(nèi)尚難成為社區(qū)治理的主體。再是由于社區(qū)成立時間不長，居民還沒有完全擺脫鎮(zhèn)村體制的影響，只是把社區(qū)當(dāng)成居所，社區(qū)參與意識比較淡薄，還沒有意識到自己是社區(qū)自治的主體，沒有很強的歸屬感和認同感。同時居委會行政化傾向嚴重，自治色彩淡薄。

二、政府主導(dǎo)的服務(wù)型社區(qū)治安服務(wù)

在多中心治理語境中，管理公共事務(wù)、提供公共服務(wù)的主體不是一元，而是多元，不同利益關(guān)系人或組織之間存在相互博弈、相互調(diào)適、相互協(xié)作的關(guān)系。社區(qū)治安服務(wù)作為一個非競爭性而排他的準(zhǔn)公共產(chǎn)品，政府組織、社區(qū)組織，甚至商業(yè)組織都可成為供給主體。但是由于城市邊緣社區(qū)的特殊性，人口倒掛嚴重，有限的社區(qū)公共設(shè)施、社區(qū)資源被擠占，搭便車的現(xiàn)象十分普遍，居民不安全感強烈。在這種境況下，維護治安的職業(yè)性力量的作用顯然是其他非職業(yè)性力量不能替代的，政府組織主要是公安機關(guān)應(yīng)成為治安服務(wù)的重要供給主體，并在治安服務(wù)中發(fā)揮主導(dǎo)性作用。一方面，由于城市邊緣社區(qū)的治安服務(wù)在消費上具有非競爭性，每增加一個單位的供給，不會增加生產(chǎn)一個單位治安服務(wù)所需成本，政府組織供給是必然的。而城市邊緣社區(qū)與一般城市社區(qū)和農(nóng)村社區(qū)不同，治安服務(wù)的消費者眾多、需求量大、流動性強，在技術(shù)上將搭便車者排除在外的成本極高，因而需要政府強制性供給。另一方面，社區(qū)組織不是自生自發(fā)的，邊緣社區(qū)治安組織如流動人口服務(wù)站和出租房管理服務(wù)站更需要在政府指導(dǎo)下建立并引導(dǎo)其發(fā)展。政府組織應(yīng)成為社區(qū)治安服務(wù)的生產(chǎn)者、組織者、引導(dǎo)者和監(jiān)督者，建立政府主導(dǎo)的服務(wù)型社區(qū)治安管理模式是未來社區(qū)的發(fā)展趨勢。

三、多元合作下的社區(qū)治安服務(wù)

對城市邊緣社區(qū)服務(wù)準(zhǔn)公共品而言，應(yīng)建立多元供給模式。如居民通過共同出資聘請保安公司等獲得治安服務(wù)。但城市邊緣社區(qū)的治安服務(wù)的準(zhǔn)公共品屬性，導(dǎo)致獨立的政府供給、獨立的商業(yè)公司（私人）供給或獨立的社區(qū)組織供給都無法擺脫供給困境，無法滿足社區(qū)居民的安全需要。因而，建立政府組織、社區(qū)組織和商業(yè)組織（私人）功能互補的多中心供給合作機制勢在必行。多中心供給合作機制要求，作為政府組織的公安機關(guān)應(yīng)成為提供治安服務(wù)的主導(dǎo)和主體，社區(qū)自治組織采取互補合作的方式參與服務(wù)供給，商業(yè)組織采用競爭合作的方式提供治安服務(wù)，這三方組織提供的治安服務(wù)都要處在地區(qū)黨委、人大、政府和社區(qū)居民的監(jiān)督之下，社區(qū)居民的滿意程度是檢驗其治安服務(wù)成效的最終依據(jù)。

當(dāng)然，城市邊緣社區(qū)治理是一個異常復(fù)雜的問題，也是一項社會系統(tǒng)工程。從目前情況看，各級和各有關(guān)方面圍繞推進農(nóng)村城鎮(zhèn)化，推進鄉(xiāng)村變城鎮(zhèn)、農(nóng)民變市民，投入了大量人力、物力和精力，取得了不小的成效，但這一進程是漫長的、緩慢的，在工作實踐中還有許多問題待研究破解，在理論研究上還有不少方面有待深化完善，以推進城市邊緣社區(qū)問題的圓滿解決。

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作者簡介：

韓笑（1998年），男，漢族，安徽阜陽人，在讀碩士研究生，西北大學(xué)，陜西省西安市，主要從事行政管理與政社關(guān)系研究。

（作者單位：西北大學(xué)）