夏日

十?九大報(bào)告提出實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，在中央精神指導(dǎo)下，各省制定了各種鄉(xiāng)村振興計(jì)劃，通過各類項(xiàng)目下村的方式調(diào)動農(nóng)民的積極性。實(shí)踐中發(fā)現(xiàn)，各類項(xiàng)目建設(shè)取得了積極進(jìn)展，但某些項(xiàng)目的落地過程難以高效激活基層治理，甚至在一定程度上消解了基層治理。

為何會出現(xiàn)這種情況？筆者結(jié)合自己2019年5月為期兩周的調(diào)研，以長三角地區(qū)某省平鎮(zhèn)（化名）G村的美麗鄉(xiāng)村建設(shè)為例分析。

項(xiàng)目建了，但離規(guī)劃要求總有偏差

2012年，該省就制定了美麗鄉(xiāng)村建設(shè)規(guī)劃（2012—2020年），據(jù)此從省、市到縣、鄉(xiāng)分配美麗鄉(xiāng)村建設(shè)任務(wù)，按照省500萬元左右、市300萬元左右的配套方式向基層輸入項(xiàng)目資金。

其中平鎮(zhèn)位于該省某縣東南部，是全國文明村鎮(zhèn)、省級生態(tài)鎮(zhèn)。該鎮(zhèn)的美麗鄉(xiāng)村建設(shè)從2014年開始，投入資金6000萬元，預(yù)計(jì)到2020年完成10個中心點(diǎn)建設(shè)。

建設(shè)成效如何呢？筆者以正在建的G村C點(diǎn)為例探討。C點(diǎn)涉及三個村民組，常住人口200人左右。規(guī)劃面積14.41公頃，項(xiàng)目預(yù)算530萬元，實(shí)際投入資金超800萬元。

以筆者現(xiàn)場調(diào)研所見，這里的美麗鄉(xiāng)村建設(shè)，從建設(shè)的內(nèi)容到社會效果與經(jīng)濟(jì)效果，都有值得商榷之處。

從建設(shè)內(nèi)容看，與規(guī)劃要求有偏差。筆者調(diào)研時距離項(xiàng)目驗(yàn)收還有3個月，但村干部認(rèn)為基本設(shè)施建設(shè)已完成，主要是350平方米的路面綠化和20個路燈的安裝，提升了基礎(chǔ)設(shè)施檔次，但并沒有達(dá)到規(guī)劃設(shè)計(jì)的標(biāo)準(zhǔn)，如：綠化面積要求500平方米，卻只準(zhǔn)備搞350平方米;路燈要求40個，卻只打算安裝20個;污水雖然集中卻沒有處理，流向村民組前方的池塘等。

作為樣板，另一個中心點(diǎn)比C點(diǎn)地理位置更優(yōu)越，早在2015年年底就完工，設(shè)施建設(shè)得更好，但同樣偏離了設(shè)計(jì)理念。村干部講，該中心點(diǎn)的鄉(xiāng)村大舞臺使用次數(shù)有限，旅游公廁經(jīng)常鎖著，文化展示園開門次數(shù)也不多。按規(guī)劃，該中心點(diǎn)將通過挖掘當(dāng)?shù)靥厣Y源，培育新的經(jīng)濟(jì)增長點(diǎn)，但項(xiàng)目完工后效果并沒有那樣明顯。

村干部容易攤上事兒，需雇人打掃村民“門前雪”

一些美麗鄉(xiāng)村建設(shè)項(xiàng)目本旨在改善基層環(huán)境、激活村莊治理。但在落地過程中，有的村干部雖有心做好，卻感覺無奈;村民感知到政策好，但參與度不高，有人心生不滿。

一些干部的無奈在于，一方面，項(xiàng)目下鄉(xiāng)增加了他們的工作量。G村共有6名干部，村干部60%的精力忙于上傳下達(dá)各種文件表格等，聯(lián)系群眾的時間不夠，而在項(xiàng)目實(shí)施中，隨時需要一名干部去現(xiàn)場監(jiān)督。

另一方面，遭遇形式主義。項(xiàng)目自上而下來后，規(guī)劃、造價、監(jiān)理、審計(jì)等，全部按程序走，并實(shí)施嚴(yán)格的審計(jì)。因此，村干部花了大量時間填表、迎接檢查，結(jié)果就是深陷形式主義，“至于財(cái)政資金是否回應(yīng)農(nóng)民的需求，有的人看來不是最重要的?！苯鼇?，上述有情況有所好轉(zhuǎn)。

同時，村上還攤上了許多事。有的項(xiàng)目驗(yàn)收檢查后，后期的維護(hù)就留給村莊了。高要求與高標(biāo)準(zhǔn)，意味著維護(hù)成本高，如設(shè)施管理、水電費(fèi)、衛(wèi)生、除草等，后期都需要額外的投入。小型的投入村里還能勉強(qiáng)支撐，稍微大點(diǎn)，村里只能放任不管。

村民為何參與積極性不高？據(jù)了解，村民認(rèn)為美麗鄉(xiāng)村建設(shè)點(diǎn)是政府定的。同時，他們認(rèn)為反正是國家出錢，只要不涉及自己利益，就不關(guān)心。如果需要他們配合，就得有報(bào)酬。即便是本該農(nóng)戶處理的事，如各家各戶屋前屋后的衛(wèi)生，農(nóng)戶也無動于衷。村集體為迎接上級驗(yàn)收，不得不雇人去處理。

另一方面，村民認(rèn)為村干部的一些行為是折騰。因此建設(shè)中需要村民配合時，他們就不是很樂意，如C點(diǎn)90%的家庭在上世紀(jì)90年代建了兩層樓房，目前已有30至40戶在外面買了商品房，只有少量家庭新建、翻建和改建平房。但按規(guī)劃要求，有20戶需粉刷外墻。為調(diào)動村民積極性，村里給每平方米15元的補(bǔ)貼，村民還是不愿意投資粉刷?？梢?，片面追求建設(shè)高標(biāo)準(zhǔn)設(shè)施，并不符合多數(shù)村民的期望與需求。

開了征求意見會，為何供需仍錯位？

為何個別項(xiàng)目實(shí)施中沒有激活鄉(xiāng)村治理？筆者認(rèn)為主要有以下原因。首先，農(nóng)村“空心化”現(xiàn)實(shí)與“中心村”規(guī)劃設(shè)計(jì)之間存在矛盾。

平鎮(zhèn)戶籍人口3.2萬人，常住人口不到1.5萬人，外出務(wù)工人多，空心化嚴(yán)重，筆者在鄉(xiāng)鎮(zhèn)社區(qū)走動，人流稀少，很難碰到類似南方人頭攢動的場景。白天，兩條長街的店鋪大多關(guān)門，開門的店鋪顧客也寥寥無幾;晚上，街上更是一片靜謐。筆者白天在村民組走訪時，看不到十個人，很難找到訪談對象。

按規(guī)劃設(shè)計(jì)，美麗鄉(xiāng)村建設(shè)點(diǎn)是農(nóng)村人口聚集的中心村，但因?yàn)槌擎?zhèn)化趨勢，農(nóng)民都去城市買房安家了，美麗鄉(xiāng)村中很多高標(biāo)準(zhǔn)的現(xiàn)代化設(shè)施面臨無人使用的困境。此外，即使留在村里的人，也很難集中。受訪干部表示：“雖然宣傳講以點(diǎn)帶面，實(shí)際上其他村民組無法在中心村聚集，在那里集中建房幾乎不可能?！?/p>

其次，在一些時候，上級的高標(biāo)準(zhǔn)供給與村民迫切需求存在錯位。

據(jù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部講：雖然對每個建設(shè)點(diǎn)，平鎮(zhèn)和規(guī)劃單位都召開意見征求會，但因其設(shè)計(jì)理念與思路是自上而下的造點(diǎn)邏輯，主要是政績?nèi)∠?，沒有著眼于解決村民反映最強(qiáng)烈的問題。

那么，相比起按政策新修的林間漫道、城市驛站、鄉(xiāng)村書屋等，當(dāng)?shù)卮迕竦膶?shí)際需求是什么呢？據(jù)村干部講，需求包括：“主干道的加寬和戶通路的修建;停車場修建，要容納50輛車，因?yàn)檫^年過節(jié)時車多;基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，包括門口塘、圍欄的修建、改建和河道清淤……”結(jié)果是，鄉(xiāng)村書屋等新建項(xiàng)目建成后，只有上級領(lǐng)導(dǎo)參觀時才會開放。村干部也認(rèn)為，項(xiàng)目建設(shè)應(yīng)該既實(shí)用，又符合鄉(xiāng)村特色，如相比于柏油路面，拓寬路面更重要;鄉(xiāng)村舞臺要更生活化;景點(diǎn)或綠化可以結(jié)合池塘與蔬菜園，打造田園風(fēng)光等。

讓項(xiàng)目資源真正激活治理能力

鄉(xiāng)村振興和美麗鄉(xiāng)村建設(shè)，功在當(dāng)代，利在千秋。同時，政策落實(shí)中出現(xiàn)的問題也得思考。筆者認(rèn)為，要解決上述問題，首先要改變造點(diǎn)的政績邏輯，將美麗鄉(xiāng)村建設(shè)與村民的生活生產(chǎn)需求相結(jié)合，與城鎮(zhèn)化的趨勢相對應(yīng)，使其更加契合基層社會實(shí)際。

其次，要改變機(jī)械學(xué)習(xí)江浙等先進(jìn)地區(qū)的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)、大包大攬的行政方式，深入調(diào)查研究，明確鄉(xiāng)村真正需要什么，充分發(fā)揮村干部及村民的參與積極性和主觀能動性，將自上而下與自下而上結(jié)合。

再次，警惕村級治理中的機(jī)會主義，大力懲治各種權(quán)錢交易及腐敗現(xiàn)象，強(qiáng)化村莊公共規(guī)則約束，讓大量資源真正轉(zhuǎn)化為基層的治理資源與治理能力，高效激活鄉(xiāng)村治理。（作者為武漢大學(xué)中國鄉(xiāng)村治理研究中心研究人員）