陳榮武 張文蘭

[摘 要]抗擊疫情的“上海模式”，可以概括為“黨建+系統(tǒng)化、法治化、網(wǎng)格化、專業(yè)化”，即黨建引領(lǐng)的“四化一體”模式。為推進后疫情時期上海公共衛(wèi)生危機治理體系現(xiàn)代化建設(shè)，建議進一步優(yōu)化國際化大都市公共危機應(yīng)急體系，完善以社區(qū)為“根據(jù)地”的疫情防控應(yīng)對機制，健全公共衛(wèi)生危機“全民化”應(yīng)對能力建設(shè)長效制度，以及加強制度化開展城市公共危機研判評估和專項推進工作。

[關(guān)鍵詞]新冠肺炎;后疫情時期;危機治理

一、上海抗擊新冠肺炎疫情的做法和成效

1.旗幟鮮明講政治，堅持全國一盤棋的大局觀，有效發(fā)揮國家制度和上海自身優(yōu)勢

上海堅決貫徹落實習近平總書記的指示精神，堅決維護黨中央的集中統(tǒng)一領(lǐng)導和決策部署，堅持全國一盤棋，加強對全市疫情防控工作的全面領(lǐng)導，及時成立防控工作領(lǐng)導小組，于2020年1月24日及時啟動重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件一級響應(yīng)機制，并根據(jù)疫情發(fā)展情況動態(tài)調(diào)整優(yōu)化應(yīng)對方案。新冠肺炎疫情防控，武漢勝則湖北勝、湖北勝則全國勝，上海在一個月之內(nèi)，共有11支醫(yī)療隊、1640名醫(yī)務(wù)人員先后分9批奔赴武漢馳援，進駐雷神山、金銀潭等17家醫(yī)院、28個病區(qū)①。上海第一時間并及時跟進向武漢調(diào)度人才、技術(shù)、物資等優(yōu)勢優(yōu)質(zhì)資源，在抗“疫”最前線發(fā)揮了重要作用，也體現(xiàn)了國家制度優(yōu)勢和“中國速度”。

2.堅持依法治理和科學治理相結(jié)合，確保有法可依和精準施策

上海市堅持依法治理公共衛(wèi)生危機事件，根據(jù)《上海市實施〈突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急條例〉細則》《上海市突發(fā)公共衛(wèi)生事件專項應(yīng)急預(yù)案》《上海市實施〈中華人民共和國突發(fā)事件應(yīng)對法〉辦法》等，研究制定、審議通過《關(guān)于全力做好當前新型冠狀病毒感染肺炎疫情防控工作的決定》《關(guān)于加強新冠肺炎疫情防控工作法治保障的實施意見》。長三角區(qū)域合作辦、各行政區(qū)、大口黨委、黨政機關(guān)、委辦局、基層單位、村居等及時制定防控工作制度與具體辦法，確保依法治“疫”。上海針對流行病尤其是新型病毒的防控特點和規(guī)律，按照“堅定信心、同舟共濟、科學防治、精準施策”的總要求，遵循“預(yù)防為主、防治結(jié)合、科學指導、及時救治”的工作原則，正確處理好行政話語權(quán)和專業(yè)話語權(quán)的關(guān)系，解決好社會動員效率和科學防治的統(tǒng)一性問題。上海市通過創(chuàng)設(shè)紅、黃、綠三色“隨申碼”和出行追蹤公交“二維碼”，采取信息公開、集中收治、“一患一案”、隔離、留觀、嚴格評估、無人機和人工智能手段巡視警示、網(wǎng)絡(luò)辦公與“一網(wǎng)通辦”等有效舉措，讓網(wǎng)絡(luò)、人工智能等新興科技在抗“疫”中“一展身手”。

3.筑牢黨建引領(lǐng)下的疫情防控“共同體”，織密危機應(yīng)對社區(qū)聯(lián)防聯(lián)控網(wǎng)絡(luò)

上海充分發(fā)揮城市基層黨建的體制機制優(yōu)勢，強化黨建引領(lǐng)，通過組織動員各級黨組織與黨支部開展抗“疫”專題學習實踐行動、機關(guān)和事業(yè)單位黨員干部充實社區(qū)骨干力量、黨員到社區(qū)報到報告、黨員開展志愿者服務(wù)、黨員捐款捐物等，充分發(fā)揮各級黨組織和全體黨員的先進性作用。上海疫情防控與社會治理的重心和“基本面”在社區(qū)，在第一時間抓好所有進出道口嚴格防控的同時，發(fā)動“全民戰(zhàn)爭”，全面織密筑牢社區(qū)防控網(wǎng)絡(luò)，最大程度發(fā)揮人人自防、社會共防、城市聯(lián)防的格局。

4.堅持一手抓抗“疫”一手抓發(fā)展，善于在科學發(fā)展中解決重大危機

疫情發(fā)生后，上海在狠抓抗“疫”所需防護和醫(yī)療物資生產(chǎn)的同時，加強抗“疫”科技、藥物研發(fā)力度。市經(jīng)信委及時開展征集抗“疫”新技術(shù)、新產(chǎn)品、新應(yīng)用工作，市科委出臺多個為抗“疫”提供科技支撐的文件，市發(fā)改委、經(jīng)信委、戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)領(lǐng)導小組等聯(lián)合推進抗“疫”創(chuàng)新品種研發(fā)及產(chǎn)業(yè)化專項工作，市教委就加強疫情期間學生教育“不斷線”作出一系列制度和技術(shù)性安排。在堅守抗“疫”戰(zhàn)線的同時，強化市場穩(wěn)定和有序發(fā)展，嚴厲打擊銷售假冒偽劣衛(wèi)生防護用品等市場違法犯罪行為，政策性扶持受疫情影響較大的行業(yè)、企業(yè)，增強疫情“牽連”行業(yè)、企業(yè)“抗壓”能力，同時根據(jù)疫情進展分類有序推進復工復產(chǎn)、對外貿(mào)易等工作，總體確?？埂耙摺?、生產(chǎn)發(fā)展兩不誤。

5.強化開放化共享化“大戰(zhàn)‘疫觀”，充分發(fā)揮區(qū)域一體化資源整合優(yōu)勢

上海堅持“大戰(zhàn)‘疫觀”，在全球大視野、全國一盤棋大格局下，發(fā)揮長三角高質(zhì)量一體化發(fā)展資源整合優(yōu)勢，切實做好長三角毗鄰地區(qū)聯(lián)防聯(lián)控、攜手共治工作。在疫情全球化蔓延的態(tài)勢下，上海作為國際化大都市，按照黨中央的決策部署，結(jié)合上海特點和境外防控工作的形勢，做好嚴控疫情境外輸入工作不僅任務(wù)重，而且必須要有比早期預(yù)想更為長期的打算。行百里者半九十，目前新冠肺炎的國際性輸入風險在加大，已經(jīng)出現(xiàn)一些境外輸入病例，雖然得到及時有效處理，但絕對不可掉以輕心，防止“前功盡棄”?？傮w而言，上海在“大防控”方面工作不僅是有力的、到位的，而且也在進一步強化和優(yōu)化中。

當前，上?？箵粜鹿诜窝滓咔楣ぷ鞯闹饕尚w現(xiàn)在：一是從確診和治愈數(shù)據(jù)來看，防控工作成效突出。截至2020年4月14日24時，上海累計報告本地確診病例339例，治愈出院328例，死亡7例;境外輸入性確診病例283例，治愈出院140例;尚在醫(yī)學觀察中的無癥狀感染者為0例②。交出這樣一份疫情防控“成績單”，對于超大型國際性大都市而言實屬不易。二是公共衛(wèi)生突發(fā)事件的應(yīng)急體制機制得到進一步完善，能力得到有效增強。具體體現(xiàn)在領(lǐng)導決策和聯(lián)防聯(lián)控機制、全程化信息發(fā)布機制等不斷完善，人工智能、大數(shù)據(jù)建設(shè)與智慧化治理能力不斷提升。三是促進了科技創(chuàng)新、醫(yī)衛(wèi)人才隊伍建設(shè)和公共衛(wèi)生事業(yè)進步。疫情期間，上海不僅在武漢抗“疫”最前線展現(xiàn)了上海醫(yī)務(wù)工作者、黨員干部、志愿者等的奉獻精神、文明素養(yǎng)和優(yōu)秀形象，也在“特殊戰(zhàn)場”上訓強和鑄就了更加精銳、敢戰(zhàn)能勝的醫(yī)務(wù)人才和黨員干部隊伍。上海在醫(yī)療防護用品研制、病毒檢測、藥物篩選與研發(fā)、網(wǎng)上“云”醫(yī)院建設(shè)、公共衛(wèi)生防護體系優(yōu)化等方面均有較大進步。四是提振了城市精神，促進了社會文明進步。上海在積極馳援武漢、集中醫(yī)治與隔離點的文明氛圍營造、開展志愿服務(wù)和愛心捐助、公筷倡議等活動中，有效提振了城市精神，提升了市民危機應(yīng)對能力、生態(tài)意識、衛(wèi)生素養(yǎng)、公共修養(yǎng)和社會文明。

二、抗擊新冠肺炎疫情的“上海模式”與前期經(jīng)驗

1.抗擊疫情的“上海模式”

綜觀上海抗“疫”工作的做法和成效，本文試圖將抗擊疫情的“上海模式”概括為“黨建+系統(tǒng)化、法治化、網(wǎng)格化、專業(yè)化”，即黨建引領(lǐng)的“四化一體”模式。

“上海模式”的基本要素：一是堅持在黨中央的集中統(tǒng)一領(lǐng)導下，上海市委全面加強對全市抗“疫”工作的領(lǐng)導，把黨的領(lǐng)導作為最根本保證和最大優(yōu)勢，把黨建引領(lǐng)作為鮮明旗幟，讓黨旗在抗“疫”一線高高飄揚，吹響“黨員先上”的集結(jié)號與沖鋒號。二是堅持放眼全球、立足全國、聚焦武漢、守牢上海的抗“疫”辯證觀和系統(tǒng)觀，超越上海“守”上海，跳出上?！皯?zhàn)”疫情。堅持黨內(nèi)動員和黨外動員有機結(jié)合，注重發(fā)揮統(tǒng)一戰(zhàn)線在抗“疫”中的政治優(yōu)勢，畫好抗“疫”最大“同心圓”。堅持統(tǒng)籌抗“疫”和改革發(fā)展“雙輪驅(qū)動”、協(xié)同融合也體現(xiàn)系統(tǒng)化思維。三是堅持依法治“疫”，把公共衛(wèi)生應(yīng)急體制機制和各項法規(guī)制度優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為疫情防控的治理效能。及時根據(jù)疫情形勢和發(fā)展需要，制定剛性要求和指導性文件，發(fā)揮制度威力，激發(fā)制度“生產(chǎn)力”。四是發(fā)揮社會治理和市民社會在疫情防治中的基礎(chǔ)保障和“主戰(zhàn)場”功能，精心布局網(wǎng)格，強化網(wǎng)格責任，守好網(wǎng)格“節(jié)點”和“門戶”，實現(xiàn)全覆蓋全方位、無盲區(qū)無死角、精準化精細化的網(wǎng)格化戰(zhàn)“役”局面。五是遵循新冠肺炎疫情發(fā)生機理和傳播規(guī)律，把科技作為抗“疫”硬核“武器”，把專家人才“挺到前面”，讓專家做“媒體紅人”，尊重專業(yè)和科技話語權(quán)，正確處理學術(shù)權(quán)和行政權(quán)的關(guān)系，有效避免了少數(shù)地方“權(quán)力任性”、決策不科學等導致的防控工作不力。

2.上?？埂耙摺钡那捌诮?jīng)驗

上海在抗“疫”實踐中不斷探索、總結(jié)、再提升，應(yīng)該可以說形成了一些前期經(jīng)驗，簡要概括為以下五條：第一，堅持黨的領(lǐng)導在危機管治和社會治理中的“先決定”和“統(tǒng)領(lǐng)性”地位，始終堅守正確的政治方向和價值導向。第二，堅持全國一盤棋和結(jié)合上海實際、上海優(yōu)勢創(chuàng)造性推進相結(jié)合。上海在抗“疫”中具有一定的行政與社會文明、城市文化、科技和人才實力、資源整合等優(yōu)勢。第三，堅持將抗擊疫情責任協(xié)同和防控“共同體”理念結(jié)合起來。建立健全抗“疫”責任制，壓緊壓實責任，既要抓好“關(guān)鍵少數(shù)”又要抓好構(gòu)建全民責任共同體。第四，堅持將集中優(yōu)勢精銳兵力打贏疫情“前線”戰(zhàn)和發(fā)動全民防好守牢社區(qū)“大后方”相結(jié)合。打贏疫情戰(zhàn)，必須樹牢中華民族共同體、人類命運共同體、社會治理共同體、人和自然生命共同體等“共同體意識”，只有主動馳援武漢，助力舉國體制打贏武漢“前線”戰(zhàn)、“堡壘”戰(zhàn)，才能更好守好上?！案鶕?jù)地”和“大后方”。第五，堅持科學世界觀和方法論，弘揚上海城市精神和“上海人”工作周密嚴謹、務(wù)實創(chuàng)新、精細精準的優(yōu)良傳統(tǒng)，著力在科學發(fā)展中解決發(fā)展前進中遇到的危機事件和公共“難題”。

三、后疫情時期與上海公共衛(wèi)生危機治理體系現(xiàn)代化建設(shè)

1.上?？埂耙摺敝械膯栴}與面臨的挑戰(zhàn)

一是上海作為超大型國際性大都市的特點導致“守門”難。作為超大型國際性大都市的開放性、“大流動”、陌生化等的特點，給疫情防控帶來“防不勝防”的難題。從上海確診病例大多為境內(nèi)外“輸入性”的情況，可見上海前期在“織密防線”“嚴防死守”方面尚存缺失。二是防控自然病毒進程中出現(xiàn)的歧視和偏見。在與生物和自然病毒作斗爭的過程中，也出現(xiàn)少數(shù)攻擊、歧視患者或治愈出院的居民的現(xiàn)象，不僅給病患者及其家庭帶來傷害，也不利于人際和睦、社會和諧和人文城市建設(shè)。三是超大型城市應(yīng)急管理體系仍顯“跟不上”新時代發(fā)展需要。上海抗“疫”展示了上海制度機制等優(yōu)勢，也檢閱出應(yīng)急管理體系存在改革未完全到位、尚存職能“不清”和管理“不順”等問題。四是突發(fā)性公共危機事件的前瞻性研判機制尚存缺失。建立健全公共疫情傳播及其應(yīng)對研判、加強病毒科技創(chuàng)新等機制，要上升為國家戰(zhàn)略、全球合作戰(zhàn)略，上海要在這方面主動作為、成為先行者和排頭兵。

2.幾點建議

一是加強后疫情時期超大型國際化大都市公共危機應(yīng)急體系優(yōu)化工作。上海要樹牢“總體國家安全觀”和“全周期管理”意識，以“大安全”思維，在國家安全工作體系不斷優(yōu)化的總體框架下，結(jié)合上海特點和實際，全面梳理、重新審視城市安全工作體系、公共危機應(yīng)急機構(gòu)與組織設(shè)置、公共危機應(yīng)對體制機制，重點是強化行政機構(gòu)的專業(yè)性和科學性，找到專業(yè)話語權(quán)和行政話語權(quán)最佳“結(jié)合點”，建構(gòu)以專業(yè)性為基礎(chǔ)、執(zhí)行高效的行政體系，并有效避免權(quán)力“任性化”、一些地方行政體系“低能低效”和學術(shù)官僚化現(xiàn)象。

二是進一步完善以社會為基礎(chǔ)、以社區(qū)為“根據(jù)地”的疫情防控應(yīng)對機制。上海要在前期社會治理體制機制創(chuàng)新的基礎(chǔ)上，進一步推進后疫情時期的社會治理現(xiàn)代化建設(shè)，把城市安全和公共秩序放在更加突出位置，著力建構(gòu)以社會為基礎(chǔ)、以社區(qū)為“根據(jù)地”的疫情防控應(yīng)對長效機制，設(shè)計和擘畫面對不同公共安全尤其是新興安全威脅的社區(qū)應(yīng)對方案。

三是建立健全公共衛(wèi)生危機“全民化”應(yīng)對能力建設(shè)長效制度。戰(zhàn)勝疫情，既要健全領(lǐng)導和職責體系，還要全民性素養(yǎng)支撐。要按照黨員領(lǐng)導干部、公共安全機構(gòu)工作人員、醫(yī)務(wù)人員、社區(qū)工作者、青少年學生以及幼兒等群體，分類建設(shè)公共安全教育和危機應(yīng)對能力建設(shè)工作方案，提升專業(yè)人士和全民公共安全素養(yǎng)。切實加強全民公共衛(wèi)生常識和危機應(yīng)對知識的常態(tài)化宣傳教育與實操訓練，強化公共衛(wèi)生危機應(yīng)對能力建設(shè)從“娃娃”抓起。

四是加強制度化開展城市公共危機研判評估和專項推進工作。上海自1843年正式開埠以來，曾發(fā)生過“紅痧癥”“爛喉痧”（白喉）、“軟瘟癥”（霍亂）、傷寒、菌痢、天花、猩紅熱、鼠疫、肺結(jié)核、麻疹、血吸蟲病、病毒性肝炎、性病及艾滋病等流行疾?、邸Ｃ恳淮我咔槔響?yīng)都會帶給我們一些啟示。隨著人類文明和上海城市綜合文明的不斷進步，要在城市公共安全和基層社會治理中，健全公共危機研判評估和專項推進工作機制，確保城市安全工作有理論支撐、有制度保障、有實踐預(yù)案，真正不斷線、不松勁、不被動。

注釋：

①②數(shù)據(jù)來源于“上海發(fā)布”微信公眾號。

③周燕萍等：《近代上海地方防疫檔案史料選輯》（上、下），《檔案與史學》2008年第8期、第10期。

（陳榮武系上海中醫(yī)藥大學馬克思主義學院教授、碩士生導師;張文蘭系上海市徐匯區(qū)疾病預(yù)防控制中心干部、館員）

（責任編輯 王 玉）