白玲

[摘 要]我國在推進(jìn)農(nóng)村“廁所革命”治理的過程中取得了明顯的成果，但仍面臨著治理主體單一、資金信息不透明、后續(xù)管護(hù)缺監(jiān)管、“廁所革命”相關(guān)治理文化不足等問題。農(nóng)村“廁所革命”治理需堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)與政府負(fù)責(zé)、發(fā)揮基層政府與農(nóng)村社會(huì)組織的協(xié)同治理優(yōu)勢、培養(yǎng)農(nóng)民“廁所革命”的主人翁意識(shí)及建立協(xié)同聯(lián)動(dòng)監(jiān)管機(jī)制，從而使“廁所革命”政策真正落到實(shí)處，有效解決農(nóng)村廁改問題。

[關(guān)鍵詞]基層治理; “廁所革命”;協(xié)同治理

中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳于2018年印發(fā)的《農(nóng)村人居環(huán)境整治三年行動(dòng)方案》明確提出要“合理選擇改廁模式，推進(jìn)廁所革命”。在國家政策指導(dǎo)下，我國各省市農(nóng)村“廁所革命”治理工作有序推進(jìn)并取得了明顯的成果，但基層政府在推進(jìn)工作中暴露出了一些問題，因此，探討我國“廁所革命”治理有效路徑具有重要的意義。

一、農(nóng)村“廁所革命”治理面臨的挑戰(zhàn)

“廁所革命”這一議題是聯(lián)合國兒童基金會(huì)為改善人民健康和環(huán)境狀況首次提出的。在我國，“廁所革命”這一概念最早指旅游廁所的改建，后來主要指城鄉(xiāng)公廁以及旅游廁所等公共廁所以及農(nóng)村戶廁等的改造、建設(shè)。本文所提的“廁所革命”主要是指農(nóng)村戶廁及相關(guān)配套措施的改造、建設(shè)。

我國“廁所革命”政策取得的成效有目共睹。2004—2013年， 中央政府累計(jì)投入82.7億元，實(shí)際改造2103萬農(nóng)戶的廁所;農(nóng)村衛(wèi)生廁所普及率從1993年的7.5%提高到2013年年底的74.1%;《全國城鄉(xiāng)環(huán)境衛(wèi)生整潔行動(dòng)方案 （2015—2020年） 》提出了農(nóng)村衛(wèi)生廁所的普及率在2020年達(dá)到85%的目標(biāo)①。我國農(nóng)村億萬農(nóng)民的生活方式和居住環(huán)境得到了極大改善，有效地控制了傳染疾病在農(nóng)村的發(fā)生和流行;農(nóng)村吸引了越來越多的城市游客，促進(jìn)了農(nóng)村鄉(xiāng)村旅游經(jīng)濟(jì)發(fā)展，增強(qiáng)了農(nóng)民的生活幸福感。但部分地區(qū)農(nóng)村

“廁所革命”治理不到位，出現(xiàn) “為改而改” “一改了之” “生搬硬套、一刀切”等不良現(xiàn)象?，F(xiàn)階段，農(nóng)村“廁所革命”的推進(jìn)，主要面臨以下挑戰(zhàn)：

1.治理主體單一

改革開放后我國逐漸建立了“鄉(xiāng)政村治”的治理格局，伴隨基層社會(huì)治理中出現(xiàn)的新問題和新矛盾， 僅依靠傳統(tǒng)的單一政府治理模式已不能適應(yīng)新形勢的需要②。

農(nóng)村“廁所革命”也是如此，在中央出臺(tái)相應(yīng)指示文件（規(guī)定）后，各級(jí)地方政府紛紛開始推行改革。一般工作推進(jìn)程序主要是由省政府牽頭制定省級(jí)改革工作方案;各市政府成立由各級(jí)人民政府、部門等主要領(lǐng)導(dǎo)人組成的實(shí)施方案制定工作小組或委員會(huì);確立市、縣級(jí)“廁所革命”示范鎮(zhèn)、村;市級(jí)政府組織開展啟動(dòng)大會(huì);縣級(jí)政府領(lǐng)任務(wù)，進(jìn)行積極宣傳、開展技術(shù)招標(biāo)和技術(shù)培訓(xùn);鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府具體負(fù)責(zé)執(zhí)行廁改任務(wù);廁改實(shí)施過程中，一般由政府驗(yàn)收小組檢查驗(yàn)收。由此程序可以看出，農(nóng)村“廁所革命”政策主要是自上而下執(zhí)行落實(shí)，整個(gè)過程主要依賴上級(jí)政府推動(dòng)進(jìn)行，基層自主性未得到充分激活。因此，這種政府為主導(dǎo)、自上而下的治理，在實(shí)際的政策實(shí)施過程中，由于主體單一，缺乏協(xié)商監(jiān)督，容易出現(xiàn)急于求成、“一刀切”的情況。

2.資金信息不透明，后續(xù)管護(hù)缺監(jiān)管

我國農(nóng)村廁改主要依靠政府的補(bǔ)貼資金力量，各地區(qū)的農(nóng)村戶廁改廁資金一般采用各級(jí)政府按照一定比例補(bǔ)助、群眾自籌的多元投入模式。實(shí)際建造中，中央財(cái)政資金投入的補(bǔ)助只是補(bǔ)助部分建設(shè)經(jīng)費(fèi)，農(nóng)村改廁的資金大多數(shù)還是需要各縣級(jí)政府自籌以及群眾自籌的方式，并且未建立有效資金監(jiān)管機(jī)制，在這一經(jīng)費(fèi)籌備和使用過程中，大多地區(qū)經(jīng)費(fèi)的收支明細(xì)不透明，信息未公開。首先，建設(shè)中的項(xiàng)目資金運(yùn)用缺乏有效監(jiān)管，在政策制定中對(duì)資金的監(jiān)管沒有做詳細(xì)要求以及獎(jiǎng)懲措施，改廁過程中沒有公開設(shè)立明晰的臺(tái)賬，未公開獲得資金補(bǔ)助的改廁農(nóng)戶的具體相關(guān)信息。其次，存在建設(shè)資金浪費(fèi)或者套取改廁資金的現(xiàn)象，同時(shí)，改廁項(xiàng)目資金可能存在多頭管理、項(xiàng)目重復(fù)上報(bào)、資金挪用等情況，農(nóng)戶廁所改造的質(zhì)量得不到保障。最后，沒有公開透明的監(jiān)管機(jī)制，便不能接受人民和政府內(nèi)部的有效監(jiān)管，從而使廁改工作無法保質(zhì)保量完成。

已完成改造的農(nóng)戶廁所的后續(xù)管理不當(dāng)也是“廁所革命”治理中出現(xiàn)的普遍性問題，主要存在缺乏管護(hù)機(jī)制、管護(hù)資金，監(jiān)管不力等問題。隨著農(nóng)村人居環(huán)境的深入推進(jìn)，農(nóng)村建立起了較為健全的生活垃圾收集和轉(zhuǎn)運(yùn)機(jī)制，但有的鎮(zhèn)街、村莊在廁改后，在糞便的收集運(yùn)輸方面多是靠農(nóng)民個(gè)人或村委會(huì)組織村民進(jìn)行處理，沒有建立起統(tǒng)一、有效的標(biāo)準(zhǔn)管理長效機(jī)制，由于廁改后需要投入大量人工、水、電和維修、運(yùn)輸?shù)荣M(fèi)用，各級(jí)財(cái)政特別是財(cái)力較弱的鄉(xiāng)鎮(zhèn)、農(nóng)戶個(gè)體經(jīng)濟(jì)壓力較重。因此，“建而不用”是農(nóng)村“廁所革命”的常見現(xiàn)象。

3.“廁所革命”治理文化淡薄

盡管農(nóng)村“廁所革命”是一項(xiàng)惠民工程，但實(shí)際調(diào)查中卻發(fā)現(xiàn)農(nóng)民積極性與參與度很低。 “廁所革命”不僅僅是改造農(nóng)戶傳統(tǒng)廁所的過程，更重要的是一種關(guān)于人居環(huán)境治理的思想觀念的轉(zhuǎn)變。受傳統(tǒng)生活習(xí)慣和思維影響，村民對(duì)人居環(huán)境重視程度不夠，對(duì)于改廁的必要性和緊迫性認(rèn)識(shí)不足。從全國農(nóng)村“廁所革命”推進(jìn)進(jìn)程中可以看出，“廁所革命”文化建設(shè)及宣傳薄弱是治理遇阻的原因之一。雖然基層政府在制定“廁所革命”實(shí)施方案時(shí)，都涉及加大宣傳引導(dǎo)的措施，但在實(shí)際宣傳中常以內(nèi)容枯燥的小冊子的形式分發(fā)給農(nóng)戶，或以大喇叭和開村民代表會(huì)議的方式宣傳，宣傳效果不佳，農(nóng)民難以理解舊廁對(duì)健康的危害和“廁所革命”的意義。因此“廁所革命”仍然處于一種政府主導(dǎo)、農(nóng)民被動(dòng)參與的狀態(tài)，“廁所革命”參與主體積極性不高成為改革推進(jìn)的一大挑戰(zhàn)。

二、農(nóng)村“廁所革命”治理的可行性邏輯

1.堅(jiān)持黨的引領(lǐng)與政府負(fù)責(zé)

在農(nóng)村“廁所革命”治理模式中，要堅(jiān)持黨在農(nóng)村“廁所革命”治理中的引領(lǐng)作用，發(fā)揮黨員參與“廁所革命”治理的積極引導(dǎo)和帶頭模范作用。各級(jí)政府在農(nóng)村“廁所革命”治理中要扮演指導(dǎo)者的角色，主要負(fù)責(zé)確定地方農(nóng)村“廁所革命”的目標(biāo)方向，統(tǒng)籌融合各方治理資源，協(xié)調(diào)多元主體利益和矛盾，將多元的治理力量整合成統(tǒng)一有效的治理結(jié)構(gòu)③。在治理觀念和政策執(zhí)行上實(shí)現(xiàn)政府主動(dòng)放權(quán)，最大程度推行農(nóng)村自主治理，上級(jí)政府給予基層政府與組織更多的引導(dǎo)和支持，如技術(shù)指導(dǎo)、資金投入，將農(nóng)村“廁所革命”資金列入市、縣、鄉(xiāng)各級(jí)財(cái)政預(yù)算，為農(nóng)村改廁工作提供專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)支持，?？顚Ｓ?。將經(jīng)濟(jì)較為薄弱地區(qū)的農(nóng)村改廁相關(guān)的工作納入重點(diǎn)資金、技術(shù)扶植的范圍，鼓勵(lì)群眾以投工、投勞的方式參與改廁。農(nóng)村“廁所革命”治理中，黨的組織與政府要突出宏觀把控與服務(wù)意識(shí)，農(nóng)村基層組織內(nèi)的具體事務(wù)交由其自治組織負(fù)責(zé)，引導(dǎo)鼓勵(lì)企業(yè)提供經(jīng)濟(jì)幫助，促進(jìn)農(nóng)民積極參與“廁所革命”治理。