李勇杰

所謂政府投資項(xiàng)目，是指以政府為主導(dǎo)，以滿足公共需求為目的，以公務(wù)公產(chǎn)和公有公共設(shè)施公產(chǎn)為內(nèi)容，以國(guó)有資產(chǎn)投資或者融資方式興建的行政性、公用性、公有性項(xiàng)目。隨著國(guó)家經(jīng)濟(jì)建設(shè)的快速發(fā)展，政府投資的公務(wù)公產(chǎn)和公共設(shè)施公產(chǎn)越來(lái)越多，投資項(xiàng)目的審計(jì)也就顯得越來(lái)越重要。

一、政府投資建設(shè)項(xiàng)目特點(diǎn)

（一）政府投資項(xiàng)目大多數(shù)集中在為社會(huì)發(fā)展服務(wù)，非營(yíng)利性的公益性項(xiàng)目

這是由政府投資項(xiàng)目的性質(zhì)所決定的，這種性質(zhì)就是非營(yíng)利性。因?yàn)樵谑袌?chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下，一般經(jīng)濟(jì)組織的投資活動(dòng)都追求自身利益的最大化，所以除政府財(cái)政基本建設(shè)資金以外的投資都會(huì)追求高收益的回報(bào)，而對(duì)非盈利、難以盈利或投資回收期較長(zhǎng)的項(xiàng)目則不會(huì)涉足，但這些非盈利、難以盈利或投資回收期較長(zhǎng)的項(xiàng)目又往往是國(guó)家或區(qū)域發(fā)展經(jīng)濟(jì)必不可少的基礎(chǔ)設(shè)施，是關(guān)系到改善投資環(huán)境、改善人民生活、加強(qiáng)國(guó)防安全的設(shè)施，所以國(guó)家財(cái)政基本建設(shè)資金必須集中投資在這些公益性的基礎(chǔ)設(shè)施上。正是由于這個(gè)特點(diǎn)，政府投資主要用于以下領(lǐng)域的項(xiàng)目：

1.本行政區(qū)內(nèi)政府基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，包括黨的機(jī)關(guān)、人大機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)、政協(xié)機(jī)關(guān)、政法機(jī)關(guān)、人民團(tuán)體的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目；

2.城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目；

3.環(huán)境保護(hù)、生態(tài)建設(shè)、資源節(jié)約與綜合利用項(xiàng)目；

4.非營(yíng)利性的教育、文化、衛(wèi)生、體育、旅游文物、社會(huì)保障等社會(huì)公益事業(yè)項(xiàng)目；

5.對(duì)推進(jìn)高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)化和經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整具有重要作用的產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目；

6.政府確定的其他項(xiàng)目。

（二）超大型是政府投資項(xiàng)目又一鮮明特點(diǎn)

這是由政府在國(guó)家公共利益中肩負(fù)重任的性質(zhì)所決定的。有些投資大、風(fēng)險(xiǎn)大的超大型政府投資項(xiàng)目，如果沒(méi)有政府資金的介入，任何其他投資都不可能承受如此巨大的投資和風(fēng)險(xiǎn)。但是一旦項(xiàng)目決策上馬就將形成巨大的生產(chǎn)力，并影響著與該生產(chǎn)力相關(guān)的諸多產(chǎn)業(yè)、諸多部門，影響著區(qū)域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展與產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的深度調(diào)整，甚至影響到整個(gè)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展與人民生活質(zhì)量的提高。所以這些工程項(xiàng)目必須通過(guò)政府投資。政府投資項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)巨大。如果項(xiàng)目在工程建設(shè)中應(yīng)用先進(jìn)的科學(xué)技術(shù)和管理方法，其勞動(dòng)生產(chǎn)率將成千成百倍的提高，特別是一些高新技術(shù)的應(yīng)用將給項(xiàng)目帶來(lái)巨大的附加價(jià)值；如果項(xiàng)目決策正確合理、方案先進(jìn)可行，將不僅僅是取得巨大的社會(huì)效益和經(jīng)濟(jì)效益，還將為公眾創(chuàng)造方便、舒適和安逸的生活環(huán)境。但如果項(xiàng)目決策不科學(xué)，事先沒(méi)有充分考慮各種風(fēng)險(xiǎn)因素，從而導(dǎo)致項(xiàng)目失敗，那么帶給國(guó)家或地區(qū)的將不是巨大的生產(chǎn)力和社會(huì)經(jīng)濟(jì)效益，而是沉重的財(cái)政負(fù)擔(dān)、資源環(huán)境的破壞污染，甚至是整個(gè)生態(tài)系統(tǒng)的嚴(yán)重失衡、人類生存環(huán)境的毀滅。所以政府投資項(xiàng)目必須進(jìn)行全過(guò)程的決策風(fēng)險(xiǎn)管理。

（三）政府投資項(xiàng)目具有比一般項(xiàng)目更嚴(yán)格的管理程序

各國(guó)政府出于在納稅人中樹立廉潔、高效的形象，保證政府投資項(xiàng)目的投資效益，一般采取了更嚴(yán)格的管理程序。1.項(xiàng)目審批。應(yīng)當(dāng)提交申請(qǐng)并按程序批準(zhǔn)項(xiàng)目建議書、項(xiàng)目可行性研究報(bào)告，并進(jìn)行初步設(shè)計(jì)。對(duì)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和環(huán)境有重大影響的項(xiàng)目，還應(yīng)當(dāng)通過(guò)公示、專家評(píng)議，必要時(shí)舉辦聽(tīng)證會(huì)、論證會(huì)，廣泛征求專家及社會(huì)公眾意見(jiàn)。2.項(xiàng)目招標(biāo)。政府投資項(xiàng)目包括項(xiàng)目的勘察、設(shè)計(jì)、施工、監(jiān)理以及與工程建設(shè)有關(guān)的重要設(shè)備、材料等采購(gòu)事宜，應(yīng)當(dāng)按可行性研究報(bào)告核定的招標(biāo)方案進(jìn)行招標(biāo)。3.項(xiàng)目管理。政府投資項(xiàng)目應(yīng)當(dāng)實(shí)行項(xiàng)目法人制、工程監(jiān)理制、招投標(biāo)制、合同管理制、變更審批制、資金撥付管理制。4.項(xiàng)目驗(yàn)收。投資項(xiàng)目按批準(zhǔn)的全部?jī)?nèi)容建成后，項(xiàng)目單位應(yīng)當(dāng)于3個(gè)月內(nèi)編制完成竣工決算，經(jīng)財(cái)政部門審核后，報(bào)審批部門進(jìn)行工程竣工驗(yàn)收，并履行審計(jì)程序。驗(yàn)收合格后，項(xiàng)目單位應(yīng)當(dāng)在30日內(nèi)與使用單位或管理單位辦理固定資產(chǎn)移交手續(xù)，才能投入使用。5.項(xiàng)目評(píng)價(jià)。政府投資項(xiàng)目實(shí)行后評(píng)價(jià)制度。對(duì)工程質(zhì)量實(shí)行行政領(lǐng)導(dǎo)人責(zé)任制、項(xiàng)目法人責(zé)任制、參建單位責(zé)任制和終身負(fù)責(zé)制，對(duì)項(xiàng)目投入運(yùn)行后的實(shí)際效果，投資產(chǎn)生的技術(shù)、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、生態(tài)效益和影響等方面進(jìn)行評(píng)價(jià)。

二、政府投資建設(shè)項(xiàng)目審計(jì)應(yīng)把握的幾個(gè)重點(diǎn)內(nèi)容

（一）工程項(xiàng)目前期審批程序是否到位

基本建設(shè)項(xiàng)目前期工作主要包括：項(xiàng)目建議書、可行性研究報(bào)告、規(guī)劃設(shè)計(jì)和工程預(yù)概算、立項(xiàng)批復(fù)、土地使用證書、招投標(biāo)書、施工合同及施工報(bào)告。但是在實(shí)際工作中，許多政府投資項(xiàng)目沒(méi)有進(jìn)行細(xì)致的前期準(zhǔn)備工作，造成項(xiàng)目決策走過(guò)場(chǎng)，招投標(biāo)流于形式，立項(xiàng)批復(fù)內(nèi)容與實(shí)際建設(shè)內(nèi)容出入較大，有的項(xiàng)目未辦理立項(xiàng)手續(xù)、土地少批多用甚至未批先用，有的投資概算對(duì)工程造價(jià)失去意義。

（二）工程項(xiàng)目組織管理是否規(guī)范

工程建設(shè)管理要求高，具有很強(qiáng)的專業(yè)性，質(zhì)量管理貫通工程建設(shè)始終，需要常抓不懈。但大多數(shù)政府投資項(xiàng)目都是臨時(shí)組建工程指揮部，人員素質(zhì)參差不齊，在工程預(yù)概算審查和施工現(xiàn)場(chǎng)管理方面缺少經(jīng)驗(yàn)；有的對(duì)超出計(jì)劃投資部分未按規(guī)定程序重新報(bào)批，隨意改變?cè)O(shè)計(jì)方案，增加工程投資，提高工程成本，加大財(cái)政支出。

（三）工程項(xiàng)目監(jiān)理是否履行職責(zé)

有的建設(shè)項(xiàng)目在工程監(jiān)理機(jī)構(gòu)的確定上沒(méi)有通過(guò)招投標(biāo)的方式；有的實(shí)行同體監(jiān)理，即監(jiān)理單位與施工單位是隸屬關(guān)系；有的沒(méi)有現(xiàn)場(chǎng)簽證，而是事后補(bǔ)簽，很大程度影響到了工程造價(jià)的真實(shí)性和有效性，不能發(fā)揮工程監(jiān)理應(yīng)有的作用。

（四）竣工決算是否有高估冒算的問(wèn)題

高估冒算主要表現(xiàn)有：重復(fù)計(jì)算、提高材料價(jià)格和取費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)、變更調(diào)整部分不扣除、不按招標(biāo)規(guī)定下浮，高套定額、設(shè)計(jì)單位出具高價(jià)變更或虛假變更、建設(shè)單位高價(jià)簽證甚至虛假簽證等。有的施工企業(yè)抱著蒙混過(guò)關(guān)的僥幸心理，在編制預(yù)決算中，故意抬高工程造價(jià)，存在“審漏就賺”“審出就減”的想法，從而使工程造價(jià)不切實(shí)際。有的施工合同簽證不規(guī)范，對(duì)合同中必須簽的條款故意少簽或不簽，給以后的市場(chǎng)定價(jià)留有余地。

（五）建設(shè)資金是否進(jìn)行專項(xiàng)管理

建設(shè)資金是由財(cái)政撥給建設(shè)單位的專項(xiàng)資金，應(yīng)專戶儲(chǔ)存，專款專用，并建立基建財(cái)務(wù)賬目，對(duì)基建投入支出進(jìn)行專批專管。但有的建設(shè)單位將建設(shè)資金混同行政經(jīng)費(fèi)一起管理，在財(cái)務(wù)核算中，將應(yīng)在行政管理中開(kāi)支的費(fèi)用列入工程費(fèi)用中開(kāi)支，存在侵占挪用建設(shè)資金的問(wèn)題。

（六）投資建設(shè)項(xiàng)目是否建立有關(guān)管理制度

一是招投標(biāo)制度。不僅施工要招標(biāo)，勘察設(shè)計(jì)、監(jiān)理和設(shè)備采購(gòu)都應(yīng)招標(biāo)。二是投資控制和審計(jì)監(jiān)督制度。審計(jì)機(jī)關(guān)要加大對(duì)政府投資項(xiàng)目的跟蹤審計(jì)力度，變過(guò)去的重事后處罰為事前預(yù)防、事中監(jiān)督，做到全程跟蹤。三是聯(lián)合監(jiān)督制度。紀(jì)檢、監(jiān)察、計(jì)劃、財(cái)政、建設(shè)、審計(jì)等部門，都應(yīng)當(dāng)在各自的職責(zé)范圍內(nèi)加強(qiáng)對(duì)工程監(jiān)理機(jī)構(gòu)的監(jiān)督檢查。四是工程監(jiān)理制度。建設(shè)管理部門要加強(qiáng)對(duì)工程監(jiān)理機(jī)構(gòu)的檢查監(jiān)督，嚴(yán)把監(jiān)理資質(zhì)關(guān)，實(shí)行監(jiān)理人員持證上崗，促使監(jiān)理機(jī)構(gòu)有效履行職責(zé)。五是變更簽證會(huì)審制度。要防止工程管理人員與施工單位通過(guò)變更簽證來(lái)增加工程投資，確需變更的須經(jīng)甲方、監(jiān)理、設(shè)計(jì)、審計(jì)四位一體共同確認(rèn)方能納入決算。

（七）投資效益的審計(jì)與評(píng)價(jià)

建設(shè)項(xiàng)目的投資效益包括經(jīng)濟(jì)效益、社會(huì)效益和環(huán)境效益，這三個(gè)方面的效益在根本上是一致的，但在一個(gè)建設(shè)項(xiàng)目中，三者不一致的現(xiàn)象也經(jīng)常發(fā)生。如政府投資的公共工程是非經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目，不以營(yíng)利為目的，主要是為社會(huì)公眾提供公益性服務(wù)。所以，衡量其效益就不能只看其自身的效益，更應(yīng)該注重其滿足社會(huì)共同需要的優(yōu)劣程度及推動(dòng)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)事業(yè)發(fā)展的效果。建設(shè)項(xiàng)目的效益，無(wú)論是經(jīng)濟(jì)效益、社會(huì)效益還是環(huán)境效益，都是在項(xiàng)目建成后的投產(chǎn)營(yíng)運(yùn)過(guò)程中實(shí)現(xiàn)的。因此，評(píng)價(jià)項(xiàng)目的投資效益，應(yīng)當(dāng)調(diào)查已建成項(xiàng)目的營(yíng)運(yùn)狀況，分析是否達(dá)到預(yù)期效果，提出審計(jì)建議并認(rèn)真做好后續(xù)審計(jì)，搞好審計(jì)整改監(jiān)督檢查工作。

三、加強(qiáng)政府投資審計(jì)的幾項(xiàng)措施

（一）明確思路，突出重點(diǎn)

“以地方重點(diǎn)建設(shè)項(xiàng)目和財(cái)政性建設(shè)資金為主要審計(jì)和審計(jì)調(diào)查對(duì)象，檢查和揭示財(cái)政性建設(shè)資金使用和建設(shè)項(xiàng)目管理方面存在的主要問(wèn)題，達(dá)到規(guī)范管理，保證資金運(yùn)行安全，提高投資效益的目的?！眹@著這一思路，在選擇審計(jì)項(xiàng)目時(shí)，重點(diǎn)體現(xiàn)地方政府的投資方向，重點(diǎn)關(guān)注一些群眾密切關(guān)心的建設(shè)項(xiàng)目和問(wèn)題。根據(jù)工程建設(shè)的不同環(huán)節(jié)和階段，分階段抓重點(diǎn)，有針對(duì)性地確定審計(jì)工作的內(nèi)容和方法，重點(diǎn)反映嚴(yán)重違規(guī)違紀(jì)、重大損失浪費(fèi)、管理不善和投資效益低下等問(wèn)題，反映建設(shè)經(jīng)營(yíng)管理體制、投資法制建設(shè)和政策方面存在的不適應(yīng)、不配套問(wèn)題。

（二）微觀著手，宏觀著眼

審計(jì)署投資司領(lǐng)導(dǎo)提出：跳出圈子，抓住點(diǎn)子，脫開(kāi)利益，體現(xiàn)效益。也就是說(shuō)，從微觀著手、宏觀著眼，找出關(guān)鍵性問(wèn)題，脫開(kāi)自身利益，揭露原因，提高審計(jì)層次，體現(xiàn)審計(jì)產(chǎn)生的經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效益。在實(shí)際工作中，我們要通過(guò)及時(shí)發(fā)現(xiàn)建設(shè)領(lǐng)域中出現(xiàn)的具有代表性、普遍性、傾向性、苗頭性的新情況、新問(wèn)題，深入分析其原因以及可能造成的危害和影響程度，提出積極的切實(shí)可行的對(duì)策，向政府和有關(guān)部門提出建設(shè)性意見(jiàn)，體現(xiàn)建設(shè)項(xiàng)目審計(jì)在監(jiān)督深度、廣度上的突破，提高審計(jì)的層次，發(fā)揮審計(jì)服務(wù)經(jīng)濟(jì)建設(shè)的作用。

（三）全程跟蹤，抓住環(huán)節(jié)

隨著工程量清單結(jié)算方式的執(zhí)行和建設(shè)項(xiàng)目設(shè)計(jì)、監(jiān)理逐步市場(chǎng)化，迫切需要改進(jìn)審計(jì)方法，堵塞市場(chǎng)化運(yùn)作中資金使用的漏洞，因此，應(yīng)在審計(jì)方式、方法上開(kāi)展全過(guò)程跟蹤審計(jì)，把審計(jì)工作貫穿工程建設(shè)的可行性研究、立項(xiàng)、初步設(shè)計(jì)、施工圖設(shè)計(jì)、施工、竣工決算等整個(gè)過(guò)程，盡可能將事前預(yù)防、事中控制和事后監(jiān)督有機(jī)結(jié)合起來(lái)，實(shí)行監(jiān)管關(guān)口前移，突出抓住以下幾個(gè)重要環(huán)節(jié)，爭(zhēng)取做到及時(shí)堵塞漏洞，減少損失浪費(fèi)，提高資金使用效果。包括投資規(guī)模控制環(huán)節(jié)、工程計(jì)量環(huán)節(jié)、材料價(jià)格環(huán)節(jié)、簽證變更審查環(huán)節(jié)、建設(shè)資金使用環(huán)節(jié)、征地拆遷環(huán)節(jié)、招投標(biāo)和合同環(huán)節(jié)等。

（四）改進(jìn)方法，強(qiáng)化手段

根據(jù)不同的審計(jì)要求和審計(jì)目的，對(duì)不同項(xiàng)目、不同規(guī)模分別選擇與此相適應(yīng)的審計(jì)方法。

1.對(duì)工程內(nèi)容簡(jiǎn)單、普通單一的投資項(xiàng)目，如道路攤鋪工程、裝修裝飾工程、維修改造工程、單體建筑工程建設(shè)等，應(yīng)進(jìn)行工程結(jié)算審計(jì)。通過(guò)工程結(jié)算審計(jì)，揭示項(xiàng)目管理上存在的問(wèn)題，糾正施工企業(yè)結(jié)算中的高估冒算現(xiàn)象，客觀公正地審定工程造價(jià)，就能有效地控制造價(jià)，達(dá)到節(jié)省投資的審計(jì)目的。

2.對(duì)一些投資涉及面廣、項(xiàng)目完整的投資事項(xiàng)，如新建學(xué)校、新建醫(yī)院、新建道路等，進(jìn)行竣工決算審計(jì)。通過(guò)竣工決算審計(jì)，糾正虛報(bào)投資、侵占國(guó)家權(quán)益的行為，核準(zhǔn)整個(gè)項(xiàng)目的總投資，并以此作為資產(chǎn)交接和確定新增資產(chǎn)的價(jià)值依據(jù)。

3.對(duì)投資量大、建設(shè)周期長(zhǎng)的重大建設(shè)項(xiàng)目，如行政中心建設(shè)、大型市政公共設(shè)施建設(shè)等，可根據(jù)條件建立審計(jì)員派駐制度，對(duì)項(xiàng)目建設(shè)的重要節(jié)點(diǎn)或者全過(guò)程進(jìn)行跟蹤審計(jì)。通過(guò)跟蹤，將審計(jì)延伸到項(xiàng)目決策、組織、管理、實(shí)施、評(píng)估、驗(yàn)收的各個(gè)環(huán)節(jié)，由單純的事后監(jiān)督變?yōu)槭虑啊⑹轮?、事后監(jiān)督相結(jié)合，從而了解整個(gè)工程的管理情況、財(cái)務(wù)情況、質(zhì)量情況，及時(shí)指出存在的主要問(wèn)題，糾正違法違規(guī)行為，最大限度地發(fā)揮審計(jì)監(jiān)督作用，確保公共資金真實(shí)、合法、有效地使用。

4.對(duì)一些具有全局性、影響廣泛、群眾關(guān)注、投資規(guī)模大的建設(shè)項(xiàng)目，如標(biāo)志工程、實(shí)事工程、民生工程、社會(huì)公益工程等，可有選擇地展開(kāi)效益審計(jì)。效益審計(jì)是一種全面性、綜合性、系統(tǒng)性、創(chuàng)新性的審計(jì)，在對(duì)項(xiàng)目投資決策、建設(shè)管理、資金使用、投資效果情況審計(jì)的基礎(chǔ)上，揭露管理不善、決策失誤造成的損失浪費(fèi)和國(guó)有資產(chǎn)流失等問(wèn)題，評(píng)價(jià)投資項(xiàng)目的效益，重點(diǎn)揭露影響投資經(jīng)濟(jì)效益、社會(huì)效益和生態(tài)效益的主要問(wèn)題，提出科學(xué)合理的建設(shè)性意見(jiàn)，為政府科學(xué)決策、改善管理提供參考。（作者單位：濮陽(yáng)縣審計(jì)局）