劉穎慧

摘要：本文以四川省峨眉山風景名勝區(qū)為例，通過多次實地調(diào)研和利益相關(guān)者訪談，嘗試梳理峨眉山風景名勝區(qū)內(nèi)鄉(xiāng)村社區(qū)參與旅游發(fā)展的歷史過程與參與機制演變，剖析社區(qū)參與旅游發(fā)展所面臨的困境。通過國內(nèi)外相關(guān)理論與案例研究，結(jié)合最新的國土空間政策和鄉(xiāng)村振興政策，為社區(qū)參與旅游發(fā)展提供有用、好用、管用的策略，同時也為自然保護地治理提供有益經(jīng)驗。

關(guān)鍵詞： 社區(qū)參與；城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤；公平受益；社區(qū)增權(quán)；峨眉山風景名勝區(qū)

doi：10.3969/j.issn.1009-1483.2020.04.010 中圖分類號：TU982.29

文章編號：1009-1483（2020）04-0062-10 文獻標識碼：A

Study on Plight of Community Participation in Tourism Development and Improvement Strategies： Taking Mount Emei Scenic and Historic Area as an Example

LIU Yinghui

[Abstract] Based on Mount Emei Scenic and Historic Area， through field investigation and stakeholders interviews， this paper attempts to research on the evolution and plight of local residents participation in tourism. Through theory and case study， combined with the latest territorial spatial policy， this paper summarizes the effective strategy for residents participation in tourism and useful experience for the governance of nature reserve area system.

[Keywords] community participation； increase-decrease linkage of urban and rural construction land； equitable benefit mechanism； community empowerment； Mount Emei Scenic and Historic Area

引言

峨眉山風景名勝區(qū)（下文簡稱“峨眉山風景區(qū)”）位于四川省峨眉山市，1982年經(jīng)國務(wù)院公布為第一批國家級風景名勝區(qū)；1996年，聯(lián)合國教科文組織世界遺產(chǎn)委員會將峨眉山風景名勝區(qū)與樂山大佛登錄為世界文化和自然遺產(chǎn)。

經(jīng)過30余年的快速發(fā)展，峨眉山鄉(xiāng)村社區(qū)全過程、多途徑地參與到了旅游發(fā)展之中，2014年6月發(fā)生的峨眉山風景區(qū)居民堵路維權(quán)事件，是反映鄉(xiāng)村社區(qū)旅游發(fā)展復(fù)雜沖突的典型事件并引發(fā)了廣泛的輿情關(guān)注，這一事件最終以滿足居民部分發(fā)展訴求得以平息，然而峨眉山居民參與旅游發(fā)展的困境并未得到根本性改善，保障性機制仍然缺失，值得深入研究和探討。文章對鄉(xiāng)村社區(qū)參與旅游發(fā)展的理論進行研究，以詳實的數(shù)據(jù)剖析峨眉山鄉(xiāng)村的困境所在，以落實生態(tài)文明、鄉(xiāng)村振興等政策要求和實現(xiàn)包容性發(fā)展為導(dǎo)向，總結(jié)鄉(xiāng)村社區(qū)參與旅游發(fā)展的階段性特征及相應(yīng)策略，提出鄉(xiāng)村社區(qū)旅游參與模式的優(yōu)化建議，展望鄉(xiāng)村旅游人地和諧的保障機制，以期為我國鄉(xiāng)村旅游的可持續(xù)發(fā)展及保護地內(nèi)鄉(xiāng)村社區(qū)治理提供有益經(jīng)驗。

1研究綜述與研究方法

1.1 研究綜述

“社區(qū)參與旅游發(fā)展是指在旅游的決策、開發(fā)、規(guī)劃、管理、監(jiān)督等旅游發(fā)展過程中，充分考慮社區(qū)的意見和需要，并將其作為主要的開發(fā)主體和參與主體，以便在保證旅游可持續(xù)發(fā)展方向的前提下實現(xiàn)社區(qū)的全面發(fā)展”[1]。左冰等提出，在旅游發(fā)展中，居民的權(quán)力和利益缺少法律法規(guī)、政策制度的承認和保障，居民的權(quán)利失敗是社區(qū)參與旅游發(fā)展失敗的核心原因[2]。在社區(qū)參與旅游發(fā)展的實證研究方面，郭華以江西省婺源縣為案例，著重分析了鄉(xiāng)村旅游社區(qū)利益相關(guān)者的多重利益博弈過程，提出利益均衡是推動旅游目的地及相關(guān)社區(qū)制度變遷的重要動力[3]。在鄉(xiāng)村振興的背景下，建立鄉(xiāng)村旅游合作社成為促進社區(qū)居民公平參與旅游發(fā)展的重要途徑。屈小爽通過AMOS結(jié)構(gòu)方程檢驗，提出鄉(xiāng)村旅游合作社的管理體制、管理水平、利益分配機制等在提升社區(qū)自組織能力方面具有顯著的影響力，進而推動社區(qū)旅游參與、基層治理情況的改善[4]。國土空間制度的改革與創(chuàng)新，賦予社區(qū)居民更多分享土地增值收益的機會，為促進社區(qū)居民公平有效參與旅游發(fā)展提供了新思路與新方法。徐博等提出在自然保護地設(shè)置地役權(quán)，配套生態(tài)補償制度和建立自然保護地基準地價體系，“可以給自然保護地產(chǎn)權(quán)主體帶來穩(wěn)定、可預(yù)期的法制化制度安排” [5]。葉裕民等提出位于自然保護地內(nèi)的鄉(xiāng)村應(yīng)重點開展高經(jīng)濟收益的城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤，為保護地內(nèi)的鄉(xiāng)村發(fā)展提供資金支持[6]。

1.2 研究方法與過程

筆者對峨眉山風景區(qū)開展長期跟蹤研究，通過訪談法、問卷調(diào)查法等收集一手資料①。同時，筆者查閱學術(shù)文獻、統(tǒng)計年鑒、《四川省峨眉山志》、峨眉山風景區(qū)管委會工作總結(jié)、峨眉山旅游股份有限公司的年度報告等資料，與調(diào)查訪談內(nèi)容相互對照印證，確保研究的真實性。

2社區(qū)參與旅游發(fā)展的現(xiàn)狀特征

峨眉山風景區(qū)總面積為154km2，大部分位于峨眉山市黃灣鎮(zhèn)②境內(nèi)。黃灣鎮(zhèn)下轄的16個行政村（本次研究將其視為鄉(xiāng)村社區(qū)），其中有11個行政村位于風景區(qū)范圍內(nèi)，另有5個行政村緊貼風景區(qū)邊界（見圖1）。村莊與旅游發(fā)展主要呈現(xiàn)以下特征。

2.1經(jīng)濟對旅游業(yè)的依賴度較高

2018年黃灣鎮(zhèn)農(nóng)村居民人均可支配收入達到18000元，超過峨眉山市的平均水平。根據(jù)《峨眉山風景區(qū)內(nèi)居民意愿調(diào)查報告》，超過60%的居民在風景區(qū)內(nèi)開展經(jīng)營活動，旅游服務(wù)業(yè)成為社區(qū)居民家庭經(jīng)濟收入的主要來源。

2.2處于被動式參與階段

1989年，峨眉山管理委員會制定了“一戶一業(yè)一證”的經(jīng)營制度，要求居民從事滑竿、攝影、旅飯店經(jīng)營、猴糧銷售、冰爪草鞋銷售等必須辦理經(jīng)營許可證。居民參與旅游就業(yè)基本依附于風景區(qū)管理機構(gòu)的統(tǒng)一分配。

2.3居民旅游參與模式缺乏有效引導(dǎo)

風景區(qū)管委會對于居民的旅游參與模式重管控而輕引導(dǎo)，居民始終延續(xù)以家庭為單位的旅游經(jīng)營模式，經(jīng)營成本高、營銷能力弱、無序競爭嚴重，優(yōu)質(zhì)的自然資源未能轉(zhuǎn)化為高品質(zhì)、高附加值的旅游產(chǎn)品。以村集體為單位、村集體與峨眉山旅游股份公司聯(lián)營式的經(jīng)營模式尚未出現(xiàn)，另有部分外來資本進入景區(qū)開辦賓館飯店。

2.4旅游收益對村莊發(fā)展的反哺不足

風景區(qū)內(nèi)村莊的公共產(chǎn)品供給不足，整體社會福利增加較為緩慢，根據(jù)《峨眉山風景區(qū)內(nèi)居民意愿調(diào)查報告》，居民普遍認為村莊內(nèi)缺少燃氣、道路、排污管道及污水處理設(shè)施；超過70%居民需在景區(qū)外就學、就醫(yī)、購物，社區(qū)居民發(fā)展的獲得感和認同感較低。

3社區(qū)參與旅游發(fā)展的困境

3.1空前的人地壓力和無序建設(shè)造成生態(tài)環(huán)境容量超載

3.1.1空前的人地壓力

1980年到2017年，風景區(qū)內(nèi)行政村的常住人口從7400人增加到14613人；其中有7個行政村共8321人生活在核心景區(qū)范圍內(nèi)，人口壓力空前（見表1）。

通過對風景區(qū)建設(shè)用地進行適宜性評價，風景區(qū)適宜建設(shè)用地面積僅為50.07hm2，較適宜建設(shè)用地面積91.45hm2（見圖2）。根據(jù)峨眉山市國土部門提供的數(shù)據(jù)，峨眉山風景區(qū)內(nèi)11個行政村現(xiàn)狀村莊建設(shè)用地面積為243hm2，超載101.48hm2，風景區(qū)居民日益高漲的建設(shè)訴求無法在風景區(qū)尤其是核心景區(qū)內(nèi)通過原址重建得到解決。

3.1.2旅游服務(wù)設(shè)施建設(shè)失控

由于經(jīng)營農(nóng)家樂賓館飯店所能帶來的巨大收益，風景區(qū)內(nèi)約有600多戶居民通過違規(guī)加建、擴建房屋從事農(nóng)家樂經(jīng)營。風景區(qū)內(nèi)的11個行政村農(nóng)村宅基地實測占地面積為92.83hm2，其中合法登記面積為33.67hm2，超建面積為59.16hm2（見表2）。農(nóng)家樂賓館飯店床位數(shù)從1993年的5901床增加到2017年的16000床，由于缺少集中的污水處理設(shè)施，大量游客在風景區(qū)內(nèi)住宿對生態(tài)環(huán)境造成了嚴重負面影響。根據(jù)《峨眉山風景名勝區(qū)總體規(guī)劃（2018年修編版）》，峨眉山低山游覽區(qū)內(nèi)大量居民生產(chǎn)生活、大規(guī)模農(nóng)家樂賓館飯店經(jīng)營所產(chǎn)生的固體廢棄物、污水及廢氣，對峨眉山生物多樣性保護產(chǎn)生了嚴重負面影響。

3.2旅游利益分配調(diào)節(jié)機制缺失造成社會分層與群體性失落

3.2.1旅游就業(yè)途徑固化

峨眉山風景區(qū)管委會累計向黃灣鎮(zhèn)16個行政村的居民發(fā)放各類經(jīng)營許可證2887個，覆蓋了全鎮(zhèn)44%的家庭，約5000多居民得到就業(yè)安置（見表3）。近十年來，各類經(jīng)營許可證分配格局未進行過較大的更新調(diào)整，風景區(qū)管委會面向社區(qū)參與的旅游經(jīng)營空間生產(chǎn)基本停滯和固定（見圖3）。造成歷史上沒有獲得經(jīng)營許可證的居民在旅游發(fā)展過程中日益邊緣化。

3.2.2旅游收益調(diào)節(jié)機制缺失

黃灣鎮(zhèn)16個行政村的經(jīng)營許可證覆蓋比例存在較大差異，位于核心景區(qū)內(nèi)的行政村經(jīng)營許可證覆蓋比例遠高于風景區(qū)范圍外的行政村；不同行政村居民主營的旅游項目也不盡相同（見表4）。旅游就業(yè)的覆蓋度和經(jīng)營項目的差異，直接影響到居民收入。根據(jù)筆者調(diào)研訪談，風景區(qū)從事滑竿、冰爪草鞋出租、攝影、導(dǎo)游、猴糧銷售的年收入在2～6萬元；而經(jīng)營農(nóng)家樂賓館飯店的年收入從十幾萬到上百萬元不等，遠遠超過其他旅游經(jīng)營項目，由于缺乏有效的利益調(diào)節(jié)機制，造成了社區(qū)家庭之間巨大的貧富差距（見表5）。

“生產(chǎn)資料的所有權(quán)是導(dǎo)致當代社會階層分化的重要因素之一”[10]，生產(chǎn)資料所有權(quán)在峨眉山風景區(qū)主要體現(xiàn)為農(nóng)家樂賓館飯店的所有權(quán)和經(jīng)營權(quán)。為了控制風景區(qū)內(nèi)農(nóng)家樂賓館違章建設(shè)的態(tài)勢，風景區(qū)管委會對居民建房申請采取了一刀切的限制，利用違章建設(shè)房屋開展農(nóng)家樂經(jīng)營的居民作為既得利益者，對其他居民的發(fā)展權(quán)益造成了實質(zhì)性損害。根據(jù)《峨眉山風景區(qū)內(nèi)居民意愿調(diào)查報告》，69.5%的受訪居民認為旅游發(fā)展只給少數(shù)人帶來經(jīng)濟利益，社區(qū)內(nèi)部認同碎片化和群體性失落的現(xiàn)象普遍而突出。

3.3 社區(qū)權(quán)能較弱，與風景區(qū)管理機構(gòu)在旅游經(jīng)營上形成“零和博弈”

3.3.1 “零和博弈”引發(fā)的群體性事件

2014年，峨眉山風景區(qū)管委會在旅游旺季經(jīng)常接到游客對于無證導(dǎo)游拉客、宰客、吃回扣等行為的舉報，為了維護峨眉山風景區(qū)的旅游經(jīng)營秩序，風景區(qū)管委會計劃成立峨眉山旅游講解服務(wù)有限公司。表面上這一舉措規(guī)范了風景區(qū)的導(dǎo)游服務(wù)，為游客提供了便利，然而根據(jù)新聞報道，“新成立的峨眉山講解旅游服務(wù)公司對所有的散客進行一條龍服務(wù)，形成了事實上的壟斷，以往參與旅游各環(huán)節(jié)經(jīng)營的風景區(qū)居民一下子沒了生意”[11]，風景區(qū)管理機構(gòu)在短時間內(nèi)剝奪了居民在旅游發(fā)展重大事件中的知情權(quán)、參與權(quán)和決策權(quán)，形成比較劇烈的利益沖突，由此引發(fā)“峨眉山居民堵路維權(quán)”事件。

在峨眉山，游客如果聘請的是旅游講解服務(wù)公司的正規(guī)導(dǎo)游，那么游客會在正規(guī)導(dǎo)游的帶領(lǐng)下，乘坐峨眉山旅游股份公司經(jīng)營的游山巴士和索道，在定點的飯店和旅游紀念品商店消費，形成一整套固定的觀光游程。而如果游客聘請的是“無證”的村民導(dǎo)游，則會在村民導(dǎo)游的帶領(lǐng)下，坐滑竿、吃農(nóng)家飯、住農(nóng)家樂賓館、采購村民銷售的土特產(chǎn)，這不僅是一條游線，更是一條關(guān)聯(lián)著諸多本地旅游從業(yè)者的旅游產(chǎn)業(yè)鏈。兩種不同的模式?jīng)Q定了旅游經(jīng)營收益是留在了社區(qū)內(nèi)部還是流向了外部，風景區(qū)居民與管理機構(gòu)在旅游經(jīng)營中形成了事實上的“零和博弈”的關(guān)系，“這類博弈不存在合作或聯(lián)合行為，博弈雙方的利益嚴格對立，一方所得意味著存在另一方的等量損失”[12]（見圖4）。

3.3.2 社區(qū)增權(quán)的現(xiàn)實局限性

“峨眉山風景區(qū)居民堵路維權(quán)事件”發(fā)生后，社區(qū)居民代表提出了9條訴求，按照Scheyvens的理論[13]，可分為經(jīng)濟增權(quán)訴求6條，包括居民享有風景區(qū)門票20%的分紅、擴建風景區(qū)內(nèi)停車場、保障居民一戶一證（旅游經(jīng)營許可證）、發(fā)放林權(quán)證、發(fā)放地震救災(zāi)款和林地補償款、取消風景區(qū)內(nèi)學生上學往返班車費用；社會增權(quán)訴求2條，包括保障居民老有所依老有所養(yǎng)，完善景區(qū)內(nèi)居民交通車的管理，準點準時發(fā)車，特殊情況可隨時調(diào)車；政治增權(quán)訴求1條，管委會職工除主要領(lǐng)導(dǎo)外必須聘用風景區(qū)居民；心理增權(quán)訴求0條。

作為鄉(xiāng)村社區(qū)通過群體性事件主動增權(quán)的典型案例，峨眉山風景區(qū)居民在此次博弈過程中，仍未能建立弱勢群體的旅游扶貧機制、未能落實居民最為關(guān)心的宅基地建設(shè)管理政策、未能建立社區(qū)與管委會的溝通協(xié)調(diào)機制。由于缺少政治增權(quán)和心理增權(quán)，社區(qū)參與旅游發(fā)展的主體性并未得到有效增強。

4社區(qū)參與旅游發(fā)展改善策略研究

針對峨眉山風景區(qū)社區(qū)參與旅游發(fā)展面臨的多重困境，筆者提出以下三個方面的協(xié)調(diào)發(fā)展策略。

4.1“山城一體”，重構(gòu)風景區(qū)內(nèi)外公平共享的旅游發(fā)展空間與保障機制

4.1.1構(gòu)建風景區(qū)內(nèi)宅基地有償退出機制

峨眉山風景區(qū)內(nèi)存在大量不依賴于房屋開展旅游經(jīng)營活動或地址位于災(zāi)害點迫切希望改善居住條件的居民，根據(jù)2018年風景區(qū)管委會及黃灣鎮(zhèn)鎮(zhèn)政府入戶調(diào)查統(tǒng)計，共有1237戶3853名群眾自愿“下山”。基于此，以《四川省城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤試點管理辦法》《四川省城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤節(jié)余指標流轉(zhuǎn)管理辦法》《峨眉山風景名勝區(qū)黃灣鄉(xiāng)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革試行辦法》為制度框架，針對風景區(qū)內(nèi)自愿下山搬遷居民，實施城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤項目，拆除風景區(qū)內(nèi)宅基地，在風景區(qū)外新建居民安置區(qū)，結(jié)余建設(shè)用地指標和耕地占補平衡指標交易后產(chǎn)生的收益定向返還給搬遷居民及其所在村集體（見圖5）。風景區(qū)內(nèi)宅基復(fù)墾為林地后可參照耕地占補平衡指標在省內(nèi)進行交易，通過制度創(chuàng)新引導(dǎo)宅基地復(fù)墾后優(yōu)先恢復(fù)生態(tài)功能，擴大城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤制度在自然保護地方面的政策應(yīng)用面。

4.1.2 制定完善的下山居民發(fā)展保障措施

構(gòu)建“山城一體”的體制機制，在安置片區(qū)內(nèi)應(yīng)留足集體經(jīng)營性建設(shè)用地，可以由村集體主導(dǎo)經(jīng)營亦可與其他投資主體開展股份制合作，保障下山居民穩(wěn)定的旅游經(jīng)營空間和收益來源；安置區(qū)選址、住房建設(shè)、土地互換、結(jié)余城鄉(xiāng)建設(shè)用地指標收益分配等應(yīng)依法舉行聽證論證，并經(jīng)參加人員確認結(jié)果，確保下山居民公平受益。搬遷后仍保留居民在風景區(qū)內(nèi)的旅游就業(yè)崗位；針對自愿農(nóng)轉(zhuǎn)非居民應(yīng)尊重其意愿辦理基本養(yǎng)老保險或一次性貨幣補償參保費。通過以上措施實現(xiàn)下山居民擁有“一份股權(quán)、一份穩(wěn)定工作、一份固定收入、一份養(yǎng)老保險”。

4.2 以鄉(xiāng)村旅游合作社為平臺，重構(gòu)社區(qū)旅游發(fā)展新模式

4.2.1 以鄉(xiāng)村旅游合作社為平臺協(xié)調(diào)多元利益主體

依據(jù)《四川省人民政府辦公廳關(guān)于大力發(fā)展鄉(xiāng)村旅游合作社的指導(dǎo)意見》，“鄉(xiāng)村旅游合作社是農(nóng)民合作社的一種類型，是廣大農(nóng)民按照合作社的原則和規(guī)章制度，自愿聯(lián)合，民主管理，通過開展旅游服務(wù)共同分享收益的新型經(jīng)濟組織”。峨眉山風景區(qū)內(nèi)保留村莊可開展土地整理，增加集體經(jīng)營性建設(shè)用地，同時引導(dǎo)居民以閑置房屋、林權(quán)等作價入股鄉(xiāng)村旅游合作社，實現(xiàn)資源變股權(quán)。合作社對居民的旅游經(jīng)營活動進行統(tǒng)一協(xié)調(diào)、統(tǒng)一管理、統(tǒng)一宣傳營銷，從而“構(gòu)建良性互動的旅游空間生產(chǎn)關(guān)系”[14]。

4.2.2完善的村莊建設(shè)與旅游經(jīng)營管理辦法

遵循統(tǒng)一規(guī)劃、一戶一宅、依法依規(guī)審批的原則，制定宅基地管理辦法，并且將相關(guān)內(nèi)容制作成簡明易懂的手冊，向居民宣傳發(fā)放。對風景區(qū)內(nèi)各類違章建筑進行全面清查整改，消除其對弱勢群體旅游發(fā)展權(quán)益的侵害。

完善《峨眉山風景名勝區(qū)經(jīng)營許可證管理辦法》，建立萎縮旅游行業(yè)更新機制，對居民的旅游經(jīng)營項目進行更新與擴充；建立病、亡、超齡經(jīng)營人員退出機制，采取“以證換崗”等模式優(yōu)化經(jīng)營許可證分配格局。同時，可扶持區(qū)位較差的社區(qū)因地制宜種植高山茶葉、天麻、苦筍等，從事峨眉山特色旅游產(chǎn)品生產(chǎn)，實現(xiàn)居民多種途徑就業(yè)、增收。

4.3社區(qū)增權(quán)，提升社區(qū)居民的經(jīng)濟、心理權(quán)能

社區(qū)增權(quán)又稱社區(qū)賦權(quán)，指通過公共政策、經(jīng)濟制度，教育培訓(xùn)、文化培育，改善弱勢群體的旅游發(fā)展權(quán)益 [13]，本文重點提出經(jīng)濟和心理方面的增權(quán)策略。

依據(jù)《風景名勝區(qū)條例》，風景名勝區(qū)的門票收入和風景名勝資源有償使用費應(yīng)當專門用于風景名勝區(qū)內(nèi)財產(chǎn)的所有權(quán)人、使用權(quán)人損失的補償。近期，整合對峨眉山風景區(qū)新農(nóng)村建設(shè)專項補助資金和其他資金，作為居民的專項生態(tài)補償資金③，并制定《峨眉山風景名勝區(qū)居民生態(tài)補償資金和養(yǎng)老補助費發(fā)放管理辦法》。按照黃灣鎮(zhèn)居民每人每年的門票分紅收入不低于1000元，60歲以上男性和55歲以上女性每人每月養(yǎng)老補助500元的補助標準，2017年補償金額應(yīng)為2783.9萬元，占2017年門票總收入的6.1%④。這一補償標準與蘇州市對于風景名勝區(qū)內(nèi)居民的補償標準基本相當⑤。遠期，建立自然資源資產(chǎn)評估制度，制定更為科學合理的居民生態(tài)補償機制。

根據(jù)筆者對于大峨村居民的入戶訪談，當?shù)鼐用褡钇惹蝎@得的職業(yè)技能包括特色農(nóng)產(chǎn)品種植、攝影、餐飲服務(wù)、導(dǎo)游服務(wù)等（見圖6）?？捎舌l(xiāng)村旅游協(xié)調(diào)發(fā)展辦公室與村委會、居民代表、教育機構(gòu)一起制定風景區(qū)內(nèi)居民培訓(xùn)制度，定期開展旅游服務(wù)技能、經(jīng)營管理技能等方面的培訓(xùn)，提升居民的內(nèi)生發(fā)展能力。

5 總結(jié)與展望

5.1 總結(jié)

Peter Murphy提出“許多社區(qū)都以一種天真而危險的姿態(tài)加入到世界旅游市場之中” [15]，很多時候旅游鄉(xiāng)村生態(tài)環(huán)境的惡化，是當?shù)鼐用衩撠毿那忻つ孔非蠼?jīng)濟利潤而造成的。因此，鄉(xiāng)村社區(qū)參與旅游發(fā)展應(yīng)以保存鄉(xiāng)土特色風貌和保護自然生態(tài)環(huán)境為前提，“有效地實現(xiàn)鄉(xiāng)村生產(chǎn)方式和生活方式的轉(zhuǎn)型升級，實現(xiàn)生產(chǎn)、生態(tài)、生活的共贏” [16]。其中，人地和諧的核心在于鄉(xiāng)村土地資源的有序、合理、高效利用[17]，可借助土地綜合整治、土地流轉(zhuǎn)等政策工具，疏解超載人口和旅游服務(wù)設(shè)施、整合低效碎片化旅游用地，實現(xiàn)鄉(xiāng)村旅游發(fā)展空間格局的優(yōu)化。

在鄉(xiāng)村社區(qū)參與旅游發(fā)展過程中，面臨的是多元復(fù)雜利益主體之間的博弈，以政府為主導(dǎo)的壟斷性經(jīng)營模式、以強勢資本為主導(dǎo)的輸入式開發(fā)模式所造成的利益相關(guān)者之間的沖突日益顯現(xiàn)?！奥糜慰臻g生產(chǎn)的包容性發(fā)展理念強調(diào)協(xié)調(diào)強勢主體與弱勢主體之間的發(fā)展權(quán)利，促進居民共享旅游的發(fā)展成果” [18]?；诖耍园菪园l(fā)展為導(dǎo)向，制定包容性的社區(qū)發(fā)展目標，優(yōu)選適宜鄉(xiāng)村復(fù)雜性和地域性特征的旅游發(fā)展模式，包括“鄉(xiāng)村旅游合作社+農(nóng)戶”“村集體主導(dǎo)+農(nóng)戶”“公司主導(dǎo)+農(nóng)戶”“公司+村集體股份合作制”等，在實踐過程中“識別多元利益主體的內(nèi)在結(jié)構(gòu)，并借助不同層級的決策關(guān)系網(wǎng)絡(luò)組織進行公平與效率相均衡的開發(fā)與管理” [19]，形成共商、共建、共營、共享的發(fā)展格局。

鄉(xiāng)村社區(qū)參與旅游發(fā)展一般會經(jīng)歷“象征式參與—被動式參與—咨詢式參與—決策式參與”[20]等不同發(fā)展階段，“社區(qū)居民的訴求也會從最基本的經(jīng)濟層面上升到更深層次的文化、社會層面”[21]，因此針對不同發(fā)展階段，鄉(xiāng)村社區(qū)旅游發(fā)展的策略應(yīng)有所側(cè)重，但是在各個發(fā)展階段，都應(yīng)重視社區(qū)經(jīng)濟增權(quán)，這是鄉(xiāng)村社區(qū)參與旅游發(fā)展的基礎(chǔ)和核心，深刻影響著其他權(quán)能的保障。在象征式和被動式參與階段，能力不足嚴重制約鄉(xiāng)村社區(qū)參與旅游發(fā)展，造成居民在旅游發(fā)展中日益邊緣化和群體性失落，應(yīng)通過各種幫扶措施提升居民的發(fā)展能力和發(fā)展信心，培育社區(qū)內(nèi)生發(fā)展動力；同時通過再分配促進旅游經(jīng)濟收益反哺社區(qū)發(fā)展，改善社區(qū)的公共服務(wù)設(shè)施水平、提升整體社會福利、保護傳承鄉(xiāng)土文化、保障弱勢群體發(fā)展權(quán)利，實現(xiàn)社區(qū)心理增權(quán)和社會增權(quán)。在咨詢式和決策式參與階段，應(yīng)重點建立社區(qū)參與村莊規(guī)劃、招商引資、土地開發(fā)的溝通協(xié)商制度；同時推動基于社區(qū)的自然資源管理模式，發(fā)揮居民自我管理的力量，降低社會治理成本。

5.2 展望

2018年12月28日，國家9部門聯(lián)合印發(fā)了《建立市場化、多元化生態(tài)保護補償機制行動計劃》，在此基礎(chǔ)上明確生態(tài)補償主體、補償范圍，推進生態(tài)補償標準制定[22]，長效的生態(tài)補償機制和可持續(xù)的生態(tài)補償資金可有效緩解自然保護地范圍內(nèi)的鄉(xiāng)村社區(qū)旅游發(fā)展與生態(tài)保護的矛盾，引導(dǎo)鄉(xiāng)村社區(qū)提供優(yōu)良的生態(tài)旅游產(chǎn)品。

“從物權(quán)視角來看，鄉(xiāng)村旅游地的開發(fā)實踐無異于是在鄉(xiāng)村原有的先在權(quán)能基礎(chǔ)上，由政治權(quán)力和旅游資本強制嵌入地役權(quán)空間權(quán)能的行為過程……是鄉(xiāng)村旅游地空間剝奪或空間不正義問題產(chǎn)生的制度根源”[23]，因此以自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記為基礎(chǔ)，在物權(quán)上保障了鄉(xiāng)村社區(qū)在旅游發(fā)展方面的資源環(huán)境權(quán)和資源收益權(quán)。未來，可在鄉(xiāng)村內(nèi)探索生態(tài)資源價值評估方法、自然資源有償使用制度和特許經(jīng)營收益分配機制，在旅游中推動自然資源生態(tài)產(chǎn)品的價值實現(xiàn)和資產(chǎn)化管理。

注：

①2013年5月，筆者對黃灣鎮(zhèn)16個行政村的村干部、居民代表進行訪談，重點了解村莊發(fā)展歷史、居民旅游就業(yè)情況、其他產(chǎn)業(yè)經(jīng)營情況、村莊管理制度等。2013年11月，針對黃灣鎮(zhèn)16個行政村居民，發(fā)放問卷600份，回收有效問卷517份，編寫了《峨眉山風景區(qū)內(nèi)居民意愿調(diào)查報告》，對風景區(qū)居民的旅游就業(yè)、旅游參與困境、家庭經(jīng)濟來源構(gòu)成、住房建設(shè)訴求、公共服務(wù)設(shè)施滿意度、搬遷意愿及安置地選擇等情況進行了全面普查和定量分析。2014年7月，在峨眉山堵路維權(quán)事件發(fā)生后筆者選取大峨村進行入戶調(diào)查，訪談家庭185戶，占大峨村總戶數(shù)的63%；聽取居民與風景區(qū)管委會沖突形成的原因，居民在旅游參與過程中對經(jīng)濟補償、旅游就業(yè)改善、旅游就業(yè)培訓(xùn)、宅基地建設(shè)審批制度等方面的訴求。2015年8月、2016年9月，筆者對峨眉山風景區(qū)管委會、峨眉山市住建局、環(huán)保局、國土局的工作人員進行訪談，了解風景區(qū)內(nèi)農(nóng)家樂的建設(shè)經(jīng)營情況，以及風景區(qū)內(nèi)旅游經(jīng)營許可證、宅基地建設(shè)審批制度等方面的情況。2018年1月和9月，對峨眉山風景區(qū)規(guī)劃編制的技術(shù)人員進行訪談，了解風景區(qū)內(nèi)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革及居民外遷的進展情況。

② 《四川省人民政府關(guān)于同意峨眉山市調(diào)整部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政區(qū)劃的批復(fù)》（川府民政〔2017〕22號），同意撤銷黃灣鄉(xiāng)另設(shè)黃灣鎮(zhèn)，并以原黃灣鄉(xiāng)的行政區(qū)域為黃灣鎮(zhèn)的行政區(qū)域。

③ 峨眉山樂山大佛景區(qū)管委會峨—樂管發(fā)（2011）14號文件規(guī)定“自 2011 年起每年從景區(qū)門票總收入中按照1.5%的比例提取資金作為景區(qū)新農(nóng)村建設(shè)專項資金”。另據(jù)峨—樂管發(fā)（2014）64 號文件規(guī)定“自 2014 年起每年從峨眉山風景區(qū)門票總收入中按照 3.5%的比例提取資金作為峨眉山風景區(qū)專項資金”。

④ 根據(jù)《峨眉山旅游股份有限公司2017年度報告》，2017年峨眉山風景名勝區(qū)門票總收入為457，883，632元。

⑤ 依據(jù)《蘇州市生態(tài)補償條例》《蘇州市生態(tài)補償條例實施細則》及蘇州市的風景名勝區(qū)生態(tài)補償實際工作情況，蘇州市按照風景名勝區(qū)核心景區(qū)補償標準為150元/畝，其他非核心景區(qū)生態(tài)補償標準參照執(zhí)行。

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