巢陳思

【摘要】法治評(píng)估是檢驗(yàn)法治建設(shè)狀況的有效手段。權(quán)利是衡量法治的核心標(biāo)準(zhǔn)，因此權(quán)利指數(shù)應(yīng)當(dāng)是地方法治評(píng)估指標(biāo)體系的重要組成部分。構(gòu)建地方法治評(píng)估中的權(quán)利指數(shù)，對(duì)確認(rèn)、維護(hù)、保障公民基本權(quán)利程度進(jìn)行評(píng)估，并將評(píng)估結(jié)果應(yīng)用于促進(jìn)法治建設(shè)實(shí)踐，不僅能夠完善地方法治評(píng)估指標(biāo)體系，加強(qiáng)對(duì)公民基本權(quán)利的保護(hù)，更有助于豐富和深化社會(huì)主義法治理念，改善國(guó)家治理、政府治理和社會(huì)治理，提高法治建設(shè)水平。明確地方法治評(píng)估中權(quán)利指數(shù)的設(shè)計(jì)原則是保障地方法治評(píng)估中權(quán)利指數(shù)構(gòu)建科學(xué)性的前提。

【關(guān)鍵詞】地方法治評(píng)估 ?權(quán)利指數(shù) ?基本權(quán)利

【中圖分類號(hào)】D6 ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? 【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】A

【DOI】10.16619/j.cnki.rmltxsqy.2020.01.010

法治的真諦在于人權(quán)?！吨腥A人民共和國(guó)憲法》第34條至47條中規(guī)定了對(duì)公民基本權(quán)利的保護(hù)。黨的十八屆三中全會(huì)通過(guò)的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》第34條規(guī)定，“完善人權(quán)司法保障制度。國(guó)家尊重和保障人權(quán)”，既是對(duì)憲法已有規(guī)定的重申，也反映了黨和政府堅(jiān)定維護(hù)人權(quán)的決心。黨的十九大報(bào)告指出，要“鞏固基層政權(quán)，完善基層民主制度，保障人民知情權(quán)、參與權(quán)、表達(dá)權(quán)、監(jiān)督權(quán)”。切實(shí)保障人民群眾知情權(quán)、參與權(quán)、表達(dá)權(quán)、監(jiān)督權(quán)（以下簡(jiǎn)稱“四權(quán)”），是依法實(shí)行民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督的基礎(chǔ)，也是深化政治體制改革，發(fā)展社會(huì)主義政治文明的前提。基于我國(guó)憲法和法律的規(guī)定，法治評(píng)估指標(biāo)體系理應(yīng)對(duì)公民的各項(xiàng)基本權(quán)利配置具體的測(cè)評(píng)指標(biāo)，使評(píng)估結(jié)論可以準(zhǔn)確反映我國(guó)在公民權(quán)利保護(hù)規(guī)范與制度層面出現(xiàn)的漏洞，并及時(shí)作出調(diào)整和改進(jìn)、同時(shí)在地方法治評(píng)估指標(biāo)體系中明確權(quán)利標(biāo)準(zhǔn)，符合法治現(xiàn)代化的基本要求，也是法治中國(guó)走向世界和實(shí)現(xiàn)中國(guó)夢(mèng)的必然選擇。

構(gòu)建地方法治評(píng)估中的權(quán)利指數(shù)的價(jià)值意蘊(yùn)

地方法治評(píng)估中的權(quán)利指數(shù)即地方法治評(píng)估指標(biāo)體系中反映公民基本權(quán)利的保護(hù)程度和公民對(duì)基本權(quán)利的需求程度的量化指標(biāo)。構(gòu)建地方法治評(píng)估的權(quán)利指數(shù)，專門評(píng)價(jià)公民基本權(quán)利保護(hù)狀況，在推動(dòng)我國(guó)法治建設(shè)等方面具有重大理論和實(shí)踐價(jià)值。

第一，構(gòu)建地方法治評(píng)估中的權(quán)利指數(shù)有助于提高國(guó)家法治建設(shè)水平法治的真諦在于人權(quán)，人權(quán)最核心、最基本的部分就是憲法所規(guī)定的公民基本權(quán)利（或稱基本人權(quán)）。權(quán)利既是法治的主要內(nèi)容，也是法治的價(jià)值目標(biāo)和評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，是衡量國(guó)家政治文明、社會(huì)文明和法治文明的標(biāo)尺。科學(xué)構(gòu)建地方法治評(píng)估權(quán)利指數(shù)，使其能夠充分反映公民對(duì)于各項(xiàng)基本權(quán)利的需求狀況，各地區(qū)對(duì)公民權(quán)利的保護(hù)程度和欠缺之處，及時(shí)加以改進(jìn)和調(diào)整，既有助于人們對(duì)于基本權(quán)利的訴求順利實(shí)現(xiàn)，又可以準(zhǔn)確反映出法治建設(shè)的實(shí)際情況以及法治建設(shè)的基本方向，提高國(guó)家法治建設(shè)水平。

第二，構(gòu)建地方法治評(píng)估中的權(quán)利指數(shù)有助于完善中國(guó)特色社會(huì)主義法律制度體系。法治理論的發(fā)展進(jìn)程可以簡(jiǎn)化為從形式法治向?qū)嵸|(zhì)法治的過(guò)程，即“薄法治”向“厚法治”進(jìn)化。法治思想源自于西方并已日臻成熟，西方國(guó)家普遍認(rèn)可并廣泛采納將實(shí)質(zhì)法治理論作為法治評(píng)估指數(shù)設(shè)計(jì)的理論起點(diǎn)，因此其法治指標(biāo)中包含大量體現(xiàn)法治價(jià)值的指標(biāo)，普遍涉及基本權(quán)利，如世界正義工程（WJP）法治指數(shù)中的“基本權(quán)利指標(biāo)”測(cè)評(píng)的范圍包括生命權(quán)、健康權(quán)、政治權(quán)以及勞動(dòng)權(quán)等權(quán)利在內(nèi)的人的基本權(quán)利。而我國(guó)在法治指標(biāo)中更多地是從法治制度的落實(shí)角度去衡量法治建設(shè)狀況。通過(guò)構(gòu)建地方法治評(píng)估的權(quán)利指數(shù)，可以描述法治建設(shè)過(guò)程中人民權(quán)利實(shí)現(xiàn)和保障的基本狀況，為彌補(bǔ)制度漏洞提供參考，完善中國(guó)特色社會(huì)主義法律制度體系。

第三，構(gòu)建地方法治評(píng)估中的權(quán)利指數(shù)有助于實(shí)現(xiàn)地方法治評(píng)估指標(biāo)體系和考核標(biāo)準(zhǔn)的科學(xué)化。公民既是法治建設(shè)的主體，也是對(duì)法治建設(shè)水平進(jìn)行評(píng)估的主體之一。建立科學(xué)的法治建設(shè)指標(biāo)體系和考核標(biāo)準(zhǔn)，出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)是實(shí)現(xiàn)人民當(dāng)家作主，保障人民的基本權(quán)利，發(fā)展和完善中國(guó)特色社會(huì)主義制度，推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，保障全面建成小康社會(huì)，實(shí)現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興的中國(guó)夢(mèng)。把權(quán)利指數(shù)融入地方法治評(píng)估指標(biāo)體系，著眼于法治中國(guó)的頂層設(shè)計(jì)，立足于中國(guó)現(xiàn)實(shí)，構(gòu)建適合國(guó)情的地方法治評(píng)估權(quán)利指數(shù)，實(shí)現(xiàn)權(quán)利本位要求，并充分考慮到法治社會(huì)可持續(xù)發(fā)展能力、公民滿意指數(shù)等隱性因素，有助于實(shí)現(xiàn)尊重和保障人權(quán)的法治目標(biāo)，有助于構(gòu)建具有中國(guó)特色、中國(guó)風(fēng)格、中國(guó)氣派[1]的法治指標(biāo)體系和考核標(biāo)準(zhǔn)。因此把權(quán)利作為地方法治評(píng)估指數(shù)，建立健全各個(gè)具體權(quán)利指數(shù)融入地方法治評(píng)估指標(biāo)體系的方式方法，可以促進(jìn)地方法治評(píng)估指標(biāo)體系和考核標(biāo)準(zhǔn)的科學(xué)化水平。

地方法治評(píng)估指標(biāo)體系中的權(quán)利指數(shù)構(gòu)建現(xiàn)狀分析

目前各地開(kāi)展的地方法治評(píng)估中基本都涉及到了權(quán)利保障的內(nèi)容，如中國(guó)政法大學(xué)法治政府研究院2016年出版的法治政府藍(lán)皮書(shū)中所提出的各市政府一級(jí)指標(biāo)“社會(huì)公眾滿意度調(diào)查”，二級(jí)指標(biāo)“民主決策”等指標(biāo)中就涵蓋了公民政治權(quán)利與自由的保障，[2]余杭法治評(píng)估滿意度調(diào)查指標(biāo)中一項(xiàng)為“權(quán)利救濟(jì)”也體現(xiàn)了“權(quán)利依法保障”的法治建設(shè)目標(biāo)，[3]但是還沒(méi)形成一套權(quán)威的專門針對(duì)公民基本權(quán)利的指數(shù)。這也間接反映出我國(guó)法治理念還不完善，法治建設(shè)水平不高的問(wèn)題。

第一，缺少地方法治評(píng)估中的權(quán)利指數(shù)，不利于中國(guó)權(quán)利制度的構(gòu)建。對(duì)基本權(quán)利的保障需要國(guó)家采取積極措施并落實(shí)到法律制度中。構(gòu)建中國(guó)特色的權(quán)利制度，需要與中國(guó)的社會(huì)發(fā)展情況和人民的需求相適應(yīng)，而非簡(jiǎn)單的照搬照抄，或者過(guò)于追究實(shí)體權(quán)利，忽視程序權(quán)利。當(dāng)前中國(guó)的權(quán)利文化正是缺乏這樣一種理性的、懷疑的、批判的精神，使權(quán)利制度的構(gòu)建不能與實(shí)際的社會(huì)權(quán)利需求相適應(yīng)。但是目前中國(guó)地方法治評(píng)估中對(duì)于確認(rèn)權(quán)利、維護(hù)權(quán)利、保障權(quán)利的重視程度還不夠，缺少專門的權(quán)利指數(shù)，不利于準(zhǔn)確掌握公民基本權(quán)利保護(hù)情況，影響了中國(guó)權(quán)利制度的構(gòu)建。

第二，缺少地方法治評(píng)估中的權(quán)利指數(shù)，不利于公民基本權(quán)利的保障。缺乏權(quán)利保護(hù)指數(shù)，容易導(dǎo)致政府在施行法治評(píng)估時(shí)趨利避害，弱化評(píng)估中暴露出的問(wèn)題，粉飾、美化評(píng)估結(jié)果，導(dǎo)致難以摸清當(dāng)前對(duì)公民基本權(quán)利保障的真實(shí)情況。通過(guò)構(gòu)建權(quán)利指數(shù)，在地方法治評(píng)估中真正反映出哪些是公民基本權(quán)利保障中亟待解決的問(wèn)題，哪些需要加以修正，可以體現(xiàn)出公民對(duì)于基本權(quán)利需求的導(dǎo)向，為下一步立法、司法、執(zhí)法工作提供有效指引，也可以統(tǒng)一政府與民眾對(duì)于法治方向和標(biāo)準(zhǔn)的認(rèn)識(shí)，引導(dǎo)各實(shí)踐主體預(yù)測(cè)行為后果，規(guī)范自己的行為。

第三，缺少地方法治評(píng)估中的權(quán)利指數(shù)，影響了評(píng)估結(jié)果的應(yīng)用。就權(quán)利指數(shù)而言，不同地區(qū)和主體開(kāi)展的地方法治評(píng)估，都或多或少涉及到權(quán)利保障的內(nèi)容，但是沒(méi)有專門針對(duì)公民基本權(quán)利保護(hù)情況的評(píng)估指數(shù)，現(xiàn)有的量化指數(shù)中主要體現(xiàn)了政治權(quán)利方面的內(nèi)容，人身自由和社會(huì)經(jīng)濟(jì)權(quán)利方面的內(nèi)容體現(xiàn)較少。并且我國(guó)尚未形成統(tǒng)一的法治評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)和指標(biāo)體系，各地對(duì)法治標(biāo)準(zhǔn)和法治原則的理解各有不同，在法治評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)和指標(biāo)體系設(shè)計(jì)時(shí)難免更多考慮了本地區(qū)因素。缺少統(tǒng)一、專門的地方法治評(píng)估權(quán)利指數(shù)，容易導(dǎo)致評(píng)估結(jié)果不全面，無(wú)法進(jìn)行橫向比較，進(jìn)而無(wú)法確定評(píng)估結(jié)果的合理性并用以指導(dǎo)實(shí)踐。

構(gòu)建地方法治評(píng)估中權(quán)利指數(shù)應(yīng)遵循的原則

為保證地方法治評(píng)估中權(quán)利指數(shù)設(shè)計(jì)的合法性、合理性、科學(xué)性，首先應(yīng)當(dāng)從我國(guó)法治建設(shè)頂層設(shè)計(jì)出發(fā)，明確地方法治評(píng)估權(quán)利指數(shù)的設(shè)計(jì)原則。很多學(xué)者圍繞法治評(píng)估指標(biāo)體系設(shè)計(jì)原則角度進(jìn)行了研究，如申來(lái)津等根據(jù)法律、法規(guī)和國(guó)務(wù)院《全面推進(jìn)依法行政實(shí)施綱要》將法治政府指標(biāo)體系設(shè)計(jì)原則分為一般原則和特殊原則，[4]徐漢明等指出社會(huì)治理法治建設(shè)指標(biāo)體系設(shè)計(jì)應(yīng)當(dāng)遵循堅(jiān)持全面與特色相結(jié)合、客觀與主觀相結(jié)合、科學(xué)與簡(jiǎn)便相結(jié)合、實(shí)用性與適用性相結(jié)合、可計(jì)量與可比較相結(jié)合等基本原則。[5]這些學(xué)者的觀點(diǎn)對(duì)明確地方法治評(píng)估中權(quán)利指數(shù)設(shè)計(jì)原則具有一定參考價(jià)值。本文擬從一般性原則和特殊性原則角度，嘗試構(gòu)建地方法治評(píng)估權(quán)利指數(shù)的設(shè)計(jì)原則。

一般原則。第一，合法性原則。地方法治評(píng)估中權(quán)利指數(shù)內(nèi)容是憲法規(guī)定的基本權(quán)利的指數(shù)化塑造，因此設(shè)計(jì)地方法治評(píng)估權(quán)利指數(shù)首先要遵循合法性原則。一是內(nèi)容合法，即地方法治權(quán)利指數(shù)的內(nèi)容首先應(yīng)當(dāng)具有合憲性，與憲法賦予公民的基本權(quán)利相適應(yīng);二是手段合法，即主體在設(shè)計(jì)地方法治評(píng)估權(quán)利指數(shù)時(shí)，采取的方式和措施要符合法律法規(guī)的具體規(guī)定;三是程序合法，即設(shè)計(jì)主體在做決策或者實(shí)施資料搜集等行為時(shí)，應(yīng)當(dāng)符合程序正當(dāng)?shù)囊螅⒉坏贸椒山缦蕖?/p>

第二，合理性原則。地方法治評(píng)估權(quán)利指數(shù)的設(shè)計(jì)宗旨應(yīng)當(dāng)與法治建設(shè)的總體目標(biāo)相統(tǒng)一，并具有可操作性。合理性與合法性二者緊密相關(guān)，地方法治評(píng)估中權(quán)利指數(shù)的建構(gòu)，必須遵循合理性原則。由此諾齊克重構(gòu)了決策理論，認(rèn)為人們決策的關(guān)鍵就在于過(guò)程的合理性。[6]地方法治評(píng)估中權(quán)利指數(shù)的設(shè)計(jì)，必須遵循合理性原則。地方法治評(píng)估中權(quán)利指數(shù)的設(shè)計(jì)必須進(jìn)行合理性分析，貫徹合理性原則，進(jìn)而提升權(quán)利指數(shù)的科學(xué)性和實(shí)效性。在設(shè)計(jì)地方法治評(píng)估權(quán)利指數(shù)時(shí)，應(yīng)當(dāng)充分考慮我國(guó)法治建設(shè)總體思路和基本國(guó)情，創(chuàng)新設(shè)計(jì)權(quán)利指數(shù)的具體內(nèi)容及權(quán)重，使其與權(quán)利本位的價(jià)值目標(biāo)和法治發(fā)展進(jìn)程相統(tǒng)一。

第三，科學(xué)性原則。地方法治評(píng)估中權(quán)利指數(shù)作為衡量公民基本權(quán)利受保護(hù)程度的重要指標(biāo)，其本身設(shè)計(jì)首先需要具有科學(xué)性，否則反而會(huì)帶來(lái)不利影響。作為有意識(shí)的活動(dòng)，地方法治評(píng)估中權(quán)利指數(shù)設(shè)計(jì)的指導(dǎo)思想、追求的目標(biāo)都應(yīng)當(dāng)符合法治建設(shè)指導(dǎo)思想和總體目標(biāo)。因此地方法治評(píng)估中權(quán)利指數(shù)的設(shè)計(jì)需要遵循我國(guó)權(quán)利保護(hù)的現(xiàn)狀和發(fā)展規(guī)律，指數(shù)內(nèi)容及權(quán)重的設(shè)計(jì)應(yīng)當(dāng)以憲法規(guī)定的基本權(quán)利為基礎(chǔ)，并進(jìn)行量化和分解，每一項(xiàng)具體指標(biāo)的內(nèi)容以及權(quán)重都必須科學(xué)，真實(shí)、客觀、有效地反映出當(dāng)前我國(guó)人權(quán)保障現(xiàn)狀、水平和效果。

特殊原則。第一，團(tuán)隊(duì)主導(dǎo)和公民參與相結(jié)合原則。目前在我國(guó)更具優(yōu)勢(shì)的是以政府為主導(dǎo)的地方法治評(píng)估，其指標(biāo)設(shè)計(jì)嚴(yán)格遵循國(guó)務(wù)院相關(guān)文件，內(nèi)容普遍較為籠統(tǒng)，政治色彩濃厚。另一種比較有代表性的是專家學(xué)者結(jié)合我國(guó)法治建設(shè)目標(biāo)而從各個(gè)維度對(duì)地方法治評(píng)估而進(jìn)行的研究。受我國(guó)國(guó)情影響，官方評(píng)估的推動(dòng)力較強(qiáng)，效果好，但是其更偏向于內(nèi)部評(píng)估，在一定程度上影響了群眾認(rèn)可度和參與度，評(píng)估結(jié)果的評(píng)價(jià)技術(shù)手段也相對(duì)匱乏。學(xué)者評(píng)估因?qū)I(yè)型人才較多，在理論設(shè)計(jì)和結(jié)果分析上具有一定優(yōu)勢(shì)，但往往很難搜集到第一手資料，導(dǎo)致評(píng)估指標(biāo)的設(shè)計(jì)雖然具備一定的前瞻性，但可操作性不如官方評(píng)估指標(biāo)。設(shè)計(jì)地方法治評(píng)估中權(quán)利指數(shù)的重要目的之一是將確認(rèn)、維護(hù)、保障公民基本權(quán)利的內(nèi)容轉(zhuǎn)化為可以量化的指標(biāo)，在應(yīng)用中引導(dǎo)全社會(huì)廣泛參與、自覺(jué)認(rèn)同，提高公民的權(quán)利意識(shí)，并促進(jìn)政府保障公民基本權(quán)利的水平。采取有效方式廣泛吸收公眾參與，傾聽(tīng)群眾意見(jiàn)，可以有效提升權(quán)利指數(shù)設(shè)計(jì)的科學(xué)性和合理性。因此最好的方式便是采取團(tuán)隊(duì)主導(dǎo)與群眾參與相結(jié)合的原則，整合優(yōu)勢(shì)資源，由政府牽頭，抽調(diào)專門人員負(fù)責(zé)此項(xiàng)工作，并與有關(guān)方面的學(xué)者專家共同組成權(quán)利指數(shù)設(shè)計(jì)團(tuán)隊(duì)，并吸納一定數(shù)量的群眾參與，虛心接受群眾的意見(jiàn)建議，共同設(shè)計(jì)出科學(xué)可行的地方法治評(píng)估權(quán)利指數(shù)，既保證權(quán)利指數(shù)設(shè)計(jì)的專業(yè)性，又能夠提升權(quán)利指數(shù)的合理性。

第二，普適性與特殊性相結(jié)合的原則。普適性是對(duì)地方法治評(píng)估體系中權(quán)利指數(shù)的基本要求，也就是其應(yīng)當(dāng)達(dá)到法治建設(shè)所必需的最低限度的要求，也是一個(gè)國(guó)家或地區(qū)對(duì)人權(quán)保障的基本限度。我國(guó)地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展不均衡，在一定程度上也造成了各地區(qū)法治建設(shè)水平的不均衡。評(píng)估要素既要具有普適性，還應(yīng)當(dāng)根據(jù)地區(qū)不同體現(xiàn)當(dāng)?shù)靥厣?。因此?yīng)當(dāng)根據(jù)普適性與特殊性相結(jié)合的原則，首先設(shè)計(jì)出符合我國(guó)法治建設(shè)目標(biāo)的一級(jí)權(quán)利指數(shù)內(nèi)容和權(quán)重，再由各地區(qū)在結(jié)合自身法治發(fā)展水平和法治建設(shè)需求，對(duì)一級(jí)權(quán)利指數(shù)進(jìn)行細(xì)化和分解，這樣才能充分發(fā)揮權(quán)利指數(shù)的作用，評(píng)估出各地區(qū)實(shí)際公民基本權(quán)利保護(hù)水平和公民需求程度，為保障公民基本權(quán)利，完善制度體系、提升法治建設(shè)水平提供參考。

評(píng)估指數(shù)設(shè)計(jì)包含對(duì)法治建設(shè)的概念化和量化，既要體現(xiàn)出共同價(jià)值追求，同時(shí)還要涵蓋時(shí)代因素和地方實(shí)際。因此，如何在符合國(guó)家法治建設(shè)頂層設(shè)計(jì)的基礎(chǔ)上體現(xiàn)出地方特色，保證權(quán)利指數(shù)內(nèi)容的先進(jìn)性和科學(xué)性，是設(shè)計(jì)地方法治評(píng)估權(quán)利指數(shù)需要攻克的難題。

（本文系吉林省社科基金項(xiàng)目“監(jiān)委留置措施的法律屬性及適用研究”階段性成果，項(xiàng)目編號(hào)：2019C54）

注釋

[1]錢弘道：《中國(guó)法治實(shí)踐學(xué)派正在形成》，《中國(guó)社會(huì)科學(xué)報(bào)》，2013年2月7日。

[2]中國(guó)政法大學(xué)法治政府研究院編：《中國(guó)法治政府評(píng)估報(bào)告（2016）》，北京：社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2016年，第197～201頁(yè)。

[3]汪全勝：《法治指數(shù)的中國(guó)引入：?jiǎn)栴}及可能進(jìn)路》，《政治與法律》，2015年第5期。

[4]申來(lái)津、朱勤尚：《法治政府評(píng)估指標(biāo)體系的設(shè)計(jì)與運(yùn)作》，《行政論壇》，2008年第2期。

[5]徐漢明、張新平：《社會(huì)治理法治建設(shè)指標(biāo)體系的設(shè)計(jì)、內(nèi)容及其評(píng)估》，《法學(xué)雜志》，2016年第6期。

[6]Robert Nozick， The Nature of Rationality， Princeton： Princeton Press， 1993， P. 65.

責(zé) 編∕趙鑫洋