特殊情形人員成員身份確認(rèn)工作，是農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革工作中最復(fù)雜的環(huán)節(jié)之一。在山東省沂水縣產(chǎn)權(quán)制度改革實(shí)踐中，各鄉(xiāng)村做了很多探索創(chuàng)新，總結(jié)了相關(guān)經(jīng)驗(yàn)做法，其中在成員身份確認(rèn)環(huán)節(jié)中，對一些村集體通過農(nóng)民民主決策確定集體成員的做法加強(qiáng)分析研判，確保民主程序合法合理，杜絕多數(shù)人侵犯少數(shù)人權(quán)益。這一做法為大家普遍認(rèn)可，并廣泛運(yùn)用，當(dāng)?shù)厝罕娦蜗蟮匕堰@種辦法稱為“有法依法，無法依規(guī)，無法無規(guī)依民”。

一、依法、依規(guī)確定集體成員，實(shí)施相對簡單

沂水縣的做法是縣里按照相關(guān)的法律、法規(guī)、政策、解釋、答復(fù)等制定出臺成員認(rèn)定指導(dǎo)意見，對哪些情形的人員是成員，哪些情形的人員不是成員給出了明確的確認(rèn)標(biāo)準(zhǔn)。因有政策依據(jù)，老百姓普遍認(rèn)可，實(shí)施難度低，便于操作。

二、實(shí)施農(nóng)民民主決策，要防止出現(xiàn)四個問題

由于全縣范圍內(nèi)農(nóng)村人員情形非常復(fù)雜，縣里制定的成員身份確認(rèn)文件難以窮盡各種特殊情況，很多情形不適合搞硬性規(guī)定，大量的特殊情形人員的確認(rèn)沒有政策依據(jù)，需讓農(nóng)民民主決定。具體實(shí)施過程中容易出現(xiàn)以下四個問題：

一是農(nóng)民濫用民主權(quán)利。因農(nóng)民的個人素質(zhì)、能力、水平、個人恩怨以及村干部誤導(dǎo)等原因，有些農(nóng)民濫用民主權(quán)利，做出不公正的表決，多數(shù)人侵犯少數(shù)人權(quán)益。

二是民主程序走過場。村民（代表）會議民主表決確認(rèn)成員走過場，會場亂哄哄、會上農(nóng)民舉舉手就通過，會后農(nóng)民不清楚表決內(nèi)容。

三是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府不作為或亂作為。有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府以“尊重農(nóng)民民主決定”為借口，對村莊確定成員的表決過程放松監(jiān)督，對一些不公正不合理的確認(rèn)結(jié)果也不提出異議。還有個別鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府工作方法過于簡單，用一刀切的政策強(qiáng)行替農(nóng)民做決定，亂作為。

四是成員確認(rèn)標(biāo)準(zhǔn)差異大。有些鄉(xiāng)鎮(zhèn)范圍內(nèi)，不同的村對同一情形的人員是否確認(rèn)為成員的標(biāo)準(zhǔn)和結(jié)果差異很大，甚至出現(xiàn)了在同一個村里，幾個村民小組表決確認(rèn)結(jié)果也不一樣的情形。

三、開展農(nóng)民民主決策的成功經(jīng)驗(yàn)做法

針對特殊情形人員的成員身份確認(rèn)方面可能出現(xiàn)的問題，沂水縣加大調(diào)研，細(xì)化工作，在改革實(shí)踐中創(chuàng)新探索出了成功的經(jīng)驗(yàn)做法，較好地解決了成員身份確認(rèn)中如何開展農(nóng)民民主決策的問題。

1.運(yùn)用“研判建議”機(jī)制，解決政府如何發(fā)揮作用和確認(rèn)標(biāo)準(zhǔn)不一致問題。對待確認(rèn)的特殊情形人員，在召開村民（代表）會議表決確認(rèn)前，先由鄉(xiāng)鎮(zhèn)進(jìn)行分析研判，形成成員應(yīng)如何確認(rèn)的研判建議，再引導(dǎo)村民參照研判建議進(jìn)行表決。研判建議不是行政命令，但村干部要積極教育引導(dǎo)村民，落實(shí)研判建議。這一機(jī)制，能有效解決政府既不能亂干預(yù)又不能放任不管的問題，對各類人員給出了比較一致和切合實(shí)際的確認(rèn)標(biāo)準(zhǔn)，讓村民在政府的指導(dǎo)下履行民主程序，保障集體經(jīng)濟(jì)組織成員的合法權(quán)益，較好地解決了政府如何發(fā)揮作用的問題。

2.運(yùn)用“實(shí)名票決”機(jī)制，解決民主程序被濫用和民主程序走過場問題。具體做法是：先將待確認(rèn)的特殊情形人員會前公示，再將鄉(xiāng)鎮(zhèn)給出的應(yīng)如何確認(rèn)的研判建議填到表決票上供村民參照，然后召開村民（代表）會議，對各種特殊情形人員如何確認(rèn)進(jìn)行分類型實(shí)名票決。所謂分類型票決，就是表決時對類型表決而不是對具體人表決，同一類型的人群，要么都確認(rèn)，要么都不確認(rèn)，這樣做有效避免相同類型的人表決結(jié)果不同。實(shí)行分類型票決，并規(guī)定嚴(yán)格的表決票保密制度，讓村民放心投票。這一機(jī)制，讓村民參照研判建議正確行使民主權(quán)利，避免個別人操縱誤導(dǎo)或僅憑個人好惡濫用民主權(quán)利隨意進(jìn)行確認(rèn)表決，避免確認(rèn)結(jié)果不公正不合理，多數(shù)人侵害少數(shù)人權(quán)益等問題，實(shí)現(xiàn)民主程序的“痕跡化”管理，提高了參與票決村民的責(zé)任感、使命感和表決效率，避免了民主走過場。政府對研判建議落實(shí)情況進(jìn)行審核把關(guān)，確認(rèn)結(jié)果有問題的督促村及時整改。

3.建立“溝通反饋”機(jī)制，解決“多頭占有或兩頭落空”難題。在成員確認(rèn)中，以戶籍為依據(jù)，統(tǒng)籌考慮生產(chǎn)生活關(guān)系、對集體積累貢獻(xiàn)等因素，切實(shí)做好特殊情形人員確認(rèn)結(jié)果反饋工作，確保成員身份確認(rèn)工作不出問題，不留“后遺癥”。對有戶籍未確認(rèn)或無戶籍被確認(rèn)的人員，原戶籍所在村和現(xiàn)戶籍所在村進(jìn)行溝通，防止出現(xiàn)重復(fù)確認(rèn)和兩頭落空現(xiàn)象。

4.創(chuàng)設(shè)“落空追認(rèn)”機(jī)制，解決“確認(rèn)環(huán)節(jié)遺漏人員”難題。對個別人員因“改革時間差”等原因造成的落空，通過“受理、調(diào)查分析、整改、提出研判建議、寫出保證書、落實(shí)研判建議”等程序進(jìn)行追認(rèn)，進(jìn)一步解決兩頭落空問題，做到應(yīng)確盡確。

5.創(chuàng)設(shè)“多占退出”機(jī)制，解決“重復(fù)確認(rèn)”難題。對因“溝通反饋時間差”等原因造成重復(fù)確認(rèn)的人員，通過受理、書面征求當(dāng)事人意見、溝通反饋等程序，取消其多占的部分，確保一人一份、公平公正，進(jìn)一步解決了重復(fù)確認(rèn)問題。

沂水縣在農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員身份確認(rèn)工作中，共確認(rèn)成員1045650人，其中：對85455名特殊情形人員進(jìn)行了研判建議和實(shí)名票決，對48731名有戶籍未確認(rèn)或無戶籍被確認(rèn)人員進(jìn)行了溝通反饋，對1256名兩頭落空人員進(jìn)行了落空追認(rèn)，對254名重復(fù)確認(rèn)人員進(jìn)行了多占退出。