陳明星

(河南省社會(huì)科學(xué)院，河南 鄭州 450002)

2020年是脫貧攻堅(jiān)和全面建成小康社會(huì)的決戰(zhàn)決勝之年，但“脫貧摘帽不是終點(diǎn)，而是新生活、新奮斗的起點(diǎn)。要接續(xù)推進(jìn)全面脫貧與鄉(xiāng)村振興有效銜接”(1)摘自2020年3月6日習(xí)近平總書記在決戰(zhàn)決勝脫貧攻堅(jiān)座談會(huì)上的講話。。今年中央一號(hào)文件也強(qiáng)調(diào)，要抓緊研究制定脫貧攻堅(jiān)與實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略有機(jī)銜接的意見。作為當(dāng)前“三農(nóng)”工作的兩大戰(zhàn)略和工作重點(diǎn)，脫貧攻堅(jiān)和鄉(xiāng)村振興緊密相連，前者側(cè)重于到2020年解決貧困群體的“兩不愁三保障”和區(qū)域性整體貧困問題，消滅絕對(duì)貧困；后者則在決勝脫貧攻堅(jiān)的基礎(chǔ)上，解決脫貧后的持續(xù)發(fā)展問題，推動(dòng)農(nóng)業(yè)全面升級(jí)、農(nóng)村全面進(jìn)步、農(nóng)民全面發(fā)展，從根本上解決“三農(nóng)”問題，實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化。二者在基本目標(biāo)和要求上有著內(nèi)在的兼容性、互補(bǔ)性，[1]但在作用對(duì)象、施策方式、戰(zhàn)略重心等方面則有著明顯差異。[2]因而，二者有效銜接既具有必要性、緊迫性，又有可行性。[3]但何謂有效銜接、怎樣才算有效銜接，目前尚缺乏統(tǒng)一的界定和闡釋，而這是理論探討和實(shí)踐探索的邏輯起點(diǎn)。所以，本文嘗試從這一邏輯起點(diǎn)出發(fā)，探尋脫貧攻堅(jiān)與鄉(xiāng)村振興有效銜接的基本邏輯，并在考察當(dāng)前面臨突出問題和實(shí)踐困境的基礎(chǔ)上，提出相應(yīng)的對(duì)策建議。

一、脫貧攻堅(jiān)與鄉(xiāng)村振興有機(jī)銜接的內(nèi)涵特征

從脫貧攻堅(jiān)與鄉(xiāng)村振興各自的特點(diǎn)出發(fā)，二者既具有突出的互補(bǔ)性、一致性，也具有鮮明的差異性(見表1)?；パa(bǔ)性主要體現(xiàn)在戰(zhàn)略目標(biāo)和實(shí)施時(shí)間上，脫貧攻堅(jiān)是鄉(xiāng)村振興的首場(chǎng)硬仗，二者具有基本目標(biāo)的統(tǒng)一性，尤其是在2020年這一關(guān)鍵時(shí)間節(jié)點(diǎn)上，二者目標(biāo)任務(wù)高度重合，脫貧攻堅(jiān)為鄉(xiāng)村振興奠定基礎(chǔ)，鄉(xiāng)村振興在鞏固擴(kuò)大脫貧攻堅(jiān)成果的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步拓展提升農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展目標(biāo)；一致性主要體現(xiàn)在實(shí)施內(nèi)容和體制機(jī)制等方面，二者都包括經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化、生態(tài)等諸多內(nèi)容，盡管具體要求和標(biāo)準(zhǔn)有別，但內(nèi)容的層面和維度高度一致，并在組織機(jī)制和督導(dǎo)考核等具體工作機(jī)制上一脈相承；差異性主要體現(xiàn)在作用對(duì)象、解決問題、施策方式等方面，也是基于二者互補(bǔ)性尤其是在戰(zhàn)略目標(biāo)、實(shí)施時(shí)期延伸之后需要進(jìn)行適當(dāng)?shù)剞D(zhuǎn)換、調(diào)整和提升。

表1 脫貧攻堅(jiān)與鄉(xiāng)村振興的聯(lián)系與區(qū)別

因此，推進(jìn)脫貧攻堅(jiān)與鄉(xiāng)村振興有效銜接，內(nèi)在地要求“變”與“不變”的有機(jī)統(tǒng)一，變化的是發(fā)展階段、目標(biāo)任務(wù)、方式方法等，不變的是諸如思想不松、力度不減等推進(jìn)“三農(nóng)”工作的情懷和要求，以及在銜接期內(nèi)可能通用的一些具體工作機(jī)制等。概言之，脫貧攻堅(jiān)與鄉(xiāng)村振興有效銜接，就是要順應(yīng)發(fā)展形勢(shì)和戰(zhàn)略的演進(jìn)，推動(dòng)工作理念、工作重點(diǎn)、方式方法等進(jìn)行及時(shí)有效的總結(jié)、拓展和提升，實(shí)現(xiàn)目標(biāo)任務(wù)的統(tǒng)一、戰(zhàn)略思路的持續(xù)、發(fā)展階段的貫通、政策舉措的結(jié)合、發(fā)展效能的提升，從而進(jìn)一步鞏固提升脫貧攻堅(jiān)成果，持續(xù)推進(jìn)鄉(xiāng)村全面振興和農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化。

由此可見，脫貧攻堅(jiān)與鄉(xiāng)村振興有效銜接至少呈現(xiàn)以下三個(gè)突出特征：一是持續(xù)性，既體現(xiàn)在宏觀層面的發(fā)展思路、體制機(jī)制上，也體現(xiàn)在具體的產(chǎn)業(yè)發(fā)展、項(xiàng)目建設(shè)、支持政策上，均要求保持一定的連續(xù)性，實(shí)現(xiàn)目標(biāo)相連、政策相通、機(jī)制相續(xù)，達(dá)到銜接期的順利過渡和二者的融合貫通；二是創(chuàng)新性，除了在理念、方式方法等方面要與時(shí)俱進(jìn)外，更重要的是，其內(nèi)在地要求改變資源要素配置方式，要在更好發(fā)揮政府引導(dǎo)作用的同時(shí)，充分發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制的決定性作用，以增強(qiáng)鄉(xiāng)村發(fā)展的內(nèi)生能力；三是拓展性，包括相關(guān)工作標(biāo)準(zhǔn)、要求、任務(wù)等方面的升級(jí)，相關(guān)發(fā)展效應(yīng)的提升如鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)延鏈補(bǔ)鏈強(qiáng)鏈、融合發(fā)展等，相關(guān)政策設(shè)計(jì)實(shí)現(xiàn)從特惠性向普惠性、從福利性向發(fā)展性、從超?；虺B(tài)化、從階段性向長期性的有效轉(zhuǎn)變等。

二、脫貧攻堅(jiān)與鄉(xiāng)村振興有效銜接的基本邏輯

如何推進(jìn)脫貧攻堅(jiān)與鄉(xiāng)村振興有效銜接，既是我國攻克反貧困這一世界性難題的持續(xù)探索，也是貫通歷史、立足現(xiàn)實(shí)、面向未來的必然選擇，在歷史、理論和實(shí)踐等維度上都有其內(nèi)在的邏輯。

(一)歷史邏輯：順利實(shí)現(xiàn)“兩個(gè)一百年”奮斗目標(biāo)交匯過渡的戰(zhàn)略選擇

從中共十九大到二十大，是“兩個(gè)一百年”奮斗目標(biāo)的歷史交匯期，2020年則是這一歷史交匯期的關(guān)鍵交匯點(diǎn)，決勝脫貧攻堅(jiān)將在全面建成小康社會(huì)的同時(shí)，書寫人類反貧困的新奇跡，并開辟邁向第二個(gè)“百年”奮斗目標(biāo)的新起點(diǎn)。但也必須看到，即便是2020年后，農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化仍是國家現(xiàn)代化的基礎(chǔ)支撐和突出短板，[4]“三農(nóng)”的基礎(chǔ)性地位、全局性影響和戰(zhàn)略性作用更加凸顯，而鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略既包含了脫貧攻堅(jiān)、全面建成小康社會(huì)的目標(biāo)任務(wù)，更將農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化作為總目標(biāo)，所以鄉(xiāng)村振興將貫穿于我國現(xiàn)代化進(jìn)程的全過程。因此，推進(jìn)脫貧攻堅(jiān)與鄉(xiāng)村振興有效銜接，本身就是對(duì)“三農(nóng)”工作目標(biāo)任務(wù)的過渡，是基于全面建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化強(qiáng)國總體奮斗目標(biāo)而在關(guān)鍵歷史交匯點(diǎn)上推進(jìn)歷史任務(wù)交替銜接的必然要求，是在打贏打好脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)的基礎(chǔ)上乘勢(shì)而上、順利實(shí)現(xiàn)“兩個(gè)一百年”奮斗目標(biāo)交匯過渡的戰(zhàn)略選擇。

(二)理論邏輯：鞏固提升脫貧攻堅(jiān)成果、創(chuàng)新貧困治理的迫切需要

反貧困是一項(xiàng)動(dòng)態(tài)的長期的艱巨任務(wù)，當(dāng)前的脫貧攻堅(jiān)只是消除現(xiàn)行標(biāo)準(zhǔn)下的溫飽型的絕對(duì)貧困，并非意味著貧困的終結(jié)，2020年后除了要對(duì)之前的脫貧攻堅(jiān)成果進(jìn)行鞏固提升外，[5]還勢(shì)必涉及對(duì)貧困標(biāo)準(zhǔn)的重新認(rèn)定，[6]即如何進(jìn)一步解決相對(duì)貧困的問題。[7]根據(jù)國際通行標(biāo)準(zhǔn)和我國實(shí)際，目前已有按照人均可支配收入不變價(jià)格、人均年可支配收入中位數(shù)的25%及以下等依據(jù)進(jìn)行測(cè)度，盡管尚未形成統(tǒng)一界定，但貧困人口的規(guī)模和新的貧困線下的減貧以及貧困治理，仍將是今后很長一段時(shí)期的重要任務(wù)。特別是在溫飽型的絕對(duì)貧困基本消除之后，新貧困不僅僅體現(xiàn)在收入層面，而且體現(xiàn)在社會(huì)公共服務(wù)獲得、發(fā)展機(jī)會(huì)等方面的不平等上，這是對(duì)貧困治理的更大挑戰(zhàn)，也將是創(chuàng)新和豐富減貧理論的巨大空間。所以，要針對(duì)脫貧攻堅(jiān)與鄉(xiāng)村振興在作用對(duì)象、施策方式等方面的差異性，推進(jìn)脫貧攻堅(jiān)與鄉(xiāng)村振興有效銜接，既是鞏固提升脫貧攻堅(jiān)成果的需要，也是根據(jù)形勢(shì)變化進(jìn)一步推動(dòng)貧困治理實(shí)踐創(chuàng)新和理論創(chuàng)新的迫切需要。

(三)實(shí)踐邏輯：破解發(fā)展難題、全面推進(jìn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化的必然要求

脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)是一項(xiàng)復(fù)雜性、系統(tǒng)性的工程，越是脫貧工作任務(wù)重、要求高，越要關(guān)注其可能潛藏的財(cái)政負(fù)擔(dān)重和金融信貸增加的財(cái)政金融風(fēng)險(xiǎn)、產(chǎn)業(yè)弱質(zhì)化和產(chǎn)業(yè)低水平重復(fù)的產(chǎn)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)、“懸崖效應(yīng)”和“福利陷阱”等社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)、貧困人口返貧風(fēng)險(xiǎn)等。[8]農(nóng)業(yè)是投資大收益小、周期長見效慢且自然風(fēng)險(xiǎn)、市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)、經(jīng)營風(fēng)險(xiǎn)、道德風(fēng)險(xiǎn)和政策風(fēng)險(xiǎn)等交織疊加的高風(fēng)險(xiǎn)的弱質(zhì)產(chǎn)業(yè)，鄉(xiāng)村是不平衡、不充分發(fā)展最集中體現(xiàn)的區(qū)域，能否讓鄉(xiāng)村成為發(fā)展的洼地、投資的洼地，關(guān)乎鄉(xiāng)村的未來，關(guān)乎鄉(xiāng)村能否真正全面振興。中共十九屆四中全會(huì)強(qiáng)調(diào)指出，要堅(jiān)決打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)，建立解決相對(duì)貧困的長效機(jī)制。因此，推進(jìn)脫貧攻堅(jiān)與鄉(xiāng)村振興有效銜接，既是發(fā)揮扶貧投入效率低但消費(fèi)彈性高的優(yōu)勢(shì)、直接促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展、化解經(jīng)濟(jì)下行壓力的需要，也是破解發(fā)展難題、防范化解風(fēng)險(xiǎn)、全面推進(jìn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化的要求。

三、推進(jìn)脫貧攻堅(jiān)與鄉(xiāng)村振興有效銜接的多重困境

2020年后的相當(dāng)長一段時(shí)間內(nèi)，仍將面臨著現(xiàn)有的脫貧攻堅(jiān)成果如何進(jìn)一步鞏固提升和新標(biāo)準(zhǔn)下相對(duì)貧困如何有效治理的雙重任務(wù)；[9]鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略自2017年正式提出后，2018年全國規(guī)劃和省級(jí)層面的規(guī)劃相繼出臺(tái)，第一個(gè)規(guī)劃期為2018～2022年。因此，脫貧攻堅(jiān)和鄉(xiāng)村振興在時(shí)間節(jié)點(diǎn)上存在重合期，內(nèi)在地要求二者必須有效銜接，現(xiàn)有的規(guī)劃編制與政策設(shè)計(jì)從目標(biāo)任務(wù)到戰(zhàn)略路徑上，也都進(jìn)行了全面系統(tǒng)的部署，但在現(xiàn)實(shí)中還存在發(fā)展理念、目標(biāo)、機(jī)制、政策等方面諸多不相適應(yīng)的問題，從原因探究的角度看，歸根結(jié)底還存在短期效應(yīng)與長期目標(biāo)內(nèi)在沖突、減貧行為與貧困治理尚不匹配、鄉(xiāng)村市場(chǎng)化不足與過度并存等多重現(xiàn)實(shí)困境。

(一)短期效應(yīng)與長期目標(biāo)的內(nèi)在沖突

一般而言，短期效應(yīng)與長期目標(biāo)既有沖突的可能，也有兼容的可能，關(guān)鍵在于短期行為選擇的內(nèi)在邏輯及其與長期目標(biāo)的自洽性。只有處理好短期行為，才能以符合預(yù)期的短期效應(yīng)取得與長期目標(biāo)的高度兼容，否則極易造成短期效應(yīng)與長期目標(biāo)的偏離。毋庸置疑，脫貧攻堅(jiān)需要集中資源盡銳出戰(zhàn)，尤其是對(duì)于長期累積的貧中之貧、堅(jiān)中之堅(jiān)，必須靶向瞄準(zhǔn)、集中攻克，這既是實(shí)現(xiàn)既定脫貧攻堅(jiān)目標(biāo)的迫切需要，也是促進(jìn)社會(huì)公平正義、讓貧困地區(qū)和貧困群眾共享改革發(fā)展成果的必然要求。但在此過程中，必須正視其可能存在的短期效應(yīng)與鄉(xiāng)村振興長期目標(biāo)的內(nèi)在悖論或沖突，即在既定時(shí)間節(jié)點(diǎn)既定目標(biāo)任務(wù)的情形下，作為后發(fā)地區(qū)或低收入群體，必須在短期內(nèi)實(shí)現(xiàn)較高的增速才能追趕乃至超越，避免陷入“馬太效應(yīng)”，但同時(shí)在社會(huì)資源總量既定的前提下，對(duì)任一群體或地區(qū)的大量投入都勢(shì)必對(duì)其他群體或地區(qū)產(chǎn)生擠出效應(yīng)，極易造成對(duì)于貧困邊緣地區(qū)和群體的“懸崖效應(yīng)”，[10]影響鄉(xiāng)村全面振興的長期目標(biāo)。所以，相對(duì)于針對(duì)特定群體的特惠性的脫貧攻堅(jiān)，鄉(xiāng)村振興是普惠性的全面振興，在國家財(cái)力有限的背景下，如何通過農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展，在防范“馬太效應(yīng)”和防范“懸崖效應(yīng)”間進(jìn)行平衡，實(shí)現(xiàn)所有鄉(xiāng)村在經(jīng)濟(jì)、生態(tài)、文化、社會(huì)等方面全方位并惠及全體農(nóng)村居民均等化的帕累托改進(jìn)式的普惠共享，既是目標(biāo)所向，也是困難所在。根據(jù)2013～2018年的農(nóng)村居民收入五等份分組結(jié)果，處于最底層20%的低收入戶人均可支配收入2017、2018年增勢(shì)強(qiáng)勁，保持了兩位數(shù)的年均名義增速，但整體上看，2013～2018年低收入戶年均增速僅在4.96%，遠(yuǎn)低于9.81%的同期高收入戶增速，即便2016～2018年低收入戶年均增速達(dá)到10.43%，但其他組別仍總體呈現(xiàn)“馬太效應(yīng)”的格局，且低收入戶增速波動(dòng)較大，2014、2016年均是在其他組別保持較高增速的情況下負(fù)增長，說明低收入戶增收相對(duì)緩慢且基礎(chǔ)仍不穩(wěn)固(見表2)，亟須通過接續(xù)推進(jìn)鄉(xiāng)村振興來鞏固提升脫貧攻堅(jiān)成果。

表2 農(nóng)村居民按收入五等份分組的人均可支配收入情況

(二)減貧行為與貧困治理尚不完全匹配

在脫貧攻堅(jiān)中的扶貧減貧實(shí)踐，與貧困治理的要求尚難以精準(zhǔn)匹配。一是在貧困治理體系上，相對(duì)單向度、特惠式的扶貧減貧在解決現(xiàn)行標(biāo)準(zhǔn)下的絕對(duì)貧困是行之有效的，但要解決相對(duì)貧困，尚難以適應(yīng)多維度、普惠式貧困治理的需要，因而必須從理念和思維上推進(jìn)減貧由幫扶向治理的深刻轉(zhuǎn)型。二是在貧困治理方式上，伴隨著現(xiàn)代傳播技術(shù)手段的進(jìn)步和農(nóng)村民主法治建設(shè)的深入，農(nóng)民的訴求更加多元，民主意識(shí)、權(quán)利意識(shí)逐漸增強(qiáng)，也倒逼貧困治理方式的迭代升級(jí)。三是在貧困治理能力上，仍然存在扶貧資源投入邊際效益遞減、政策供給與農(nóng)民需求對(duì)接不暢等諸多問題，影響減貧效果和質(zhì)量。特別是在進(jìn)入相對(duì)貧困階段，如何在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略下積極創(chuàng)新貧困治理機(jī)制，檢驗(yàn)著脫貧攻堅(jiān)與鄉(xiāng)村振興銜接的成效。以縮小城鄉(xiāng)居民人均可支配收入差距為例，二者比值在2002年突破3.0達(dá)到3.026之后，直到2010年才重新回落到3.0以下達(dá)到2.994，其間雖有起伏，但均在3.1上下波動(dòng)，2007年達(dá)到3.144的最高值后才呈現(xiàn)持續(xù)下降態(tài)勢(shì)，但縮減幅度呈震蕩走勢(shì)，2015年以來每年縮減幅度維持在0.01～0.04(見圖1)。如果分別按年均0.02和0.03的縮減速度，城鄉(xiāng)收入比要從2019年的2.644降至2.0，也分別需要32年和21年，因此，未來減貧任務(wù)依然繁重，貧困治理亟待全方位創(chuàng)新和提升。

(三)市場(chǎng)化不足與市場(chǎng)化過度并存

當(dāng)前在農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展方面，從整體上呈現(xiàn)經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域市場(chǎng)化不足而社會(huì)領(lǐng)域市場(chǎng)化過度，但在具體的某一領(lǐng)域則存在市場(chǎng)化不足與市場(chǎng)化過度并存的情形。這種資源配置的錯(cuò)位，極易形成公共服務(wù)缺位、公共決策失位、公共權(quán)力越位，導(dǎo)致農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展諸領(lǐng)域諸環(huán)節(jié)間選擇性地推進(jìn)，并將最終行走在各自的軌道而難以有效統(tǒng)籌，影響脫貧攻堅(jiān)與鄉(xiāng)村振興有效銜接。一是市場(chǎng)化不足。主要體現(xiàn)在城鄉(xiāng)資源要素配置的市場(chǎng)化機(jī)制發(fā)育尚不充分，以及在農(nóng)村土地制度改革和集體產(chǎn)權(quán)制度改革等方面的滯后，直接影響到城鄉(xiāng)資源要素的自由流動(dòng)、平等交換和優(yōu)化配置，導(dǎo)致鄉(xiāng)村發(fā)展內(nèi)生動(dòng)力不足。如政府通過規(guī)范性文件等方式對(duì)農(nóng)民“種(養(yǎng))什么、不種(養(yǎng))什么、種(養(yǎng))多少”進(jìn)行強(qiáng)制性要求，盡管可能是出于促進(jìn)農(nóng)民增收的初衷，但在農(nóng)業(yè)自然、市場(chǎng)等多重風(fēng)險(xiǎn)的交織下導(dǎo)致難以達(dá)成預(yù)期的案例屢見不鮮；扶貧產(chǎn)業(yè)發(fā)展同樣如此，在特定時(shí)期采用超常規(guī)支持措施扶持鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展，[11]以夯實(shí)脫貧的產(chǎn)業(yè)支撐、壯大鄉(xiāng)村自我發(fā)展的能力，[12]這是必要的也是必須的，但其前提是必須遵循市場(chǎng)規(guī)律，尊重市場(chǎng)主體的行為選擇，并對(duì)資源稟賦、市場(chǎng)前景等進(jìn)行全方位的科學(xué)論證，否則只會(huì)造成同質(zhì)化、低端化的重復(fù)建設(shè)和產(chǎn)能過剩，[13]加劇產(chǎn)業(yè)扶貧風(fēng)險(xiǎn)，削弱脫貧的可持續(xù)，也會(huì)助長“等靠要”思想。二是市場(chǎng)化過度。主要表現(xiàn)為醫(yī)療、教育等農(nóng)村公共服務(wù)的整體性滯后，如“看病難、看病貴”成為長期困擾鄉(xiāng)村乃至全社會(huì)的一道難題，進(jìn)而造成因病致貧、因病返貧現(xiàn)象。三是市場(chǎng)化過度與市場(chǎng)化不足可能并存于特定領(lǐng)域。如同是在農(nóng)村醫(yī)療領(lǐng)域，由于醫(yī)保等制度設(shè)計(jì)導(dǎo)致醫(yī)療市場(chǎng)高度壟斷，又存在競(jìng)爭性、市場(chǎng)化不足的另一面，在醫(yī)療保險(xiǎn)市場(chǎng)，[14]雖為貧困群體所急需，但卻缺乏特定產(chǎn)品和服務(wù)。同樣，在農(nóng)村金融領(lǐng)域，在市場(chǎng)機(jī)制的自發(fā)作用下，又極易導(dǎo)致市場(chǎng)化過度，作為優(yōu)質(zhì)資源要素的金融從農(nóng)業(yè)農(nóng)村大量流失到城鎮(zhèn)，加劇城鄉(xiāng)發(fā)展的不平衡，但同時(shí)，針對(duì)貧困群體的小額信貸卻長期受制于抵押物、風(fēng)險(xiǎn)考量等因素而難以落地，直到在脫貧攻堅(jiān)實(shí)踐中才在部分地區(qū)得以破題，如河南盧氏、湖南麻陽、寧夏鹽池、湖北鄖陽等地探索的扶貧小額信貸實(shí)踐創(chuàng)新等。

圖1 城鄉(xiāng)居民人均可支配收入比變動(dòng)情況

四、推進(jìn)脫貧攻堅(jiān)與鄉(xiāng)村振興有效銜接的實(shí)現(xiàn)路徑

要破解脫貧攻堅(jiān)與鄉(xiāng)村振興有效銜接的困境，需要在全面把握二者銜接基本邏輯的基礎(chǔ)上，突出問題導(dǎo)向、目標(biāo)導(dǎo)向、需求導(dǎo)向和市場(chǎng)導(dǎo)向，遵循鄉(xiāng)村發(fā)展規(guī)律，推動(dòng)理念銜接、目標(biāo)銜接、成果銜接、作風(fēng)銜接和政策銜接，強(qiáng)化戰(zhàn)略規(guī)劃引領(lǐng)、政府市場(chǎng)協(xié)同、資源要素保障、體制機(jī)制創(chuàng)新和風(fēng)險(xiǎn)防范化解，高質(zhì)量推進(jìn)脫貧攻堅(jiān)與鄉(xiāng)村振興有機(jī)銜接。

(一)強(qiáng)化理念銜接，充分發(fā)揮戰(zhàn)略規(guī)劃的引領(lǐng)作用

在打贏打好脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)中，強(qiáng)調(diào)的是“精準(zhǔn)”，“到戶到人、對(duì)標(biāo)找短、靶向整改、精準(zhǔn)銷號(hào)”，體現(xiàn)的是特惠，并具有較強(qiáng)的福利性質(zhì)，而鄉(xiāng)村振興強(qiáng)調(diào)的是全面振興，是農(nóng)業(yè)全面升級(jí)、農(nóng)村全面進(jìn)步、農(nóng)民全面發(fā)展。所以，從精準(zhǔn)到共享、從特惠到普惠、從福利到發(fā)展的理念銜接，[1]是脫貧攻堅(jiān)與鄉(xiāng)村振興能否有效銜接的關(guān)鍵。為此，需要強(qiáng)化戰(zhàn)略規(guī)劃有機(jī)結(jié)合，在區(qū)域總體發(fā)展規(guī)劃、土地總體規(guī)劃等框架下，充分體現(xiàn)遵循鄉(xiāng)村發(fā)展規(guī)律、發(fā)展實(shí)際和發(fā)展趨勢(shì)，統(tǒng)籌脫貧攻堅(jiān)、鄉(xiāng)村振興的目標(biāo)任務(wù)，科學(xué)編制銜接期發(fā)展規(guī)劃、專項(xiàng)方案、行動(dòng)計(jì)劃等。同時(shí)，需要強(qiáng)化短期發(fā)展與長遠(yuǎn)發(fā)展有機(jī)結(jié)合，充分統(tǒng)籌發(fā)展實(shí)際和未來需要，一體規(guī)劃一體實(shí)施基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)建設(shè)等，牢固樹立綠色發(fā)展理念，加強(qiáng)生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)與建設(shè)，推動(dòng)農(nóng)業(yè)農(nóng)村綠色發(fā)展。強(qiáng)化鄉(xiāng)村發(fā)展與縣域治理創(chuàng)新有機(jī)結(jié)合，發(fā)揮縣域作為脫貧攻堅(jiān)和鄉(xiāng)村振興主戰(zhàn)場(chǎng)的功能，[15]堅(jiān)持鄉(xiāng)村發(fā)展與縣域治理統(tǒng)籌謀劃和一體化推進(jìn)實(shí)施，積極優(yōu)化縣域產(chǎn)業(yè)鏈空間布局，形成“縣有龍頭企業(yè)、鄉(xiāng)有產(chǎn)業(yè)園區(qū)、村有扶貧基地、戶有增收門路”的產(chǎn)業(yè)布局，[16]持續(xù)拓展脫貧攻堅(jiān)與鄉(xiāng)村振興有機(jī)銜接的戰(zhàn)略空間。

(二)強(qiáng)化目標(biāo)銜接，推動(dòng)政府與市場(chǎng)有機(jī)協(xié)同

由于脫貧攻堅(jiān)和鄉(xiāng)村振興所對(duì)應(yīng)的時(shí)間段既有交叉又不盡一致，其目標(biāo)任務(wù)的有機(jī)銜接離不開施策方式的有效轉(zhuǎn)換，因此，需要科學(xué)把握政府和市場(chǎng)的二元關(guān)系，強(qiáng)化政府引導(dǎo)市場(chǎng)主導(dǎo)，在充分發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的決定性作用的同時(shí)，更好發(fā)揮政府作用，避免二者職能錯(cuò)位、資源錯(cuò)配。[17]一是充分發(fā)揮市場(chǎng)決定性作用和市場(chǎng)供給靈活性優(yōu)勢(shì)，加快構(gòu)建統(tǒng)一開放、競(jìng)爭有序的市場(chǎng)體系，[18]深化農(nóng)村醫(yī)療、養(yǎng)老等民生服務(wù)領(lǐng)域市場(chǎng)化改革，尤其是在鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展上，要遵循市場(chǎng)規(guī)律和產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)律，注重以市場(chǎng)的力量匯流資金、人才、技術(shù)、信息等資源要素，延伸產(chǎn)業(yè)鏈，提升價(jià)值鏈，打造供應(yīng)鏈，推動(dòng)農(nóng)業(yè)全面升級(jí)。二是更好發(fā)揮政府在規(guī)劃引導(dǎo)、政策支持、公共服務(wù)、市場(chǎng)監(jiān)管、法治保障等方面的積極作用，加快補(bǔ)齊基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)短板，尤其要以新型基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)為契機(jī)，加快建設(shè)智慧農(nóng)業(yè)、數(shù)字鄉(xiāng)村，在補(bǔ)齊短板的基礎(chǔ)上著力推動(dòng)提檔升級(jí)，[19]積極健全農(nóng)村公共服務(wù)體系和社會(huì)保障體系，完善產(chǎn)權(quán)制度和要素市場(chǎng)化配置改革，激發(fā)各類主體活力。三是引導(dǎo)并規(guī)范農(nóng)村社會(huì)組織發(fā)展，健全農(nóng)業(yè)社會(huì)化服務(wù)體系，創(chuàng)新公共服務(wù)提供方式，鼓勵(lì)支持社會(huì)力量興辦農(nóng)村公益事業(yè)。

(三)強(qiáng)化成果銜接，優(yōu)化鄉(xiāng)村資源要素配置

與脫貧攻堅(jiān)相比，鄉(xiāng)村振興與其在時(shí)間段上既有交匯又有延伸，所以要推動(dòng)二者發(fā)展成果銜接，突出人、地、錢、文四大要素，以脫貧攻堅(jiān)檢驗(yàn)鄉(xiāng)村振興階段性成效，以鄉(xiāng)村振興鞏固提升脫貧攻堅(jiān)成果。一是著力推動(dòng)鄉(xiāng)村人才振興，加快培育新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體，[20]打造一支強(qiáng)大的鄉(xiāng)村振興人才隊(duì)伍和“三農(nóng)”工作隊(duì)伍，廣泛舉賢、頌賢、用賢，激勵(lì)新鄉(xiāng)賢等各類人才在農(nóng)村廣闊天地大施所能、大展才華、大顯身手。[21]二是著力探索鄉(xiāng)村振興的用地保障機(jī)制，深化農(nóng)村土地制度改革，完善設(shè)施農(nóng)業(yè)、鄉(xiāng)村旅游等用地管理政策，優(yōu)化城鄉(xiāng)建設(shè)用地和鄉(xiāng)村建設(shè)用地布局，探索盤活農(nóng)村閑置宅基地和閑置農(nóng)房的有效途徑，用足用活新增耕地指標(biāo)和城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤節(jié)余指標(biāo)跨省域、市域、縣域調(diào)節(jié)機(jī)制。三是著力強(qiáng)化投入保障，推廣貧困縣試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)，改革財(cái)政支農(nóng)投入機(jī)制，完善涉農(nóng)資金統(tǒng)籌整合長效機(jī)制；加快農(nóng)村金融創(chuàng)新，促進(jìn)金融支持由特惠性向普惠性的過渡，推動(dòng)農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)回歸本源，把更多金融資源配置到鄉(xiāng)村振興的重點(diǎn)領(lǐng)域和薄弱環(huán)節(jié)；創(chuàng)新返鄉(xiāng)下鄉(xiāng)支持和激勵(lì)機(jī)制，積極優(yōu)化營商環(huán)境，讓城市居民和工商資本愿意下鄉(xiāng)投資，[22]激發(fā)社會(huì)資本參與鄉(xiāng)村振興的積極性。四是著力推動(dòng)鄉(xiāng)村文化振興，大力培育文明鄉(xiāng)風(fēng)、良好家風(fēng)、淳樸民風(fēng)，突出鄉(xiāng)村特色，傳承鄉(xiāng)土文化、留住鄉(xiāng)愁記憶，防止大拆大建。

(四)強(qiáng)化作風(fēng)銜接，提升體制機(jī)制創(chuàng)新效能

經(jīng)過脫貧攻堅(jiān)的洗禮，鄉(xiāng)村基層干部隊(duì)伍得到極大錘煉，加之近年來農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展強(qiáng)化了干群的利益聯(lián)結(jié)，基層作風(fēng)進(jìn)一步轉(zhuǎn)變，基層黨組織凝聚力、號(hào)召力大大增強(qiáng)。這為鄉(xiāng)村振興奠定了堅(jiān)實(shí)的組織基礎(chǔ)，需要乘勢(shì)而上，以作風(fēng)銜接扎實(shí)推進(jìn)脫貧攻堅(jiān)與鄉(xiāng)村振興有效銜接，防范鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實(shí)施中的“上面熱、下面冷”和“理論熱、實(shí)踐冷”現(xiàn)象。一是加強(qiáng)組織保障，推動(dòng)脫貧攻堅(jiān)領(lǐng)導(dǎo)小組及其辦公室向鄉(xiāng)村振興領(lǐng)導(dǎo)小組及其辦公室的過渡，過渡期間可“兩辦”合署。二是完善工作機(jī)制，持續(xù)完善“五級(jí)書記”齊抓共管機(jī)制，落實(shí)主體責(zé)任，強(qiáng)化政治擔(dān)當(dāng)，堅(jiān)持動(dòng)真碰硬攻堅(jiān)克難；持續(xù)完善第一書記工作機(jī)制，在前期貧困村、軟弱渙散村派駐第一書記的基礎(chǔ)上，向集體經(jīng)濟(jì)薄弱村全覆蓋；借鑒行業(yè)扶貧、專項(xiàng)扶貧、社會(huì)扶貧“三位一體”的經(jīng)驗(yàn)，構(gòu)建多元參與、通力合作的鄉(xiāng)村振興大協(xié)作大推進(jìn)格局；推動(dòng)脫貧攻堅(jiān)一整套有效機(jī)制辦法與鄉(xiāng)村振興有機(jī)銜接，完善決策議事機(jī)制、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機(jī)制、項(xiàng)目推進(jìn)機(jī)制、事項(xiàng)跟蹤辦理機(jī)制、績效考核評(píng)估機(jī)制等。[23]三是持續(xù)提升基層干事創(chuàng)業(yè)積極性和創(chuàng)造性，加強(qiáng)政治培訓(xùn)和業(yè)務(wù)指導(dǎo)，引導(dǎo)扎根基層、勇?lián)姑?、銳意創(chuàng)新、服務(wù)人民，進(jìn)一步提高鄉(xiāng)村干部待遇，落實(shí)職級(jí)并行政策，探索村干部職業(yè)化。四是積極創(chuàng)新治理模式，持續(xù)探索相對(duì)貧困治理機(jī)制，完善貧困治理體系，創(chuàng)新貧困治理模式，提高貧困治理能力；不斷健全自治、法治、德治相結(jié)合的鄉(xiāng)村治理體系，[24]在具體實(shí)現(xiàn)模式上，可結(jié)合實(shí)際，創(chuàng)新實(shí)現(xiàn)形式，如把自治組織下沉到每個(gè)自然村(組)，組建村民理事會(huì)，使其在利益共同體下發(fā)揮自治作用，提升自治效能。

(五)強(qiáng)化政策銜接，提高風(fēng)險(xiǎn)防范化解能力

針對(duì)脫貧攻堅(jiān)中所可能潛藏的風(fēng)險(xiǎn)，要推進(jìn)脫貧攻堅(jiān)與鄉(xiāng)村振興有效銜接，必須對(duì)各種風(fēng)險(xiǎn)源進(jìn)行系統(tǒng)研判，加強(qiáng)動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)、實(shí)時(shí)預(yù)警。為此，需要全面梳理脫貧攻堅(jiān)政策和實(shí)踐，分類確定需要接續(xù)的、廢止的、完善的或強(qiáng)化的政策舉措，推動(dòng)政策有效銜接。在經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)防范上，著力推動(dòng)產(chǎn)業(yè)政策從差異化、選擇性向普惠化、功能性轉(zhuǎn)換，著力優(yōu)化農(nóng)村營商環(huán)境，創(chuàng)新鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)振興基金、特色農(nóng)產(chǎn)品保險(xiǎn)、期貨等運(yùn)行模式，推動(dòng)農(nóng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展向特色和優(yōu)勢(shì)、質(zhì)量和效益努力，加大轉(zhuǎn)型升級(jí)力度，延伸產(chǎn)業(yè)鏈、提升價(jià)值鏈、打造供應(yīng)鏈；著力推動(dòng)特惠金融向普惠金融轉(zhuǎn)換，完善風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償機(jī)制和風(fēng)險(xiǎn)防控機(jī)制，處理好嚴(yán)格規(guī)范管理與大膽改革創(chuàng)新之間的平衡，推動(dòng)金融更好服務(wù)鄉(xiāng)村振興。[25]在社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)防范上，著力推動(dòng)特惠性扶貧政策、階段性幫扶舉措向普惠性、常態(tài)化民生政策轉(zhuǎn)換，[26]完善農(nóng)村社會(huì)保障和公共服務(wù)，拓展“兩不愁三保障”在社會(huì)保障層面的覆蓋面和保障層次，適當(dāng)提高保障標(biāo)準(zhǔn)，促進(jìn)“扶貧線”與“低保線”兩線融合，[27]構(gòu)建全覆蓋、兜底線、可持續(xù)的社會(huì)保障網(wǎng)，尤其要吸取因病致貧這一主要致貧因素的歷史教訓(xùn)，改革醫(yī)療保障制度，提高保障效率和水平，破除“看病難、看病貴”痼疾，構(gòu)筑因病致病、因病返貧阻斷機(jī)制；推動(dòng)著眼個(gè)體發(fā)展向支持多元主體合作發(fā)展轉(zhuǎn)換、由“被動(dòng)扶”向“主動(dòng)興”轉(zhuǎn)換，提升農(nóng)村內(nèi)生發(fā)展動(dòng)力和活力。