北京中鐵生態(tài)環(huán)境設(shè)計(jì)院有限公司，北京 102600

2013 年以來(lái)，我國(guó)大力推廣政府和社會(huì)資本合作（簡(jiǎn)稱PPP 模式），通過(guò)政府和社會(huì)資本方建立“利益共享、風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)”的長(zhǎng)期合作伙伴關(guān)系，為緩解地方政府財(cái)務(wù)負(fù)擔(dān)、轉(zhuǎn)變地方政府職能、促進(jìn)投資主體多元化與投融資機(jī)制改革發(fā)揮了重要作用。如今，PPP 模式已成為公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域的一種重要的投融資模式。

2017 年，我國(guó)首次將“美麗”納入社會(huì)主義現(xiàn)代化的奮斗目標(biāo)中，充分體現(xiàn)了現(xiàn)階段我國(guó)污染防治的重要性。環(huán)保項(xiàng)目作為污染防治的關(guān)鍵性工程，起到了不可或缺的作用。在環(huán)保項(xiàng)目中采用PPP 模式不僅能夠提高社會(huì)資本的積極性、拓寬項(xiàng)目的投融資渠道，同時(shí)有助于發(fā)揮社會(huì)資本的專業(yè)技術(shù)優(yōu)勢(shì)，提高環(huán)境公共產(chǎn)品的供給效率和質(zhì)量［1］。而在環(huán)保類PPP 項(xiàng)目中，選擇合適的回報(bào)機(jī)制，對(duì)項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)防控與順利實(shí)施和顯得尤為重要。

1 環(huán)保類PPP 項(xiàng)目的分類

環(huán)保項(xiàng)目從產(chǎn)業(yè)服務(wù)方向分為三大類，一類是工業(yè)領(lǐng)域，該領(lǐng)域主要包括工業(yè)廢水處理、工業(yè)固廢處理、危廢處理、脫硫脫銷、VOCs 處理等環(huán)保相關(guān)項(xiàng)目，此類環(huán)保企業(yè)技術(shù)相對(duì)較為復(fù)雜且分散，同時(shí)該領(lǐng)域一般不采用PPP 的方式實(shí)施；另一類為市政領(lǐng)域，主要包括供水、排水與污水處理、小城鎮(zhèn)及農(nóng)村水處理、垃圾清掃與收運(yùn)、生活垃圾處理等環(huán)保相關(guān)項(xiàng)目，這個(gè)領(lǐng)域的項(xiàng)目相對(duì)較為集中，現(xiàn)階段已PPP 模式實(shí)施的較多；其余的可統(tǒng)稱為環(huán)境領(lǐng)域，主要以環(huán)境監(jiān)測(cè)、流域治理等為主，這一領(lǐng)域的項(xiàng)目會(huì)依據(jù)項(xiàng)目的不同，采用靈活的實(shí)施模式，也會(huì)衍生出較多的環(huán)保PPP 項(xiàng)目。

表1 環(huán)保項(xiàng)目分類表

在財(cái)政部PPP 中心項(xiàng)目管理庫(kù)中，環(huán)保類PPP 項(xiàng)目主要分布在生態(tài)建設(shè)和環(huán)境、市政工程兩大板塊中，具體分為農(nóng)村環(huán)境整治、污水處理、垃圾處理、景觀綠化、生態(tài)保護(hù)、流域綜合治理等。其中生態(tài)建設(shè)與環(huán)境類項(xiàng)目主要為綜合性項(xiàng)目，單體項(xiàng)目主要集中于污水處理和垃圾處理等［2］。

2 選擇合理的回報(bào)機(jī)制的意義

PPP 項(xiàng)目的回報(bào)機(jī)制是指PPP 項(xiàng)目中社會(huì)資本方回收投資運(yùn)營(yíng)成本、獲得合理收益的運(yùn)行機(jī)制，合理的環(huán)保類PPP 項(xiàng)目回報(bào)機(jī)制對(duì)項(xiàng)目順利實(shí)施具有重要的意義。

合理的環(huán)保類PPP 項(xiàng)目回報(bào)機(jī)制能夠有效增強(qiáng)PPP 項(xiàng)目的投資吸引力，進(jìn)而保障項(xiàng)目的順利實(shí)施［3］。社會(huì)資本方參與環(huán)保類PPP 項(xiàng)目的投資、建設(shè)與運(yùn)營(yíng)，為的是能夠與政府方長(zhǎng)期合作，進(jìn)而取得穩(wěn)定的投資回報(bào)，而從現(xiàn)有PPP 項(xiàng)目實(shí)踐來(lái)看，其關(guān)鍵在于PPP 項(xiàng)目是否具有合理的回報(bào)機(jī)制，是否合理分配了與政府方合作過(guò)程中的各種風(fēng)險(xiǎn)。

合理的環(huán)保類PPP 項(xiàng)目回報(bào)機(jī)制能夠提高社會(huì)資本方的積極性［4］，實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目的高效優(yōu)質(zhì)運(yùn)行。社會(huì)資本方中標(biāo)PPP 項(xiàng)目后，會(huì)積極運(yùn)用多種融資手段開(kāi)展融資活動(dòng)，提高融資效率，降低融資成本；同時(shí)不斷優(yōu)化建設(shè)運(yùn)營(yíng)效率，降低運(yùn)營(yíng)成本，實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目高效優(yōu)質(zhì)地推進(jìn)。

合理的環(huán)保類PPP 項(xiàng)目回報(bào)機(jī)制需同時(shí)考慮社會(huì)公共利益和社會(huì)資本方的利益。合理的回報(bào)機(jī)制能夠有效地保護(hù)政府實(shí)施機(jī)構(gòu)代表的社會(huì)公眾利益，避免由于政府實(shí)施機(jī)構(gòu)為了達(dá)成合作，以各種非理性擔(dān)保和承諾、過(guò)高補(bǔ)貼與定價(jià)降低社會(huì)資本的投資風(fēng)險(xiǎn)；同時(shí)，合理回報(bào)機(jī)制也會(huì)適度維護(hù)社會(huì)資本方的自身利益，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)互利共贏的目的。

3 環(huán)保類PPP 項(xiàng)目的回報(bào)機(jī)制

主要包括三種方式：使用者付費(fèi)、可行性缺口補(bǔ)助和政府付費(fèi)。

3.1 使用者付費(fèi)

3.1.1 模式介紹

使用者付費(fèi)即項(xiàng)目公司通過(guò)直接從使用者處收取費(fèi)用，實(shí)現(xiàn)回收全部投資建設(shè)、運(yùn)營(yíng)成本并獲取合理收益。此種模式運(yùn)作的項(xiàng)目不需要政府財(cái)政付費(fèi)，能夠有效避免財(cái)政壓力，通常用于經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目，此類項(xiàng)目財(cái)務(wù)效益良好，如危廢處理項(xiàng)目［5］等。可分為兩種，壟斷性項(xiàng)目和競(jìng)爭(zhēng)性項(xiàng)目。

壟斷性項(xiàng)目，對(duì)特定區(qū)域、人群或企業(yè)提供服務(wù)或公共產(chǎn)品的項(xiàng)目。此類項(xiàng)目由于消費(fèi)者的數(shù)量或頻率等均是較為容易測(cè)算的，其使用者付費(fèi)也是較容易預(yù)測(cè)到的，在進(jìn)行充分調(diào)研分析的前提下，此類項(xiàng)目的商業(yè)風(fēng)險(xiǎn)較小，可融資性較好。此類項(xiàng)目一般會(huì)要求政府保證在一定期限內(nèi)或在該項(xiàng)目需求量達(dá)到某一特定值前不在項(xiàng)目附近批準(zhǔn)新建與項(xiàng)目有競(jìng)爭(zhēng)關(guān)系的項(xiàng)目。

競(jìng)爭(zhēng)性項(xiàng)目，即消費(fèi)者有選擇在此消費(fèi)或者不消費(fèi)可能性的項(xiàng)目。此類項(xiàng)目的消費(fèi)者數(shù)量、項(xiàng)目總體收益難以預(yù)測(cè)，因此相對(duì)商業(yè)風(fēng)險(xiǎn)較大，項(xiàng)目的可融資性也較差。

3.1.2 案例分析

2017 年，福州市采用PPP 模式實(shí)施了某危險(xiǎn)廢物綜合處置項(xiàng)目。項(xiàng)目主要處理全市范圍內(nèi)產(chǎn)生的工業(yè)危險(xiǎn)廢物及各醫(yī)療機(jī)構(gòu)的醫(yī)療廢物。

該項(xiàng)目采用了使用者付費(fèi)模式，項(xiàng)目公司直接向危險(xiǎn)廢棄物產(chǎn)生者收取危險(xiǎn)廢物處置服務(wù)的服務(wù)費(fèi)，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)回收投資建設(shè)、運(yùn)營(yíng)成本和合理收益。

3.2 政府付費(fèi)

3.2.1 模式介紹

政府付費(fèi)指項(xiàng)目公司無(wú)法向使用者直接收取費(fèi)用，而由政府依據(jù)項(xiàng)目設(shè)施的可用性、產(chǎn)品或服務(wù)的使用量以及質(zhì)量等向其支付可用性服務(wù)費(fèi)和運(yùn)營(yíng)維護(hù)服務(wù)費(fèi)的項(xiàng)目，此種模式運(yùn)作的項(xiàng)目完全由政府財(cái)政付費(fèi)，通常適用于非經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目，如河道治理等。具體可分為可用性付費(fèi)、使用量付費(fèi)和績(jī)效付費(fèi)。

3.2.2 案例分析

2016 年，咸寧市采用PPP 模式實(shí)施了某區(qū)三期污水處理廠項(xiàng)目。項(xiàng)目主要處理該區(qū)內(nèi)及周邊城鎮(zhèn)的生活污水。

該項(xiàng)目回報(bào)機(jī)制采用了政府付費(fèi)模式。污水處理項(xiàng)目雖然有城市污水處理費(fèi)收入，但依據(jù)財(cái)政部《污水處理費(fèi)征收使用管理辦法》（財(cái)稅［2014］151 號(hào)）規(guī)定，污水處理費(fèi)需全額上繳地方國(guó)庫(kù)，再由市財(cái)政統(tǒng)一進(jìn)行污水處理PPP 項(xiàng)目的相關(guān)付費(fèi)，因此從支付形式上仍屬于政府付費(fèi)模式。

3.3 可行性缺口補(bǔ)助

3.3.1 模式介紹

可行性缺口補(bǔ)助指由于項(xiàng)目公司向使用者直接收取的費(fèi)用不能夠完全覆蓋其投資建設(shè)、運(yùn)營(yíng)成本和合理回報(bào)，由政府以可行性缺口補(bǔ)助的方式給予社會(huì)資本一定支持。通常用于準(zhǔn)經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目，如垃圾焚燒發(fā)電廠等，此類項(xiàng)目財(cái)務(wù)效益欠佳。

3.3.2 案例分析

2017 年，莆田市仙游縣采用PPP 模式實(shí)施了某垃圾焚燒發(fā)電廠項(xiàng)目。項(xiàng)目主要處理該縣域內(nèi)生活垃圾。

項(xiàng)目回報(bào)機(jī)制采用可行性缺口補(bǔ)助模式。垃圾焚燒廠投產(chǎn)后可向電網(wǎng)輸送電力，獲得售電收入，但無(wú)法完全覆蓋項(xiàng)目建設(shè)和運(yùn)營(yíng)維護(hù)成本，無(wú)法滿足合理收益要求，因此政府需根據(jù)垃圾處理情況，向項(xiàng)目公司支付垃圾處理費(fèi)，給予項(xiàng)目公司可行性缺口補(bǔ)助。

4 為推進(jìn)環(huán)保類PPP 項(xiàng)目良性發(fā)展的建議

4.1 推進(jìn)PPP 法律法規(guī)體系的完善，保障政企雙方權(quán)利

PPP 法律法規(guī)體系能夠有效降低項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)，有效提升政府的履約能力，增加社會(huì)資本參與項(xiàng)目的信心。加快推進(jìn)完善PPP法律法規(guī)體系，通過(guò)對(duì)PPP項(xiàng)目范圍、政企雙方權(quán)利與義務(wù)、糾紛解決及退出機(jī)制、績(jī)效考核制度等進(jìn)行明確，對(duì)招投標(biāo)、投融資、項(xiàng)目建設(shè)運(yùn)營(yíng)及移交等各方面的合理引導(dǎo)，將有效實(shí)現(xiàn)政企雙方選擇合理的回報(bào)機(jī)制，保障雙方在“利益共享、風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)、合作共贏”的原則下開(kāi)展PPP 業(yè)務(wù)。

4.2 推進(jìn)項(xiàng)目回報(bào)機(jī)制的創(chuàng)新，助推環(huán)保產(chǎn)業(yè)發(fā)展

目前，環(huán)保類PPP 項(xiàng)目存在極強(qiáng)的公益性，大部分都采用了政府付費(fèi)或可行性缺口補(bǔ)助的回報(bào)機(jī)制。而我國(guó)環(huán)保項(xiàng)目的投資需求量巨大，單靠政府支付會(huì)限制環(huán)保市場(chǎng)的發(fā)展，需創(chuàng)新環(huán)保類PPP 項(xiàng)目回報(bào)機(jī)制，實(shí)現(xiàn)有效減輕政府財(cái)政支付壓力，進(jìn)而助推環(huán)保產(chǎn)業(yè)發(fā)展。大力推進(jìn)EOD（即生態(tài)引領(lǐng)的城市可持續(xù)發(fā)展模式）模式，將環(huán)保項(xiàng)目作為擴(kuò)充環(huán)境市場(chǎng)的途徑，努力推動(dòng)環(huán)保項(xiàng)目與周邊其他資源進(jìn)行結(jié)合，進(jìn)行綜合開(kāi)發(fā)，如將環(huán)保項(xiàng)目與土地開(kāi)發(fā)、供水、生態(tài)農(nóng)業(yè)和旅游等收益性較強(qiáng)的項(xiàng)目進(jìn)行有效地結(jié)合，實(shí)現(xiàn)以環(huán)保產(chǎn)業(yè)帶動(dòng)周邊產(chǎn)業(yè)發(fā)展的目的，吸引更多社會(huì)資本投入到環(huán)保領(lǐng)域。

4.3 推進(jìn)環(huán)境治理模式創(chuàng)新，促進(jìn)環(huán)保企業(yè)創(chuàng)新

鼓勵(lì)社會(huì)資本推進(jìn)環(huán)境治理模式創(chuàng)新，降低運(yùn)營(yíng)成本，提高環(huán)保運(yùn)營(yíng)效率。合理的環(huán)保類PPP 項(xiàng)目回報(bào)機(jī)制能夠促進(jìn)社會(huì)資本創(chuàng)新環(huán)境治理模式和技術(shù)，提高運(yùn)營(yíng)效率，努力降低運(yùn)營(yíng)成本，賺取項(xiàng)目中的合理盈利。著重推進(jìn)以整縣或市為主的區(qū)域型PPP 項(xiàng)目，將區(qū)域內(nèi)污水處理、垃圾收運(yùn)等按照行業(yè)或污染類型相關(guān)性進(jìn)行打包，強(qiáng)化規(guī)模效應(yīng)，降低項(xiàng)目整體的運(yùn)營(yíng)成本。

4.4 推動(dòng)環(huán)保類PPP 模式的金融創(chuàng)新，激發(fā)環(huán)保市場(chǎng)活力

大力推動(dòng)綠色金融產(chǎn)業(yè)，設(shè)立以金融機(jī)構(gòu)投入為主、政府引導(dǎo)為輔、市場(chǎng)化運(yùn)作的環(huán)保產(chǎn)業(yè)基金，支持相關(guān)NGO 組織發(fā)行綠色金融債，創(chuàng)立新型生態(tài)銀行，支持綠色資產(chǎn)交易，扶持環(huán)保綠色產(chǎn)業(yè)，降低采用PPP 模式實(shí)施的環(huán)境治理和生態(tài)保護(hù)等環(huán)保類PPP 項(xiàng)目中的社會(huì)資本方的融資成本。