董 斌

（武漢大學(xué) 法學(xué)院，湖北 武漢 430072）

2018年中央一號(hào)文件《關(guān)于實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意見(jiàn)》中提出，推行宅基地三權(quán)分置改革，探索宅基地所有權(quán)、資格權(quán)和使用權(quán)形成“三權(quán)分置”結(jié)構(gòu)。筆者認(rèn)為，中央推出宅基地三權(quán)分置改革的制度考量在于解決農(nóng)村房屋因流轉(zhuǎn)而導(dǎo)致權(quán)利主體不一致的問(wèn)題和集體經(jīng)濟(jì)組織以外成員取得流轉(zhuǎn)房屋所依附的土地的權(quán)源問(wèn)題，以此為農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押、入股、流轉(zhuǎn)提供法律制度支撐，夯實(shí)宅基地居住保障功能和實(shí)現(xiàn)宅基地財(cái)產(chǎn)收益功能，推進(jìn)農(nóng)民財(cái)產(chǎn)收入增加。2018年12月25日，十三屆全國(guó)人大常委會(huì)第七次會(huì)議審議決定，再次延長(zhǎng)授權(quán)國(guó)務(wù)院在北京市大興區(qū)等33個(gè)試點(diǎn)縣（市、區(qū)）行政區(qū)域暫時(shí)調(diào)整實(shí)施有關(guān)法律規(guī)定期限的決定，將農(nóng)村土地制度三項(xiàng)改革試點(diǎn)法律調(diào)整實(shí)施的期限再延長(zhǎng)一年至2019年12月31日。宜城市自2015年3月承擔(dān)農(nóng)村宅基地制度改革試點(diǎn)，試點(diǎn)改革三年多來(lái)，在農(nóng)村宅基地改革試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)方面已在全國(guó)發(fā)揮示范引領(lǐng)作用。

一、宜城市宅基地改革前現(xiàn)狀和存在的主要問(wèn)題

2016年12月十二屆全國(guó)人大常委會(huì)第十三次會(huì)議通過(guò)《全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)關(guān)于授權(quán)國(guó)務(wù)院在北京市大興區(qū)等三十三個(gè)試點(diǎn)縣（市、區(qū)）行政區(qū)域暫時(shí)調(diào)整實(shí)施有關(guān)法律規(guī)定的決定》，決定在北京市大興區(qū)等三十三個(gè)試點(diǎn)縣推進(jìn)農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市、宅基地制度改革試點(diǎn)，試點(diǎn)期間暫停實(shí)施《土地管理法》、《城市房地產(chǎn)管理法》中的6個(gè)條款，宜城是33個(gè)試點(diǎn)地區(qū)之一。宜城位于湖北省西北部，全市版土面積2115平方公里，耕地面積110萬(wàn)畝，農(nóng)業(yè)人口38萬(wàn)人，占總?cè)丝诒壤秊?5.5%。轄10個(gè)鎮(zhèn)（辦事處）、1個(gè)省級(jí)經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)區(qū)、1個(gè)襄陽(yáng)精細(xì)化工園區(qū)，227個(gè)行政村（社區(qū)），1388個(gè)村民小組，6603個(gè)自然村和居民點(diǎn)。據(jù)2015年調(diào)查摸底統(tǒng)計(jì)，全市農(nóng)村總戶數(shù)10.66萬(wàn)戶，宅基地11.24萬(wàn)宗，其中，一戶一宅9.27萬(wàn)戶，占總戶數(shù)的86.96%；一戶多宅0.87萬(wàn)戶，占總戶數(shù)的8.16%；有戶無(wú)宅0.52萬(wàn)戶，占總戶數(shù)的4.88%；超占面積8.63萬(wàn)戶，占總戶數(shù)的81%。村莊面積17.5萬(wàn)畝，宅基地面積5.03萬(wàn)畝。從宜城既有的宅基地利用現(xiàn)狀分析，主要顯現(xiàn)出以下問(wèn)題：

（一） 宅基地閑置問(wèn)題突出

關(guān)于農(nóng)村宅基地的權(quán)屬、利用以及取得等具體規(guī)定在我國(guó)《物權(quán)法》和《土地管理法》中予以了明確規(guī)范。其中，《土地管理法》規(guī)定，我國(guó)宅基地屬于農(nóng)民集體所有，農(nóng)村村民一戶只能占有一處宅基地，并且宅基地的面積標(biāo)準(zhǔn)須符合省、直轄市、自治區(qū)的規(guī)定。根據(jù)《湖北省土地管理實(shí)施辦法》第三十三條規(guī)定，農(nóng)民興建、改建房屋宅基地（含附屬設(shè)施）總面積，使用農(nóng)用地的每戶不得超過(guò)140平方米，使用未利用土地（建設(shè)用地）的每戶不得超過(guò)200平方米。宜城市宅基地的分配利用政策一直按照國(guó)家法律法規(guī)執(zhí)行，但由于宅基地分配實(shí)行無(wú)期限、無(wú)償使用方式，農(nóng)民取得宅基地并不需要付出經(jīng)濟(jì)成本，農(nóng)民便基于“少占不如多占”的趨利心理，導(dǎo)致大部分村莊出現(xiàn)宅基地超占、“一戶多宅”等閑置等現(xiàn)象。此前，地方政府并未采取有效政策引導(dǎo)農(nóng)民有序退出超占宅基地，導(dǎo)致上述現(xiàn)象不斷擴(kuò)張而未得到有限遏制，甚至愈演愈烈。例如，農(nóng)村村民因婚嫁單獨(dú)成戶，也并不利用長(zhǎng)輩遺留下來(lái)的舊宅基地而重新申請(qǐng)宅基地，以及因城鎮(zhèn)化進(jìn)程的推進(jìn)，農(nóng)戶不再?gòu)氖聜鹘y(tǒng)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)而舉家進(jìn)城務(wù)工，長(zhǎng)期不在農(nóng)村居住，造成宅基地長(zhǎng)期閑置，土地未得到充分利用，浪費(fèi)現(xiàn)象明顯。在已進(jìn)行的確權(quán)登記權(quán)屬調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，宜城市宅基地面積大于200平方米的占81%，大于240平方米的占63%，大于300平方米的占38%。全市超面積8.63萬(wàn)戶，占總戶數(shù)的81%。全市“一戶多宅”共有0.87萬(wàn)戶，占總戶數(shù)的8.16%。宜城市上述宅基地限制浪費(fèi)現(xiàn)象約占宅基地總面積的47.78%，情況比較嚴(yán)重。

（二） 宅基地超占面積嚴(yán)重

宜城市宅基地平均面積為299.64 m2，超過(guò)200 m2的占79.29%。與省內(nèi)其他14個(gè)樣本區(qū)相比，面積偏大的超出平均值81.79 m2，面積超過(guò)200 m2的比例超出省級(jí)標(biāo)準(zhǔn)31.73%，見(jiàn)表1。

以上數(shù)據(jù)可以看出，宜城市與全省宅基地利用中存在的問(wèn)題及利用程度基本一致，呈現(xiàn)出的超占面積現(xiàn)象較為普遍。宜城市宅基地面積平均值為299.64 m2，平均超占99.64 m2，超占比例達(dá)79.29%。此外，超占成因復(fù)雜，有因生活習(xí)慣喜好居住環(huán)境寬大問(wèn)題，有利用方式問(wèn)題，有因生產(chǎn)需要而農(nóng)機(jī)具等農(nóng)資較多問(wèn)題，有因畜禽養(yǎng)殖導(dǎo)致使用范圍問(wèn)題過(guò)廣問(wèn)題，還有因居住人口過(guò)多問(wèn)題等。

表 1 宜城市與湖北省宅基地抽樣調(diào)查情況平均值對(duì)比表

（三） 宅基地退出受阻

2017年5月《中華人民共和國(guó)土地管理法（修正案）》（征求意見(jiàn)稿）正式向社會(huì)公布，其中第六十四條規(guī)定：國(guó)家鼓勵(lì)進(jìn)城居住的農(nóng)村村民依法自愿有償退出宅基地。騰退出的宅基地可以由本集體經(jīng)濟(jì)組織與宅基地使用權(quán)人協(xié)商回購(gòu)，主要用于滿足本集體內(nèi)部的宅基地再分配，或者根據(jù)國(guó)家有關(guān)規(guī)定整理利用。

筆者在宜城市調(diào)研過(guò)程中，發(fā)現(xiàn)該市農(nóng)村宅基地自愿有償退出效果不顯著，主要原因體現(xiàn)于以下幾方面：一是村集體財(cái)力薄弱，回購(gòu)資金短缺；二是群眾對(duì)補(bǔ)償愿望較高，退出宅基地流轉(zhuǎn)空間太窄（按照改革政策規(guī)定，只能在本村范圍內(nèi)流轉(zhuǎn)）；三是宅基地增值收益分配目前還沒(méi)有探索出很好的辦法，無(wú)指導(dǎo)性的政策作支撐；四是宅基地退出后，沒(méi)有明確的配套政策保障體系，無(wú)法激發(fā)群眾退出宅基地的積極性。

（四） 宅基地有償使用費(fèi)持續(xù)收取難

宅基地有償使用費(fèi)首次繳納還較為順利，但持續(xù)性收取面臨動(dòng)力不足和制度失靈等問(wèn)題。筆者對(duì)研究宜城市宅基地有償使用費(fèi)收取情況，發(fā)現(xiàn)宜城市各村（社區(qū)）有償使用費(fèi)收取工作進(jìn)展較為順利，農(nóng)民繳納有償使用費(fèi)的出發(fā)點(diǎn)在于能夠辦理不動(dòng)產(chǎn)權(quán)證和農(nóng)房抵押貸款，因此，絕大部分農(nóng)民較為積極繳納首次有償使用費(fèi)，但不動(dòng)產(chǎn)證件發(fā)放下來(lái)后，對(duì)于無(wú)貸款需求的農(nóng)民則消極繳納有償使用費(fèi)，在制度上并未形成激勵(lì)和懲戒措施，以致后期持續(xù)性收取宅基地有償使用費(fèi)面臨極大困難，無(wú)法保障制度得以順利執(zhí)行，倘若無(wú)相關(guān)政策作為保障，繳納使用費(fèi)會(huì)出現(xiàn)“老實(shí)人吃虧”的現(xiàn)象，將導(dǎo)致下一步改革工作難以推進(jìn)。

（五） 宅基地流轉(zhuǎn)缺乏規(guī)范

調(diào)研資料顯示，2015年改革試點(diǎn)前我市農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)面積達(dá)6441.04畝，占宅基地總面積的12.79%。分析既有宅基地流轉(zhuǎn)現(xiàn)狀，不難發(fā)現(xiàn)存在以下顯性特征：其一，流轉(zhuǎn)范圍在不斷擴(kuò)大。伴隨呈現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程推進(jìn)，我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展得到充分全域范圍內(nèi)的提高，農(nóng)村社會(huì)關(guān)于土地的財(cái)產(chǎn)意識(shí)和投融資意識(shí)也在逐步適應(yīng)市場(chǎng)化要求，宅基地流轉(zhuǎn)在農(nóng)村內(nèi)部也逐漸活躍起來(lái)活躍，結(jié)束了傳統(tǒng)農(nóng)村土地的僵化局勢(shì)，但從流轉(zhuǎn)的流動(dòng)效果來(lái)看，主要從偏遠(yuǎn)地區(qū)流向中心地區(qū)，從生產(chǎn)生活條件不利地區(qū)流向土壤地質(zhì)肥沃、生活便利地區(qū)，宅基地流轉(zhuǎn)范圍不再是局限在本集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部，而是不斷拓寬，甚至延伸到省與省之間；其二，宅基地流轉(zhuǎn)價(jià)格因地域不同價(jià)格差別較大。在某些邊遠(yuǎn)山區(qū)宅基地和房屋共同轉(zhuǎn)讓，轉(zhuǎn)讓價(jià)格僅3萬(wàn)元左右，而同樣面積和外觀的房屋在城鎮(zhèn)郊區(qū)轉(zhuǎn)讓時(shí)，流轉(zhuǎn)價(jià)格高達(dá)近40萬(wàn)元；其三，村集體經(jīng)濟(jì)組織未共享宅基地流轉(zhuǎn)效益。農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)屬農(nóng)民私下交易，因宅基地或宅基地上房屋流轉(zhuǎn)過(guò)程中產(chǎn)生的收益都?xì)w農(nóng)戶自己所有，未能體現(xiàn)村集體作為宅基地所有權(quán)人所應(yīng)享有的土地增值效益，村集體未得到利益分配。

（六） 村民自治民主管理實(shí)行難

村民自治民主管理是解決農(nóng)村各種難題的“金鑰匙”，亦是法律法規(guī)賦予農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織及其成員的權(quán)利和義務(wù)。農(nóng)村宅基地制度改革中的很多問(wèn)題都要通過(guò)村民自治和民主管理來(lái)解決。但是，由于村級(jí)“兩委”班子有強(qiáng)有弱，村組干部素質(zhì)參差不齊，群眾對(duì)干部的信任程度有高有低，宅基地制度改革在實(shí)行村民自治民主管理時(shí)，如何解決“兩委”班子建設(shè)問(wèn)題，村組干部素質(zhì)問(wèn)題，群眾對(duì)干部的信任程度問(wèn)題，以及村民自治民主管理制度如何與相關(guān)法律法規(guī)銜接問(wèn)題，皆是本次宅基地制度改革需予以正視解決的重難點(diǎn)問(wèn)題，還需對(duì)其深入研究，以求破解之道。

二、宜城市試點(diǎn)的因應(yīng)之策

在實(shí)施鄉(xiāng)村振興發(fā)展戰(zhàn)略，全面建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村之際，客觀正視我國(guó)農(nóng)村宅基地制度歷史遺留的問(wèn)題，有助于從根本上解決農(nóng)村發(fā)展動(dòng)力不足問(wèn)題。宜城市農(nóng)村宅基地制度主要呈現(xiàn)出問(wèn)題類型多、成因復(fù)雜、時(shí)段節(jié)點(diǎn)不一等樣態(tài)，在妥善解決這些問(wèn)題時(shí)，既要保護(hù)農(nóng)民的切身利益，又需遵守國(guó)家法律法規(guī)，還要確保農(nóng)村社會(huì)穩(wěn)定。宜城市為妥善解決農(nóng)村宅基地歷史遺留問(wèn)題，保障農(nóng)村宅基地制度改革試點(diǎn)工作順利推進(jìn)，將中央頂層設(shè)計(jì)與試點(diǎn)實(shí)踐探索相結(jié)合，立足實(shí)際創(chuàng)造性地落實(shí)全國(guó)農(nóng)村宅基地制度試點(diǎn)改革要求，針對(duì)試點(diǎn)改革前存在的既有瓶頸建構(gòu)制度辦法，逐一予以制度性解破，以下分述之。

（一） 鼓勵(lì)宅基地自愿有償退出

宜城市針對(duì)農(nóng)村宅基地閑置現(xiàn)象突出問(wèn)題，鼓勵(lì)本集體經(jīng)濟(jì)組織成員自愿有償退出超占面積宅基地，且對(duì)形成“一戶多宅”情形予以區(qū)別處理：（1）對(duì)屬于因買(mǎi)賣(mài)、繼承房屋形成“一戶多宅”的，對(duì)是否屬于本集體經(jīng)濟(jì)組織成員予以區(qū)分處理：①參見(jiàn)《宜城市農(nóng)村宅基地歷史遺留問(wèn)題處理辦法（試行）》第12條、第14條。對(duì)屬于本集體經(jīng)濟(jì)組織成員的情形，原則上按自愿有償退出處理。若買(mǎi)受人、繼承人不愿退出一宅以外的宅基地的，按有償使用處理。對(duì)買(mǎi)受人和繼承人也予以差異化對(duì)待，買(mǎi)受人只調(diào)查不發(fā)證，繼承人可予以確權(quán)發(fā)證。②對(duì)不屬于本集體經(jīng)濟(jì)組織成員的情形，若其繼承房屋形成一戶多宅是合法繼承，則按有償使用處理，進(jìn)行確權(quán)登記發(fā)證；若繼承原非本集體經(jīng)濟(jì)組織成員房屋的，按自愿有償退出處理，如繼承人要求繼續(xù)使用的，按有償使用處理，只調(diào)查不發(fā)證。（2）對(duì)因規(guī)劃調(diào)整、項(xiàng)目實(shí)施等原因又另占地建房的，農(nóng)戶已經(jīng)擁有一處宅基地的，由村委會(huì)無(wú)償收回老宅基地。（3）對(duì)因集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地獲得批準(zhǔn)，形成“一戶多宅”的，按照實(shí)際用途予以區(qū)別處理：①實(shí)際用途為集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地的，不作宅基地對(duì)待；②實(shí)際用途為集體經(jīng)營(yíng)性和住宅混合用地的，可以根據(jù)主要用途選擇其中的一種，如果選擇集體集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地用途的，不作宅基地對(duì)待，如果選擇住宅用地用途的，應(yīng)按自愿有償退出處理，不愿退出的，按有償使用處理，且只調(diào)查不發(fā)證；③實(shí)際用途為單一住宅的，按自愿有償退出處理，未自愿有償退出的，按有償使用處理，只調(diào)查不發(fā)證。①

（二） 宜城市針對(duì)超占面積的處理

由于《湖北省土地管理辦法》系1987年9月3日實(shí)施，是故，宜城根據(jù)該辦法實(shí)施的前后針對(duì)宅基地超面積情況予以區(qū)分處理：（1）針對(duì)1982年2月13日至1987年9月3日使用宅基地的情形。①對(duì)屬于城市規(guī)劃區(qū)外，實(shí)際使用面積小于或等于250 m2，四至清楚且無(wú)土地權(quán)屬糾紛爭(zhēng)議，可以按現(xiàn)有實(shí)際使用面積進(jìn)行確權(quán)登記發(fā)證。實(shí)際使用面積大于250 m2的部分，按自愿有償退出或按有償使用處理。②城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)，老城區(qū)以外實(shí)際使用面積小于或等于140 m2，老城區(qū)以內(nèi)現(xiàn)實(shí)際使用面積小于或等于110 m2，四至清楚、無(wú)土地權(quán)屬糾紛爭(zhēng)議，可以按現(xiàn)有實(shí)際使用面積進(jìn)行確權(quán)登記發(fā)證。老城區(qū)以外實(shí)際使用面積大于140 m2、老城區(qū)以內(nèi)實(shí)際使用面積大于110 m2的部分，按自愿有償退出或按有償使用處理。（2）針對(duì)1987年9月3日至2015年12月31日的宅基地，城市規(guī)劃區(qū)外實(shí)際使用面積在200 m2以內(nèi)的，按實(shí)際使用面積進(jìn)行確權(quán)發(fā)證，大于200 m2的部分按自愿有償退出或按有償使用處理。（3）農(nóng)戶符合規(guī)定分戶建房條件而未分戶以及現(xiàn)有宅基地超過(guò)單戶面積標(biāo)準(zhǔn)的，按照以下辦法來(lái)分別處理。①參見(jiàn)《宜城市農(nóng)村宅基地歷史遺留問(wèn)題處理辦法（試行）》第5條、第7條。未超過(guò)分戶合計(jì)面積標(biāo)準(zhǔn)的，根據(jù)農(nóng)戶的申請(qǐng)，可分兩戶進(jìn)行確權(quán)登記，也可按一宗地確權(quán)登記發(fā)證，并在記事欄中據(jù)實(shí)填寫(xiě)原因。②參見(jiàn)《宜城市農(nóng)村宅基地自愿有償退出辦法（試行）》第6條、第10條。超過(guò)分戶合計(jì)面積標(biāo)準(zhǔn)的，按兩戶合計(jì)面積標(biāo)準(zhǔn)，根據(jù)農(nóng)戶的申請(qǐng)，可分兩戶進(jìn)行確權(quán)登記發(fā)證，也可按一宗地確權(quán)登記發(fā)證；超出兩戶合計(jì)面積標(biāo)準(zhǔn)的部分，按自愿有償退出或按有償使用處理。（4）對(duì)屬于經(jīng)批準(zhǔn)的集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地，如果實(shí)際用途是經(jīng)營(yíng)性用地的，按集體建設(shè)用地進(jìn)行確權(quán)登記發(fā)證；如果實(shí)際用途是宅基地且屬“一戶一宅”的，按照規(guī)定辦理變更手續(xù)后，可按宅基地上限面積標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行確權(quán)登記發(fā)證；超出規(guī)定上限面積標(biāo)準(zhǔn)的，按自愿有償退出或按有償使用處理。①

（三） 宅基地有償退出規(guī)范化

宜城市針對(duì)宅基地退出不暢問(wèn)題，制定《宅基地有償使用辦法》指導(dǎo)宅基地公平規(guī)范退出，以實(shí)現(xiàn)農(nóng)村宅基地節(jié)約集約利用、自愿有償退出的目標(biāo)。

制定了規(guī)章辦法指導(dǎo)農(nóng)村宅基地自愿有序退出，并在遵循科學(xué)利用、量力而行、統(tǒng)籌推進(jìn)原則下，擬定年度宅基地自愿有償退出補(bǔ)償和獎(jiǎng)勵(lì)費(fèi)用支付計(jì)劃，以落實(shí)規(guī)章辦法和促進(jìn)閑置宅基地、超占宅基地和一戶多宅的農(nóng)民，自愿申請(qǐng)退出宅基地。宅基地自愿有償提出的補(bǔ)償和獎(jiǎng)勵(lì)資金主要來(lái)源于宅基地有償使用費(fèi)收入、土地整理后土地級(jí)差收益和社會(huì)捐贈(zèng)等。對(duì)于不同的退出情形亦有不同的補(bǔ)償獎(jiǎng)勵(lì)標(biāo)準(zhǔn)，例如：法定面積部分按當(dāng)?shù)卣鞯匮a(bǔ)償費(fèi)的標(biāo)準(zhǔn)補(bǔ)償，超占面積部分按當(dāng)?shù)匮a(bǔ)償費(fèi)的70%補(bǔ)償，并且在退出協(xié)議約定的時(shí)間內(nèi)向村委會(huì)移交土地的，另按法定面積補(bǔ)償費(fèi)的20%給予獎(jiǎng)勵(lì)。雖然是按照當(dāng)?shù)卣妊a(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)來(lái)支付退出費(fèi)用，但對(duì)于宅基地上的房屋等構(gòu)筑樹(shù)木等附屬物并不另行補(bǔ)償，并且若超過(guò)協(xié)議約定的時(shí)間退出人不清除該構(gòu)筑物和附著物，村委會(huì)代其清除后，清除費(fèi)用需從補(bǔ)償獎(jiǎng)勵(lì)中扣除。農(nóng)民雖然退出宅基地，但并無(wú)因此喪失集體經(jīng)濟(jì)組織成員身份，依然享有土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)、林權(quán)、自留山、自留地等集體成員權(quán)利，且對(duì)進(jìn)城落戶的農(nóng)民給予落戶優(yōu)先、保障性住房、就業(yè)扶持、子女入學(xué)和創(chuàng)業(yè)小額貸款等鼓勵(lì)扶持舉措。②通過(guò)發(fā)放補(bǔ)償獎(jiǎng)勵(lì)資金和建立配套措施，鼓勵(lì)農(nóng)民自愿退出多余的宅基地，解決農(nóng)村宅基地分布不均、土地利用不充分問(wèn)題和違反土地利用規(guī)劃建造房屋等問(wèn)題，充分節(jié)約集約利用農(nóng)村土地資源，發(fā)揮宅基地的居住保障功能。

（四） 宅基地有償使用費(fèi)科學(xué)化

關(guān)于有償使用費(fèi)的收取方式，宜城市采取按年度收取或一次性收取兩種方式。但兩種方式的針對(duì)對(duì)象有所不同。即對(duì)于本村成員原則上按照年度收取，對(duì)于非本村成員可選擇按年度收取、一收取若干年或一次性全部收取。且對(duì)一次性收取的年限規(guī)定了最高年限不得超過(guò)70年的限制。對(duì)于有償使用的宅基地，由村委會(huì)與宅基地使用人簽訂《宅基地有償使用協(xié)議書(shū)》，確定權(quán)利義務(wù)內(nèi)容，并遵循公開(kāi)公示原則，在村集體內(nèi)張榜公布，避免同地不同價(jià)，同人不同標(biāo)準(zhǔn)，在村集體內(nèi)做到民主公開(kāi)。建立銀行專戶保管收取的宅基地有償使用費(fèi)，實(shí)行村賬鎮(zhèn)管，村委會(huì)每半年向村民公布一次收支明細(xì)。

由于農(nóng)民一直以來(lái)粗放使用土地，因歷史原因超面積占有宅基地也并未支付有償使用費(fèi)，在農(nóng)村開(kāi)展宅基地有償使用政策遇到較大改革阻力，宜城市鼓勵(lì)國(guó)家行政事業(yè)干部職工，村組干部、黨員、在外知名人士帶頭交納。此外，對(duì)于仍不積極簽訂宅基地有償使用協(xié)議或簽訂協(xié)議不按時(shí)交納使用費(fèi)的，宜城采取以下措施予以解決：（1）從應(yīng)分配給村民的宅基地增值收益中扣除有償使用費(fèi)即滯納金；（2）不予納入村委會(huì)干部和理事會(huì)成員的候選人，不得評(píng)為文明戶，宅基地不得流轉(zhuǎn)、轉(zhuǎn)讓和抵押貸款；（3）由村委會(huì)依照《宅基地有償使用協(xié)議書(shū)》約定向法院提起訴訟；（4）對(duì)屬于黨員的給予黨紀(jì)處分或政紀(jì)處分，對(duì)屬于國(guó)家行政事業(yè)單位的干部職工轉(zhuǎn)所在單位代扣代繳。①參見(jiàn)《宜城市農(nóng)村宅基地有償使用辦法（試行）》第5條。

自宅基地有償使用費(fèi)實(shí)施以來(lái)，第一批八個(gè)試點(diǎn)村有償使用費(fèi)收取已完成了80%，總計(jì)127萬(wàn)元。有償使用費(fèi)依據(jù)村規(guī)民約進(jìn)行收支管理，主要用于宅基地回購(gòu)、基礎(chǔ)設(shè)施和公益事業(yè)建設(shè)、村民保險(xiǎn)、壯大集體經(jīng)濟(jì)、分配給本村成員和對(duì)生活確有困難的五保戶、低保戶、殘疾人、烈士家屬的救助。宜城市將宅基地有償使用費(fèi)年基準(zhǔn)價(jià)格分為五個(gè)等級(jí)：宜城市主城區(qū)為一級(jí)，21元/ m2；副城區(qū)和工業(yè)園區(qū)、建制鎮(zhèn)政府所在地為二級(jí)，11元/ m2；傳統(tǒng)集鎮(zhèn)為三級(jí)，6元/ m2；中心村為四級(jí)，3元/ m2；普通村莊為五級(jí)，1元/ m2。②參見(jiàn)《宜城市農(nóng)村宅基地有償使用辦法（試行）》第11條。此外，配套制定了基準(zhǔn)價(jià)格系數(shù)的調(diào)節(jié)方案、宅基地超占面積分段處理規(guī)則和有償使用費(fèi)計(jì)算方式等，在考量土地區(qū)位價(jià)值和社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的基礎(chǔ)上科學(xué)公正的制定收取辦法，以加強(qiáng)土地資源和土地資產(chǎn)管理，保護(hù)、開(kāi)發(fā)土地資源，節(jié)約集約和合理利用農(nóng)村土地。

（五） 宅基地流轉(zhuǎn)法律規(guī)制化

宜城市針對(duì)農(nóng)村宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)出臺(tái)了實(shí)施辦法，指導(dǎo)農(nóng)村宅基地規(guī)范有序流轉(zhuǎn)，發(fā)揮土地財(cái)產(chǎn)價(jià)值效應(yīng)。宅基地按照自愿有償原則，可采取轉(zhuǎn)讓、出租、抵押、入股、贈(zèng)予、繼承等方式進(jìn)行流轉(zhuǎn)。對(duì)屬于城市規(guī)劃區(qū)范圍內(nèi)的宅基地流轉(zhuǎn)，受讓人、承租人等放寬到全市農(nóng)業(yè)戶口居民范圍內(nèi)。對(duì)屬于城市規(guī)劃區(qū)范圍外的宅基地流轉(zhuǎn)，受讓人限定在宅基地所在鎮(zhèn)（區(qū)）農(nóng)業(yè)戶口居民范圍內(nèi)。同時(shí)，農(nóng)民流轉(zhuǎn)其宅基地外還需提供證明，宅基地流轉(zhuǎn)后有其他穩(wěn)定居住場(chǎng)所，避免出現(xiàn)流離失所問(wèn)題。宅基地流轉(zhuǎn)的審批程序采取村級(jí)審查-鎮(zhèn)級(jí)審批模式，并對(duì)依法流轉(zhuǎn)的宅基地使用權(quán)和依附上面的房屋所有權(quán)辦理不動(dòng)產(chǎn)轉(zhuǎn)移登記，實(shí)行兩證合一。③參見(jiàn)《宜城市農(nóng)村宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法（試行）》第4條、第5條。宅基地上的房屋因所有權(quán)主體為房屋所有者，是故，因流轉(zhuǎn)所產(chǎn)生的收益歸原產(chǎn)權(quán)人所有，而宅基地的流轉(zhuǎn)收益需在村集體和原產(chǎn)權(quán)人之間進(jìn)行合理分配，發(fā)揮宅基地所有權(quán)人的產(chǎn)權(quán)權(quán)益。

（六） 村民自治民主化

為充分發(fā)揮農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織自治屬性，落地實(shí)現(xiàn)農(nóng)村土地集體所有權(quán)，宜城市針對(duì)宅基地制度改革村民自治民主管理制定了管理辦法，對(duì)于村利用規(guī)劃、宅基地取得分配、有償使用以及自愿有償退出等事項(xiàng)由村民會(huì)議作出決定，避免由村級(jí)“兩委”作出令村民認(rèn)為不公的決定，約束村干部的權(quán)利，避免權(quán)力濫用，使農(nóng)村自治組織真正實(shí)現(xiàn)自治屬性。同時(shí)，成立村宅基地事務(wù)理事會(huì)，對(duì)涉及宅基地的事項(xiàng)，提交村民會(huì)議討論決定。村民會(huì)議的召集程序遵守《村民委員會(huì)組織法》，由本村18周歲以上村民的過(guò)半數(shù)參加，或者有本村三分之二以上的戶的代表參加，所作決定經(jīng)到會(huì)人員過(guò)半數(shù)通過(guò)。村民會(huì)議作出的決定要向村民公布公開(kāi)，接受監(jiān)督，并對(duì)表決結(jié)果和決議整理立卷存檔。①參見(jiàn)《宜城市農(nóng)村宅基地制度改革村民自治辦法（試行）》第4條、第8條。

三、完善農(nóng)村宅基地制度的幾點(diǎn)思考

改革完善農(nóng)村宅基地制度，不僅關(guān)系到農(nóng)民權(quán)益的保障和維護(hù)，而且關(guān)系到農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)的穩(wěn)定發(fā)展。宜城市針對(duì)改革困境建構(gòu)了一系列的解決辦法，但從制度根本上未完全予以解決，筆者擬對(duì)若干方面提出理論性支撐和制度性創(chuàng)新思考。

（一） 調(diào)整農(nóng)村宅基地面積標(biāo)準(zhǔn)

湖北省農(nóng)村宅基地現(xiàn)行面積標(biāo)準(zhǔn)總體上較為合理，但隨著農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，特別是新型城鎮(zhèn)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化建設(shè)步伐加快，現(xiàn)行宅基地面積標(biāo)準(zhǔn)、劃分方法和檔次已不能完全適應(yīng)農(nóng)民生活生產(chǎn)需要。湖北省各地農(nóng)村宅基地超占現(xiàn)象比較普遍，超200 m2的占47.56%，平均超17.85 m2，超占面積??；二是宅基地內(nèi)的總建筑占地平均為150.48 m2（其中，主建筑占地平均為112.62 m2），總建筑占地均在我省現(xiàn)行面積標(biāo)準(zhǔn)上限200 m2內(nèi)；三是總建筑平均為227.08 m2，主體建筑平均為177.42 m2，總建筑平均容積率為1.12，達(dá)到了《湖北省村莊規(guī)劃編制導(dǎo)則》中1-1.2的規(guī)定。

1. 檔次少、差距大，群眾認(rèn)可、接受程度低，不易執(zhí)行

宅基地只有140 m2、200 m2兩個(gè)檔次，在同一個(gè)村就會(huì)有60 m2的差距，過(guò)去宅基地只是居住保障功能，隨著宅基地權(quán)能的擴(kuò)大，今后還會(huì)具有財(cái)產(chǎn)性，農(nóng)民更加要求公平。差距過(guò)大，農(nóng)民難以接受，更不易執(zhí)行。

2. 按地類確定宅基地面積標(biāo)準(zhǔn)可能造成利益不平等

農(nóng)民的宅基地利用前不管是什么地類，利用后均屬宅基地。因此，在同一個(gè)集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部按地類分配，就會(huì)造成面積上的差別。

3. 面積標(biāo)準(zhǔn)不合理。與中部六省相比，下限（140 m2）基本一致、缺少中間檔次（具體見(jiàn)下表2）。

表 2 湖北省農(nóng)村宅基地面積標(biāo)準(zhǔn)與中部六省面積比較表

中部6省下限平均136.17 m2，其中小于140 m24個(gè)，占66.7%，大于140 m2（含）2個(gè)，占33.3%。上限平均236 m2，大于200 m2有4個(gè)省，占66.7%。只有湖北缺少140 m2—200 m2中間的檔次。

處理宅基地超面積標(biāo)準(zhǔn)需堅(jiān)持以下三點(diǎn)原則：其一，堅(jiān)守三條底線。堅(jiān)持“土地公有制性質(zhì)不改變，耕地紅線不突破，農(nóng)民利益不受損”的三條底線，是確定農(nóng)村宅基地面積標(biāo)準(zhǔn)的基本原則。其二，以人均耕地面積為主要參考因子。耕地是影響農(nóng)民生產(chǎn)生活的重要因素，既關(guān)系耕地紅線，又關(guān)系農(nóng)民切身利益，是確定農(nóng)村宅基地面積標(biāo)準(zhǔn)的主要依據(jù)。其三，以多種形式保障戶有所居。保障農(nóng)民戶有所居是《憲法》和法律賦予農(nóng)民的基本權(quán)利，隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，農(nóng)民戶有所居既可以實(shí)行“一戶一宅”，也可“一戶一基”。其四，基本滿足農(nóng)民生活生產(chǎn)需要。由于宅基地具有保障性、福利性的特殊性質(zhì)，“戶有所居”就是為了保障農(nóng)民的基本生活生產(chǎn)需要，必須有一定的法定面積。其五，有利操作、便于推廣。宅基地面積標(biāo)準(zhǔn)的大小，一定要切合實(shí)際、符合民意、有利操作。同時(shí)，還要考慮在全省可推廣、復(fù)制。

綜上所述，為了解決我國(guó)現(xiàn)行農(nóng)村宅基地面積標(biāo)準(zhǔn)與當(dāng)前農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展不相適應(yīng)的問(wèn)題，最大限度地保護(hù)農(nóng)民利益，保障農(nóng)民的生產(chǎn)生活需要。同時(shí)，為適應(yīng)新型城鎮(zhèn)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展要求，通過(guò)規(guī)劃管控、新農(nóng)村建設(shè)、道路等農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，引導(dǎo)有條件的農(nóng)民自愿向農(nóng)民公寓、農(nóng)民住宅小區(qū)、農(nóng)村新型社區(qū)、農(nóng)民集聚區(qū)集中居?。徽尾糠忠?guī)模較大，特色鮮明的中心村和自然灣；歸并部分規(guī)模較小的自然灣和居民點(diǎn)，逐步改善農(nóng)民的生產(chǎn)生活環(huán)境，提高生活質(zhì)量。

（二） 推進(jìn)“一張圖”管理宅基地

以土地利用總體規(guī)劃為綱領(lǐng)，實(shí)行“多規(guī)合一”。在對(duì)土地利用總體規(guī)劃進(jìn)行評(píng)估調(diào)整的基礎(chǔ)上，按照近、中、遠(yuǎn)期規(guī)劃相結(jié)合的思路，編制新型城鎮(zhèn)化發(fā)展規(guī)劃、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃等相關(guān)規(guī)劃，實(shí)行“一張圖”管理宅基地。同時(shí)，下放農(nóng)村宅基地用地審批權(quán)限，使用存量建設(shè)用地的，報(bào)鎮(zhèn)（區(qū)）人民政府審批；使用新增建設(shè)用地的，按批次處理的方式編制年度用地方案，報(bào)市人民政府審批。宅基地的分配使用，嚴(yán)格按照土地利用總體規(guī)劃、村莊建設(shè)規(guī)劃管控，從嚴(yán)落實(shí)“無(wú)規(guī)劃不審批、無(wú)設(shè)計(jì)不建房”，進(jìn)而從根本上遏制農(nóng)村違法占地建房現(xiàn)象。

（三） 加大農(nóng)村聚集點(diǎn)建設(shè)步伐

農(nóng)村聚集點(diǎn)是不同形式保障農(nóng)民戶有所居的重要方式，是節(jié)約集約土地、保護(hù)耕地、改善居住環(huán)境的有效措施。按照國(guó)家新型城鎮(zhèn)綜合改革試點(diǎn)要求，宜城市已在全市規(guī)劃50個(gè)左右新型農(nóng)村社區(qū)，100個(gè)左右新農(nóng)村聚集點(diǎn)。目前，全市已啟動(dòng)8個(gè)農(nóng)村聚集點(diǎn)建設(shè)，據(jù)初步測(cè)算，建成后可容納6181戶39882人，節(jié)約土地5462畝。筆者認(rèn)為應(yīng)把新型城鎮(zhèn)化試點(diǎn)和農(nóng)村宅基地制度改革有機(jī)結(jié)合，打好政策“組合拳”，落實(shí)相關(guān)優(yōu)惠政策，大力推進(jìn)農(nóng)村聚集點(diǎn)建設(shè)，放大聚集點(diǎn)輻射效應(yīng)，吸引農(nóng)民入住，拉動(dòng)其他村組聚集點(diǎn)的建設(shè)，有力推動(dòng)宅基地自愿有償退出、不同形式保障戶有所居等工作，力爭(zhēng)讓農(nóng)村面貌有顯著改善。

（四） 統(tǒng)籌推進(jìn)土地制度三項(xiàng)改革試點(diǎn)

以宅基地制度改革為重點(diǎn)，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)推進(jìn)農(nóng)村土地制度改革三項(xiàng)試點(diǎn)，進(jìn)一步推進(jìn)宅基地制度改革試點(diǎn)工作，需要重點(diǎn)做好宅基地退出后的統(tǒng)籌利用，退出的宅基地可通過(guò)轉(zhuǎn)為集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地就地入市或復(fù)墾后調(diào)整入市。在統(tǒng)籌協(xié)調(diào)推進(jìn)三項(xiàng)改革中，建立土地增值收益的合理分配比例，建立完善服務(wù)監(jiān)督機(jī)制，建立健全村務(wù)公開(kāi)和民主管理制度，完善農(nóng)村土地管理制度，建立健全防控機(jī)制。

四、結(jié)語(yǔ)

農(nóng)村宅基地制度改革試點(diǎn)各項(xiàng)工作正在有序、穩(wěn)步向前推進(jìn)，試點(diǎn)過(guò)程中凸顯的宅基地問(wèn)題不僅與現(xiàn)行制度之間發(fā)生不可調(diào)和的沖突，也同經(jīng)濟(jì)社會(huì)現(xiàn)實(shí)發(fā)展發(fā)生本質(zhì)性矛盾。通過(guò)對(duì)十八大以來(lái)有關(guān)農(nóng)村宅基地制度改革政策的分析，以宜城市農(nóng)村宅基地改革實(shí)踐為范本，以小見(jiàn)大，映射出我國(guó)農(nóng)村宅基地制度在宅基地閑置、宅基地面積超占、宅基地退出、宅基地流轉(zhuǎn)、村民自治民主管理等方面存在較大問(wèn)題，吸收宜城市先進(jìn)制度經(jīng)驗(yàn)，提煉出有益制度辦法推廣至全國(guó)，形成可復(fù)制、能推廣、利修法的試點(diǎn)模式。進(jìn)而實(shí)現(xiàn)農(nóng)村面貌顯著改善，農(nóng)民收入顯著增加，農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化程度顯著提高，節(jié)約集約用地水平顯著提升，宅基地管理明顯加強(qiáng)，為實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化和鄉(xiāng)村振興發(fā)展戰(zhàn)略目標(biāo)作出制度貢獻(xiàn)。