中國核科技信息與經(jīng)濟(jì)研究院 劉群 張紅林 王茜

一方面，核電站乏燃料處理處置所需資金龐大，特別是后處理廠投資規(guī)模大、建設(shè)周期長、運(yùn)行費(fèi)用高；另一方面，乏燃料安全管理活動是一個長期過程，很可能持續(xù)到核電企業(yè)脫離其經(jīng)營生產(chǎn)活動以后的很長時間。核電企業(yè)作為乏燃料產(chǎn)生者，有責(zé)任承擔(dān)乏燃料處理、貯存和廢物處置過程中所需的費(fèi)用，這是乏燃料安全管理中普遍公認(rèn)和采納的基本原則。因此，幾乎所有發(fā)展核電的國家都設(shè)立了專門的乏燃料管理資金，以滿足對乏燃料進(jìn)行長期安全管理的經(jīng)費(fèi)需求。本文結(jié)合我國核電站乏燃料基金現(xiàn)行管理辦法、收支狀況及存在的主要問題，通過對調(diào)整征收起點和征收費(fèi)用標(biāo)準(zhǔn)的動態(tài)情景模擬以及核電企業(yè)應(yīng)對能力分析，從提升乏燃料基金管理水平、滿足乏燃料安全管理對資金需求的角度，提出相關(guān)措施建議。

我國核電站乏燃料基金背景與現(xiàn)狀

乏燃料基金的背景情況

我國核電站在設(shè)計文件和安全分析報告中都明確提出要對其產(chǎn)生的乏燃料進(jìn)行后處理，并且也都計提或預(yù)留了部分費(fèi)用，專門用于乏燃料運(yùn)輸、貯存以及處理處置。2011 年前，已投運(yùn)的大亞灣、嶺澳、秦山一期、秦山二期及秦山三期等核電站計提或預(yù)留費(fèi)用的差異較大，有的簽訂了乏燃料管理合同，有的沒有簽訂合同，即使簽訂了合同，也缺少法律依據(jù)。

乏燃料基金的相關(guān)管理辦法

為了從國家層面理順和規(guī)范核電站乏燃料資金征收、使用等管理辦法，2010 年7 月，國家財政部、國家發(fā)展改革委和工信部聯(lián)合印發(fā)了《核電站乏燃料處理處置基金征收使用管理暫行辦法》（簡稱《暫行辦法》），確定了國家核電站乏燃料管理模式?！稌盒修k法》中明確規(guī)定：乏燃料處理處置基金屬于政府性基金，納入中央財政預(yù)算管理；基金按照核電廠已投入商業(yè)運(yùn)行五年以上壓水堆核電機(jī)組的實際上網(wǎng)銷售電量征收，征收標(biāo)準(zhǔn)為0.026 元/每千瓦時；基金的使用范圍包括乏燃料運(yùn)輸、乏燃料離堆貯存、乏燃料后處理（含乏燃料后處理中試廠進(jìn)行的商用核電站乏燃料后處理）、乏燃料后處理所產(chǎn)生的高放廢物的處理處置、乏燃料后處理廠的建設(shè)、運(yùn)行、改造和退役、乏燃料處理處置的其他支出；并規(guī)定乏燃料處理處置基金年度預(yù)算，應(yīng)優(yōu)先安排乏燃料運(yùn)輸、乏燃料離堆貯存、乏燃料后處理、高放廢物處理處置等支出，再安排乏燃料后處理廠建設(shè)、運(yùn)行、改造和退役等相關(guān)支出。2014 年3 月，國防科工局印發(fā)了《核電站乏燃料處理處置基金項目管理辦法》（簡稱《項目管理辦法》），進(jìn)一步明確了基金的使用范圍，基金項目的管理部門和主要職責(zé)，規(guī)定了基金項目的申報與審批，基金項目年度計劃及預(yù)算申報與審批流程，明確了項目組織實施、財務(wù)決算與項目驗收及項目財務(wù)管理，以及獎勵與處罰條款。

乏燃料基金的收支現(xiàn)狀

我國每年乏燃料基金收入可觀，但支出占比不高，收支失衡，特別是2018 年以前，乏燃料基金支出僅安排用于乏燃料運(yùn)輸和離堆貯存。2018 年和2019 年，每年有近15 億元支出，用于乏燃料運(yùn)輸、相關(guān)設(shè)施建設(shè)、運(yùn)行、改造和退役等。截至2019 年底，累計支出約43 億元，結(jié)余約135 億元，總體支出比例不高。

乏燃料基金管理存在的主要問題

一是由于對基金使用范圍缺乏詳細(xì)說明，導(dǎo)致從事乏燃料安全管理的企業(yè)在基金使用上缺乏依據(jù)，不利于調(diào)動企業(yè)的積極性。

二是沒有建立基金保值增值機(jī)制，長期的靜態(tài)管理，基金的價值已受到通貨膨脹的侵蝕。按照《暫行辦法》的規(guī)定，乏燃料基金屬于政府性基金，納入中央財政預(yù)算管理。目前，由于沒有建立基金的保值增值機(jī)制，基金除了每年少量支出外，其余部分靜態(tài)保存在國家財政的專門賬戶中，基金的價值已受到通貨膨脹的侵蝕。即使按照3%的投資收益，對于上百億的基金，每年至少損失3 億元。

三是沒有建立基金動態(tài)調(diào)整機(jī)制，基金遠(yuǎn)不能滿足建造800 噸后處理大廠對資金的需求。盡管在《暫行辦法》中規(guī)定了“國家財政部會同國家發(fā)展改革委、工業(yè)和信息化部、國家能源局、國防科工局等部門根據(jù)核電發(fā)展規(guī)模及乏燃料處理處置資金需求的變化，適時調(diào)整征收標(biāo)準(zhǔn)”，但一直沒有建立調(diào)整機(jī)制和具體實施辦法。

分別按現(xiàn)行辦法與調(diào)整征收標(biāo)準(zhǔn)，對基金進(jìn)行預(yù)測

《暫行辦法》中提出了“根據(jù)核電發(fā)展規(guī)模及乏燃料處理處置資金需求的變化，適時調(diào)整征收標(biāo)準(zhǔn)”的規(guī)定。調(diào)整征收標(biāo)準(zhǔn)包括提前征收起點和提高每度上網(wǎng)電的征收費(fèi)用兩種措施，每種措施可以采用不同的情景，如可以提前3 年征收，也可以提前5 年征收；可以按0.030 元/每千瓦時征收，也可以按0.034 元/每千瓦時征收。下面以情景1 作為基本情景，動態(tài)預(yù)測了三種情景下的基金規(guī)模及可用于建造800 噸后處理大廠的資金情況。

基金預(yù)測基于以下三個前提條件：一是預(yù)計800 噸后處理大廠將于2033 年投運(yùn)。二是在基金支出上，按照基金項目初步規(guī)劃安排，主要涵蓋200 噸后處理示范工程運(yùn)營和相應(yīng)的乏燃料運(yùn)輸、貯存等；800 噸后處理大廠建造和相應(yīng)的乏燃料運(yùn)輸、貯存等，以及貯存設(shè)施建造、相關(guān)科研等。其中，200噸示范工程運(yùn)行支出為20 億元/年（2025 年開始）、運(yùn)輸支出為2 億元/年，以及貯存設(shè)施建造與運(yùn)行、后處理科研等按平均8 億元/年的支出計算，除上述支出外，基金中其余部分可用于800 噸后處理大廠的建造。三是2020 年～2030 年每年新開工8 臺百萬千瓦級核電機(jī)組，建造周期為5 年，2030 年核電運(yùn)行裝機(jī)達(dá)到1.2 億千瓦。

情景1：按現(xiàn)行征收辦法，預(yù)測基金規(guī)模

依據(jù)《暫行辦法》，即從壓水堆核電機(jī)組運(yùn)行第6 年開始征收，征收標(biāo)準(zhǔn)為0.026 元/度電。按照核電機(jī)組的容量因子0.85、發(fā)電上網(wǎng)率0.95 進(jìn)行測算，2020 年～2032 年，基金收取總計1495 億元，可用于800 噸后處理大廠建造的基金累積為1207 億元（見表1）。

表1 按照現(xiàn)行征收辦法，2032 年前基金收取和可使用情況 （單位：億元）

一旦后處理大廠開工建造，后續(xù)剛性大額支出需求越來越大，按照目前實施的征收起點和征收標(biāo)準(zhǔn)，資金將出現(xiàn)較大缺口。

情景2：將征收起點提前到核電站開始投運(yùn)，預(yù)測基金規(guī)模

如果按照老廠老辦法、新廠新辦法的原則，從2021 年開始，對新投運(yùn)的壓水堆核電機(jī)組，自商業(yè)運(yùn)行當(dāng)年，按照上網(wǎng)電量開始繳納乏燃料基金，依據(jù)0.026 元/度電的征收標(biāo)準(zhǔn)，按照核電機(jī)組的容量因子0.85、發(fā)電上網(wǎng)率0.95 進(jìn)行測算，2020 年～2032 年，基金收取總計2114 億元，可用于800 噸后處理大廠建造的基金累積為1826 億元（見表2）。

表2 征收起點提前到核電站投運(yùn)，2032 年前基金收取和可使用情況 （單位：億元）

情景3：提高征收標(biāo)準(zhǔn)到0.30 元/度電，預(yù)測基金規(guī)模

如果保持從壓水堆核電站投運(yùn)第6 年開始征收基金，從2021 年開始，將征收標(biāo)準(zhǔn)從0.026 元/每千瓦時提高到0.030 元/度電，按照核電機(jī)組的容量因子0.85、發(fā)電上網(wǎng)率0.95 進(jìn)行測算，2020 年～2032 年，基金收取總計1696 億元，可用于800 噸后處理大廠建造的基金累積為1408 億元（見表3）。

表3 若征收標(biāo)準(zhǔn)上調(diào)到0.030 元/度電，2032 年前基金收取和可使用情況 （單位：億元）

表4 若征收標(biāo)準(zhǔn)上調(diào)到0.034 元/度電，2032 年前基金收取和可使用情況 （單位：億元）

情景4：提高征收標(biāo)準(zhǔn)到0.34 元/度電，預(yù)測基金規(guī)模

如果保持從壓水堆核電站投運(yùn)第6 年開始征收基金，從2021 年開始，將征收標(biāo)準(zhǔn)從0.026 元/度電提高到0.034 元/度電，按照核電機(jī)組的容量因子0.85、發(fā)電上網(wǎng)率0.95 進(jìn)行測算，2020 年～2032 年，基金收取總計1898 億元，可用于800噸后處理大廠建造的基金累積為1610 億元（見表4）。

小結(jié)

通過與現(xiàn)行征收辦法對比，可以看出，三種動態(tài)模擬情景都很大程度上提高了基金總額。如果按照建造800 噸后處理大廠總資金需求為1300 億元測算，三種情景都可以滿足大廠建造的總資金需求；如果建造總資金需求為1500 億元，則只有情景2 和情景4 可以滿足（見圖1）。目前，由于無法明確提出大廠建造的具體年度資金需求，可能出現(xiàn)個別年度資金不足的現(xiàn)象。

圖1 總需求與不同模擬情景下基金池資金比對圖

調(diào)整基金征收標(biāo)準(zhǔn)對市場競爭下核電企業(yè)的影響

電力市場競爭加劇，核電企業(yè)面臨巨大壓力

2013 年以前，我國對核電基本實行一廠一價，2013 年6 月15 日，國家發(fā)展改革委印發(fā)《關(guān)于完善核電上網(wǎng)電價機(jī)制有關(guān)問題的通知》（發(fā)改委價格【2013】1130 號），對2013 年1 月1 日后新建核電機(jī)組實行標(biāo)桿上網(wǎng)電價政策，即0.43 元/每千瓦時。

2015 年11 月，國家發(fā)展改革委發(fā)布的《關(guān)于有序放開發(fā)電計劃的實施意見》指出，鼓勵核電參與市場價交易，導(dǎo)致核電交易價格普遍低于當(dāng)?shù)鼗痣姌?biāo)桿電價。

2019 年10 月21 日，國家發(fā)展改革委出臺了《關(guān)于深化燃煤發(fā)電上網(wǎng)電價形成機(jī)制改革的指導(dǎo)意見》，受煤電價格改革的影響，預(yù)計核電市場化上網(wǎng)電價將繼續(xù)下降，核電企業(yè)將進(jìn)一步面臨市場競爭的壓力。

調(diào)整基金征收標(biāo)準(zhǔn)對競爭下核電企業(yè)的影響

如果調(diào)整征收起點至核電機(jī)組開始投運(yùn)，征收標(biāo)準(zhǔn)保持0.026 元/每千瓦時，若核電企業(yè)有1 臺百萬千瓦級核電機(jī)組開始投運(yùn)，該企業(yè)在核電機(jī)組投運(yùn)開始的第1 年到第5 年，相比未調(diào)整，每年需多繳納基金約2 億元。

如果保持壓水堆核電站運(yùn)行第六年開始征收，從2021 年開始，將征收標(biāo)準(zhǔn)從0.026 元/每千瓦時分別提高到0.030 元/每千瓦時和0.034 元/每千瓦時，則各核電企業(yè)需要多繳納基金的數(shù)額見表5（以2019 年實際上網(wǎng)電量為例），從中可以看出，各核電企業(yè)需要多繳納基金的差異是很大的。我國核電企業(yè)處于不同的發(fā)展階段，大亞灣核電站已完成還貸，三門、海陽、昌江等核電站剛投入商運(yùn)，以及上網(wǎng)電量和區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平等的不同，決定了核電企業(yè)盈利能力和應(yīng)對競爭能力的巨大差異，這也是在調(diào)整基金征收標(biāo)準(zhǔn)時需要考慮的重要因素（見表5）。

表5 提高征收標(biāo)準(zhǔn)后各核電企業(yè)需多繳納基金數(shù)額 （萬元）

不同調(diào)整方式，對核電企業(yè)的影響不同

采取提前征收起點還是提高每度上網(wǎng)電的征收費(fèi)用，對于具體核電企業(yè)的繳費(fèi)負(fù)擔(dān)影響有很大不同。提前征收起點意味有新投運(yùn)機(jī)組的核電企業(yè)繳費(fèi)增多、對其他企業(yè)沒有影響；而提高每度上網(wǎng)電的征收費(fèi)用，對核電企業(yè)影響較為平均。

措施建議

完善乏燃料基金管理規(guī)定，制定基金使用細(xì)則

在現(xiàn)行《暫行辦法》和《項目管理辦法》的基礎(chǔ)上，建議對其中的相關(guān)規(guī)定進(jìn)一步細(xì)化，特別是基金的使用范圍，應(yīng)明確基金是否涵蓋運(yùn)輸、離堆貯存、后處理等環(huán)節(jié)中涉及到的具體操作費(fèi)用支出，制定基金使用細(xì)則，為相關(guān)企業(yè)在乏燃料安全管理的資金來源與使用方面提供依據(jù)。

成立乏燃料基金管理委員會， 提高基金的管理效率和使用效率

組成包括國防科工局、國家能源局、國家財政部、核電企業(yè)等在內(nèi)的乏燃料基金管理委員會，負(fù)責(zé)制定基金中長期使用規(guī)劃和年度計劃、建立并落實基金的保值增值和動態(tài)調(diào)整機(jī)制、委托專業(yè)投資公司負(fù)責(zé)乏燃料基金的保值增值并進(jìn)行監(jiān)管及定期評估、細(xì)化基金使用范圍、組織專家對基金項目經(jīng)費(fèi)進(jìn)行評審和驗收、定期公布基金收支情況等，提高基金的管理效率和使用效率。

建立乏燃料基金保值增值機(jī)制， 避免通貨膨脹對基金的侵蝕

我國核電站乏燃料基金管理應(yīng)借鑒國外經(jīng)驗，通過《核電管理條件》《乏燃料管理條例》等，從國家法律法規(guī)層面明確建立乏燃料基金保值增值機(jī)制。在保障正常運(yùn)行所需資金的前提下，對乏燃料基金這樣的財政專戶存量資金，可以采取定期存款、協(xié)議存款等方式，對定期存款的檔次進(jìn)行長、短搭配，梯次定存，既可以保證資金的正常使用與流動，又可以做到資金定存效益最大化；也可以將乏燃料基金定向投資于收益穩(wěn)定的國債；也可以選擇投資政信類信托產(chǎn)品，由于是政府向信托公司借錢用于修路、架橋、修水庫、建公園等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，其安全性和收益是有保障的。

落實 《暫行辦法》 中的動態(tài)調(diào)整機(jī)制， 從資金角度推動800 噸后處理大廠的建造

落實《暫行辦法》中提出的“根據(jù)核電發(fā)展規(guī)模及乏燃料處理處置資金需求的變化，適時調(diào)整征收標(biāo)準(zhǔn)”的規(guī)定。在充分調(diào)研分析核電企業(yè)承受能力的前提下，根據(jù)大廠建造的總資金需求和年度資金需求，通過測算，可適度提前基金征收起點或提高每度上網(wǎng)電的征收標(biāo)準(zhǔn)，并確定調(diào)整的實施年限，做到定期評估和動態(tài)調(diào)整，以滿足乏燃料安全管理、特別是800噸后處理大廠建造對資金的需求。