王子立

（中國人民警察大學(xué) 移民管理學(xué)院，廣東廣州510663）

2011年“阿拉伯之春”爆發(fā)后，中東、北非部分國家陷入持續(xù)的戰(zhàn)爭和動(dòng)蕩，尤其是敘利亞內(nèi)戰(zhàn)爆發(fā)以后，大量難民逃往國外。獨(dú)特的地理位置、政府實(shí)行邊境開放的政策和相對(duì)寬松的簽證政策使土耳其成為重要的難民接收國和中轉(zhuǎn)國。[1]根據(jù)聯(lián)合國難民署最新發(fā)布的《全球趨勢(shì)報(bào)告2018》，截至2018年12月底，全球接收難民最多的國家是土耳其（約370萬人）。[2]面對(duì)大量難民的涌入，土耳其并未“大門”緊閉，而是對(duì)難民實(shí)行“開門”政策。但難民人數(shù)多、分布范圍廣、入境渠道多元，增加了土耳其政府管理難民的難度，影響了其管理難民問題的效果，給土耳其國內(nèi)的就業(yè)、社會(huì)治安、經(jīng)濟(jì)發(fā)展等帶來了多方面的挑戰(zhàn)。[3]難民管理問題成為土耳其政府的棘手問題，由此，該國不斷調(diào)整本國的相關(guān)法律、政策，進(jìn)行了相應(yīng)變革并采取了一系列措施加強(qiáng)邊境安全管理，力圖從源頭上解決難民問題。

土耳其是古代絲綢之路上通往歐洲的重要門戶，在“一帶一路”倡議中更是具有舉足輕重的地位，它也是我國重要的合作伙伴國之一。[4]研究土耳其邊境安全管理問題有助于豐富我國“一帶一路”沿線國家安全問題研究成果，另外，適逢我國移民管理體制改革工作落地，隨著國家移民管理局的成立，很多新工作的開展、新問題的解決需要借鑒國外成熟經(jīng)驗(yàn)，土耳其較為豐富的邊境安全管理經(jīng)驗(yàn)有相當(dāng)?shù)膮⒖純r(jià)值，由此，對(duì)土耳其邊境安全管理制度的研究具有重要的理論和現(xiàn)實(shí)意義。本文力圖從邊境管理和移民管理兩個(gè)視角切入，全面分析土耳其邊境安全管理的整體框架，對(duì)該國為應(yīng)對(duì)難民危機(jī)而對(duì)邊境安全管理制度進(jìn)行的應(yīng)對(duì)調(diào)整進(jìn)行分析評(píng)價(jià)，以期對(duì)我國的相應(yīng)工作有一定的啟示。需要說明的是，本文所研究的邊境安全管理制度是立足于土耳其2011年以來應(yīng)對(duì)難民危機(jī)的措施調(diào)整，因此，從時(shí)間跨度上講本文著重研究2011年至今的土耳其邊境安全管理情況。

一、土耳其邊境安全特點(diǎn)及研究意義

（一）土耳其是重要的過境國和目的地國

前些年，由于大量的土耳其人前往歐洲務(wù)工、定居，土耳其曾被認(rèn)為是一個(gè)典型的移民輸出國?，F(xiàn)在這種觀點(diǎn)已經(jīng)改變，它不僅是傳統(tǒng)意義上的移民輸出國，現(xiàn)如今還是重要的過境國和目的地國。從地理位置上看，土耳其位于亞、歐、非三大洲之間的“十字路口”，其不但被視為連接歐盟成員國與前蘇聯(lián)加盟國家之間的“橋梁”，更是阿富汗、孟加拉國、伊朗、伊拉克和巴基斯坦等其它國家的移民、難民進(jìn)入歐洲的過境國。同時(shí)，由于土耳其近些年經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平較高，被視為中東地區(qū)經(jīng)濟(jì)最為發(fā)達(dá)的國家，大量的就業(yè)機(jī)會(huì)使其成為周邊國家公民就業(yè)的目的地國，大量非常規(guī)移民通常以有效的旅游簽證進(jìn)入土耳其，但并未取得工作許可授權(quán)而是非法務(wù)工。因此，土耳其邊境出入境人員大量而頻繁，其移民流動(dòng)已成為全球移民流動(dòng)體系的重要一環(huán)。

（二）土耳其邊境管理任務(wù)復(fù)雜、艱巨而繁重

土耳其地理位置險(xiǎn)要，陸地邊境鄰國眾多，海岸線漫長，陸路、海路、空路邊境口岸眾多，邊境形勢(shì)多樣而復(fù)雜（見表1①資料來源：土耳其警察總局。）。土耳其邊境整體地理特征是東部和東南部有漫長且地形復(fù)雜的陸地邊境，西南部、北部和西部有很長的海岸線。由于以上地理位置的原因，該國需要強(qiáng)有力的邊境管控能力。另外，土耳其邊境管理受一些地理?xiàng)l件、氣候條件、歷史淵源的限制，任務(wù)復(fù)雜、艱巨而繁重。首先，土耳其全長2949千米的陸地邊境線約65%區(qū)域?yàn)樯絽^(qū)，在一些邊境地區(qū)，氣候條件非常惡劣，冬天可能長達(dá)六個(gè)月。其次，邊境地區(qū)的很多居民因?yàn)闅v史、民族等原因與周邊鄰國保持著跨界親屬關(guān)系，這給邊境管理工作帶來很大的困難。再次，因?yàn)橹苓呧弴蝿?shì)不穩(wěn)定及土耳其優(yōu)越的地理位置，邊境沿線的相關(guān)部門除了要做好邊境管理工作，往往還要同時(shí)承擔(dān)多項(xiàng)任務(wù)，其中包括打擊走私和非常規(guī)移民，以及打擊恐怖主義和防止恐怖組織流入該國等任務(wù)。最后，土耳其的非歐洲鄰國多受困于國內(nèi)形勢(shì)不穩(wěn)定或國內(nèi)資源有限，不能對(duì)本國的邊境安全給予足夠的重視，這反向增加了土耳其邊境安全工作的責(zé)任和負(fù)擔(dān)。由于土耳其常年應(yīng)對(duì)上述復(fù)雜、艱巨而又繁重的邊境安全管理任務(wù)，因此，該國具有較為豐富的管理經(jīng)驗(yàn)。

表1 土耳其邊境口岸及邊境線簡表

（三）土耳其是歐盟外部邊境管理的重要屏障

土耳其與歐盟國家同時(shí)具有陸地邊境和海洋邊境，歷來在東西方難民、非常規(guī)移民流動(dòng)中發(fā)揮著重要作用，大量難民、非常規(guī)移民通過該國前往保加利亞或希臘，再進(jìn)一步利用申根規(guī)則前往西歐國家。2015年的“歐洲難民危機(jī)”再次確認(rèn)，歐盟與土耳其的邊境是逃避戰(zhàn)爭、迫害和貧困的人們的主要過境點(diǎn)，土耳其正處在“東地中海路線”（土耳其—希臘）上，其一直延續(xù)著對(duì)歐盟應(yīng)對(duì)難民、非常規(guī)移民工作的重要性。[5]盡管前幾年歐盟與土耳其達(dá)成相關(guān)協(xié)議，土耳其加強(qiáng)邊境防控，過境土耳其至歐洲的人數(shù)急劇下降，但其和希臘之間的邊境仍然是難民、非常規(guī)移民到達(dá)歐盟的重要路徑。根據(jù)歐盟邊境和海岸警衛(wèi)局（FRONTEX）2019年年度簡要工作報(bào)告，2019年，非法越境到歐盟的人數(shù)約為139000人，其中途徑“東地中海路線”的人數(shù)約為82000人，約占總?cè)藬?shù)的59%。[6]可見，與其它主要越境路線相比，“東地中海路線”在非法越境至歐盟的路徑選擇中最為重要，其已發(fā)展成為非常規(guī)移民至歐盟的“熱門選擇”。由此可見，土耳其作為歐盟的東南大門，其屏障作用愈發(fā)明顯，近年來歐盟基于“一體化邊境管理”（Integrated Border Management）政策的現(xiàn)實(shí)需要，與土耳其在邊境安全管理方面合作頻繁，全方位地幫助土耳其提升邊境安全管理水平，極大地推進(jìn)了土耳其邊境安全管理制度的變革和現(xiàn)代化。

二、土耳其邊境安全管理基本框架

土耳其并未設(shè)立專門的、統(tǒng)一的邊境安全管理機(jī)構(gòu)，有20多個(gè)部門負(fù)責(zé)保護(hù)和管理土耳其邊境，這些單位的職責(zé)和任務(wù)由超過25部不同的法律規(guī)定（見表2①資料來源：筆者根據(jù)土耳其立法信息網(wǎng)https://www.mevzuat.gov.tr/搜索整理制作。土耳其關(guān)于邊境安全管理領(lǐng)域的法律文件約有20余部，篇幅所限只列舉了本文所涉及的7部法律，除此之外相關(guān)立法還涉及內(nèi)政部、海關(guān)、出入境檢驗(yàn)檢疫、民用航空、個(gè)人信息保護(hù)、難民庇護(hù)、人口販賣等方面內(nèi)容。）。法律框架方面，在2014年《外國人國際保護(hù)法》生效之前，《護(hù)照法》自1950年生效以來一直是外國人出入境的主要法律依據(jù)，2014年以后盡管《護(hù)照法》的規(guī)定仍然有效，但移民管理事務(wù)、出入境事務(wù)主要改由《外國人國際保護(hù)法》進(jìn)行全面規(guī)制。機(jī)構(gòu)框架方面，由5個(gè)部門擔(dān)負(fù)邊境安全管理的主要任務(wù)，包括陸軍、國家警察局、憲兵、海岸警衛(wèi)隊(duì)及移民管理總局。除陸軍外，另外四個(gè)單位都是在內(nèi)政部的直接領(lǐng)導(dǎo)下，由各自分管的內(nèi)政部副部長直接管理（見圖1②資料來源：土耳其內(nèi)政部。）。因此，邊境安全管理主要是內(nèi)政部的責(zé)任，內(nèi)政部在地方通過與地方政府的配合完成工作，但是它對(duì)陸軍沒有領(lǐng)導(dǎo)權(quán)力。除此之外，海關(guān)、外交部等其它單位只是履行部分職能，其工作范圍并未覆蓋全部邊境管理業(yè)務(wù)及邊境地區(qū)。

表2 土耳其邊境安全管理領(lǐng)域現(xiàn)行主要法律文件

續(xù)表

圖1 土耳其邊境安全管理機(jī)構(gòu)組織架構(gòu)圖

（一）土耳其陸軍

1988年生效的《陸地邊境保護(hù)與安全法》將土耳其陸軍指定為負(fù)責(zé)陸地邊境防衛(wèi)和安全的負(fù)責(zé)機(jī)構(gòu)。士兵執(zhí)行邊防保衛(wèi)任務(wù)，通常的做法是在兩公里寬的邊境安全區(qū)進(jìn)行巡邏，巡邏時(shí)如果在邊境地區(qū)攔截到可疑人物必須交給警察處理，陸軍是沒有執(zhí)法權(quán)的。在2013年以前，憲兵也負(fù)責(zé)一部分陸地邊境的防衛(wèi)，其負(fù)責(zé)土耳其與伊朗127千米長邊境線以及土耳其與伊拉克邊境384千米長全部邊境線的防衛(wèi)。[7]但是，隨著周邊國家局勢(shì)的惡化，恐怖分子的威脅日益增加，從2013年8月20日起，上述邊境線已逐步移交陸軍防衛(wèi)，也就是說現(xiàn)階段，土耳其陸軍負(fù)責(zé)整個(gè)陸地邊境的防衛(wèi)和安全工作。

（二）土耳其國家警察

土耳其國家警察總局隸屬于內(nèi)政部，根據(jù)1934年生效的《警察職責(zé)與權(quán)力法》規(guī)定，警察負(fù)責(zé)國家的內(nèi)部（城市、機(jī)場和交通）安全以及邊境綜合安全的協(xié)調(diào)和實(shí)施。具體到邊境安全管理工作，其首先負(fù)責(zé)所有192個(gè)邊境口岸（具體見表1）的人員出入境管理；其次，警察負(fù)責(zé)將移民轉(zhuǎn)移到遣返中心，并在法律規(guī)定將其驅(qū)逐出境的情況下，完成驅(qū)逐程序；再次，警察還負(fù)責(zé)打擊有組織非法移民、移民偷渡和人口販賣的工作。土耳其國家警察總局具體負(fù)責(zé)邊境管理職責(zé)的部門是打擊移民偷渡和邊境口岸司，該部門還負(fù)責(zé)外國人在土耳其的護(hù)照辦理工作。

（三）土耳其憲兵

土耳其憲兵總部為憲兵司令部，隸屬于內(nèi)政部，根據(jù)1983年生效的《憲兵組織、職責(zé)與權(quán)力法》規(guī)定，憲兵有雙重職責(zé)。第一項(xiàng)任務(wù)就像內(nèi)政部下屬的其它執(zhí)法部門一樣，負(fù)責(zé)維護(hù)安全和公共秩序；第二項(xiàng)任務(wù)是在緊急情況和戰(zhàn)時(shí)情況下成為總參謀部的下屬機(jī)構(gòu)，并配合土耳其軍隊(duì)。由此可見，憲兵隊(duì)雖然是內(nèi)政部的下屬部門，但根據(jù)上述規(guī)定，憲兵與軍事部門的聯(lián)系相較警察部門更為緊密。根據(jù)法律規(guī)定，警察負(fù)責(zé)城市地區(qū)的安全工作，城郊和農(nóng)村地區(qū)的安全工作則由憲兵負(fù)責(zé)，另外，憲兵還負(fù)責(zé)警察管轄范圍以外邊境地區(qū)的安全工作。

（四）土耳其海岸警衛(wèi)隊(duì)

根據(jù)1982年生效的《海岸警衛(wèi)隊(duì)法》，土耳其海岸警衛(wèi)隊(duì)是海上的主管執(zhí)法機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)保護(hù)海岸、領(lǐng)海、港口、海灣、馬爾馬拉海和橋梁的安全。海岸警衛(wèi)隊(duì)的執(zhí)法區(qū)域覆蓋了屬于土耳其的沿海（地中海、愛琴海、黑海、馬爾馬拉海）水域，總面積為377172平方千米，但是，海岸警衛(wèi)隊(duì)僅負(fù)責(zé)海上區(qū)域執(zhí)法，海港邊境口岸的執(zhí)法則由土耳其國家警察負(fù)責(zé)。雖然土耳其海岸警衛(wèi)隊(duì)司令部是一個(gè)作為執(zhí)法機(jī)構(gòu)而設(shè)立的準(zhǔn)軍事機(jī)構(gòu)，但自1985年以來，它一直在內(nèi)政部的領(lǐng)導(dǎo)下運(yùn)作。根據(jù)法律規(guī)定，與憲兵相似，海岸警衛(wèi)隊(duì)作為邊境安全執(zhí)法部門，在和平時(shí)期隸屬于內(nèi)政部，在緊急情況和戰(zhàn)時(shí)則由土耳其海軍領(lǐng)導(dǎo)。海岸警衛(wèi)隊(duì)與海軍保持著密切聯(lián)系，海岸警衛(wèi)隊(duì)的大部分工作人員都曾在海軍服役，兩個(gè)部門之間的人員調(diào)動(dòng)非常頻繁。

（五）土耳其移民管理總局

2000年以來，土耳其受加入歐盟進(jìn)程的影響，采取了建立“民事邊境管理機(jī)構(gòu)”的戰(zhàn)略。[8]隨后，土耳其成立、合并和調(diào)整數(shù)個(gè)民事邊境管理機(jī)構(gòu)，不斷適應(yīng)形勢(shì)發(fā)展變革調(diào)整，最終在2013年通過《外國人國際保護(hù)法》（于2014年生效）后，成立移民管理總局。其一方面作為實(shí)施法律的負(fù)責(zé)機(jī)構(gòu)，另一方面作為內(nèi)政部下屬的民事移民管理中央機(jī)構(gòu)。移民管理總局在土耳其81個(gè)省、148個(gè)地區(qū)設(shè)有分支機(jī)構(gòu)。法律帶來的變化還涉及國家警察在處理移民和難民庇護(hù)程序中的職責(zé)逐步轉(zhuǎn)移到移民管理總局。[9]移民管理總局開展活動(dòng)的目的是制定和實(shí)施移民和難民庇護(hù)事務(wù)政策，促進(jìn)各個(gè)相關(guān)機(jī)構(gòu)之間就這些問題進(jìn)行協(xié)調(diào)，負(fù)責(zé)外國人入境、居留、離境和驅(qū)逐等業(yè)務(wù)，開展并辦理國際保護(hù)、臨時(shí)保護(hù)以及對(duì)人口販賣受害者保護(hù)的業(yè)務(wù)。[10]另外，隨著土耳其政體向總統(tǒng)制過渡，原有的“移民政策委員會(huì)”在2018年根據(jù)第1號(hào)總統(tǒng)令第522條第1款重組為“移民委員會(huì)”，由內(nèi)政部長任主席，成員由各個(gè)部和機(jī)構(gòu)的代表組成，主要職責(zé)是制訂土耳其移民戰(zhàn)略并協(xié)調(diào)各個(gè)部門執(zhí)行。

三、土耳其邊境安全管理的應(yīng)對(duì)措施及特點(diǎn)

（一）邊境安全政策靈活調(diào)整，及時(shí)適應(yīng)形勢(shì)變化

自2011年敘利亞內(nèi)戰(zhàn)爆發(fā)以來，敘利亞人大量涌入土耳其，土耳其邊境管理面臨巨大挑戰(zhàn)。土耳其一開始采取了無條件的“開門政策”，歡迎所有逃離沖突的敘利亞人。敘利亞人可以通過官方邊境口岸或非官方口岸入境（無論是否持有護(hù)照），因?yàn)橥炼湓?009年簽署了一項(xiàng)允許敘利亞公民免簽證入境的協(xié)議，直到2016年，土耳其才取消了對(duì)敘利亞公民的簽證豁免制度。因此，由于地理位置臨近和邊境開放政策，敘利亞人主要選擇土耳其作為目的地國家，持有護(hù)照的敘利亞人還能夠從黎巴嫩、埃及、約旦等周邊國家借道進(jìn)入土耳其。持續(xù)涌入的難民嚴(yán)重沖擊了土耳其的邊境安全和國內(nèi)秩序，土耳其政府不得不逐步收緊難民政策，開始限制敘利亞難民的進(jìn)入。2012年以后，土耳其逐漸減少邊境口岸的開放，不再允許無護(hù)照的敘利亞人入境，除非入境人員能夠證明自己有緊急的人道主義需求或嚴(yán)重的健康問題，“開門”政策逐漸向有限開放過渡。

（二）注重入境前安全防范措施的使用，將安全隱患防范在國門之外

土耳其移民管理總局專門設(shè)有國外分支機(jī)構(gòu)，主要分為大使館移民顧問和領(lǐng)事館移民代表，直屬于移民管理總局，相當(dāng)于專門的移民聯(lián)絡(luò)官，他們的一項(xiàng)重要職能即收集、分析移民安全情報(bào)，并與航空公司加強(qiáng)合作，在國外即可開展入境前安全防范工作。一般來說，航空公司基于經(jīng)濟(jì)利益考慮往往缺乏與政府部門合作的動(dòng)力，尤其是對(duì)其乘客采取邊境管控措施會(huì)影響航空公司的工作效率和服務(wù)質(zhì)量，但是土耳其通過立法形式加強(qiáng)對(duì)航空公司管理及處罰以促進(jìn)雙方合作。《外國人國際保護(hù)法》規(guī)定了針對(duì)土耳其航空公司的管理和處罰條款，并將航空公司的主管部門交通運(yùn)輸和基礎(chǔ)建設(shè)部列為合作機(jī)構(gòu)，從法律上保障了移民管理總局與航空公司的有效合作，并且該項(xiàng)立法在實(shí)際執(zhí)法中效果明顯，由于可能面臨違反規(guī)定被處以罰款的風(fēng)險(xiǎn)，航空公司會(huì)大力配合移民部門實(shí)施相應(yīng)管控措施。

同時(shí)，強(qiáng)化國際航班載運(yùn)人員信息預(yù)報(bào)（Advanced Passenger Information）和旅客訂座記錄（Passenger Name Record）的使用，在土耳其民航領(lǐng)域，二者均被視為重要的入境前安全防范措施。前者是指經(jīng)營國際航班的航空公司將其搭載的旅客電子信息通過網(wǎng)絡(luò)傳輸?shù)侥康牡貒业恼块T，后者要求國際航班和國內(nèi)航班上的所有乘客都必須提供旅行證件和簽證，以便機(jī)場在旅客實(shí)際入出境前進(jìn)行信息預(yù)錄入和預(yù)查控。移民管理總局設(shè)有專門的乘客信息處理部門——土耳其乘客信息系統(tǒng)工作部，其工作職責(zé)包括要求可疑國家（包括歐盟）提供詳細(xì)的乘客信息，在中央數(shù)據(jù)庫系統(tǒng)中分析收到的乘客數(shù)據(jù)，在進(jìn)行必要比對(duì)之后，有嫌疑的乘客將被禁止入境，或被驅(qū)逐出境。[11]

（三）加強(qiáng)難民入境后管控，創(chuàng)新管理方法強(qiáng)化管理實(shí)效

移民管理總局是負(fù)責(zé)登記所有難民國際保護(hù)和臨時(shí)保護(hù)申請(qǐng)的主要機(jī)構(gòu)，在各省設(shè)有辦事處，由各省開展具體登記工作。難民在進(jìn)入土耳其時(shí)，應(yīng)向81個(gè)省的移民管理總局辦事處申請(qǐng)保護(hù)。通過登記，對(duì)受臨時(shí)保護(hù)的敘利亞難民執(zhí)行旅行許可證制度，對(duì)受國際保護(hù)的非敘利亞難民執(zhí)行定期報(bào)告制度，這兩項(xiàng)制度都能有效管控他們的行動(dòng)自由，特別是在國內(nèi)的居留和二次流動(dòng)。旅行許可證不僅用于國際保護(hù)，也用于臨時(shí)保護(hù)敘利亞人，該制度要求有條件的難民必須持有旅行證，前往登記城市以外的其它城市時(shí)，必須獲得省級(jí)政府簽發(fā)的旅行許可證，在購票和旅行過程中，需要出示旅行許可證和臨時(shí)保護(hù)證件。[12]對(duì)于受國際保護(hù)的非敘利亞人，要求他們住在特定地點(diǎn)的接待住宿中心，并以該地址為基礎(chǔ)進(jìn)行登記，繼而向省移民管理總局報(bào)告其住所地址，在接待住宿中心逗留直到完成庇護(hù)程序，如果不遵守報(bào)告義務(wù)可能導(dǎo)致保護(hù)狀態(tài)被取消。

如果難民不遵守上述規(guī)定，則會(huì)面臨行政拘留，被行政拘留的難民會(huì)被關(guān)押在遣返中心，在遣返中心的行政拘留期限不得超過6個(gè)月，如果由于當(dāng)事難民不予合作而未能完成訴訟手續(xù)，這一期限最多還可以再延長6個(gè)月，這意味著行政拘留最長可達(dá)一年。遣返中心的工作原則和程序由《接待住宿中心和遣返中心條例》規(guī)定，被拘留人員可以獲得醫(yī)療服務(wù)，有機(jī)會(huì)與他們的親屬、公證人、代理人和律師見面，并可獲得電話服務(wù)，他們還可以與原籍國的領(lǐng)事官員取得聯(lián)系?？梢哉f，保障條件比較全面。

（四）注重國際合作，暢通安全信息交流與分享渠道

土耳其近些年來一直在尋機(jī)加入歐盟，再加之其本身是著名的旅游勝地，每年大量的歐盟國家游客入境旅行、居留，因此土耳其注重與歐盟合作，以便于共享歐盟完整、規(guī)范的數(shù)據(jù)庫和情報(bào)信息，從而更好地做好入境安全防范管控工作，將安全隱患拒之境外。土耳其現(xiàn)在常駐的有一名歐盟移民聯(lián)絡(luò)官，建立移民聯(lián)絡(luò)官網(wǎng)絡(luò)的主要目的可以概括為：收集和共享相關(guān)信息，以期為預(yù)防非常規(guī)移民、打擊相關(guān)犯罪活動(dòng)、方便遣返和管理合法移民服務(wù)。[13]可見，歐盟移民聯(lián)絡(luò)官可以有效促進(jìn)土耳其與歐盟在預(yù)防非常規(guī)移民、打擊相關(guān)犯罪方面的情報(bào)共享與信息交流。此外，歐盟邊境管理局①歐盟邊境管理局2016年10月重組為歐盟邊境和海岸警衛(wèi)局。與土耳其于2012年5月28日簽署了諒解備忘錄，這份備忘錄旨在提高土耳其的邊境管控能力，除了派遣移民聯(lián)絡(luò)官，它還包括風(fēng)險(xiǎn)分析和數(shù)據(jù)交換的內(nèi)容。[14]在上述備忘錄的框架內(nèi)，2016年歐盟邊境和海岸警衛(wèi)局正式向土耳其派遣聯(lián)絡(luò)官，這一部署的主要目的是發(fā)揮聯(lián)絡(luò)官業(yè)務(wù)作用，促進(jìn)雙方之間建立更有效的數(shù)據(jù)、信息、情報(bào)的分享與溝通機(jī)制。

四、我國與土耳其邊境安全管理的比較與啟示

（一）牢固樹立國家利益至上原則全面統(tǒng)領(lǐng)邊境安全管理工作

現(xiàn)階段我國移民管理體制改革各項(xiàng)工作正在有序推進(jìn)，必須要牢固樹立國家利益至上原則，全力維護(hù)邊疆穩(wěn)定與邊境安全。面對(duì)敘利亞難民危機(jī)，土耳其不斷調(diào)整本國的邊境管理政策和難民管理政策，一切決策的出發(fā)點(diǎn)都是本國利益。盡管難民危機(jī)剛爆發(fā)時(shí)，土耳其高舉人道主義旗幟開放邊境，為數(shù)量龐大的難民提供人道主義庇護(hù)，但實(shí)際上其有更深層次的政治考慮，人道主義只是表面口號(hào)，實(shí)現(xiàn)提高地區(qū)影響力、樹立國際形象、與歐盟就難民問題討價(jià)還價(jià)為加入歐盟鋪平道路等國際事務(wù)方面的國家利益訴求才是土政府的主要決策依據(jù)。隨著敘利亞內(nèi)戰(zhàn)持續(xù)深入，土耳其面臨的難民壓力有增無減，嚴(yán)重沖擊了國內(nèi)秩序，并引發(fā)國民不滿，遂逐漸收緊難民政策，加強(qiáng)邊境管控，這是因?yàn)橥琳K于認(rèn)識(shí)到敘利亞內(nèi)戰(zhàn)的長期性，其導(dǎo)致的難民危機(jī)嚴(yán)重影響到本國國內(nèi)事務(wù)和國家利益，不是土政府可以長期承受的。可見，土耳其的邊境安全政策始終是圍繞本國國際、國內(nèi)利益的變化而不斷調(diào)整的。具體到我國，雖然隨著我國國際地位的不斷提升，作為負(fù)責(zé)任大國承擔(dān)的國際義務(wù)也隨之增加，但是邊境安全工作事關(guān)我國的國家主權(quán)和領(lǐng)土完整，事關(guān)邊境地區(qū)的安全穩(wěn)定和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，邊境安全管理的一切工作都必須以維護(hù)國家利益為根本出發(fā)點(diǎn)。

（二）完善管理框架構(gòu)建筑牢邊境安全管理基礎(chǔ)

完善的邊境安全管理框架由兩部分內(nèi)容組成，一是科學(xué)的機(jī)構(gòu)設(shè)置，二是完備的法律制度。而這兩個(gè)方面的內(nèi)容恰好是土耳其邊境安全管理模式最大的問題所在，需要引以為戒。首先，邊境安全問題茲事體大，應(yīng)為中央政府事權(quán)并垂直管理，而在土耳其，地方（省）政府及省長卻依照法律規(guī)定和政治傳統(tǒng)在邊境管理事務(wù)上有很大的權(quán)力，國家移民管理總局在各省的派駐機(jī)構(gòu)要接受總局和當(dāng)?shù)卣碾p重領(lǐng)導(dǎo)，省長不僅僅可以干涉警察的邊境管理業(yè)務(wù)，甚至還可以直接管轄邊境檢查站。其次，邊境安全管理機(jī)構(gòu)構(gòu)成復(fù)雜，軍事化色彩過強(qiáng)，有20多個(gè)不同的機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)與邊境管理有關(guān)的不同問題，這種高度復(fù)雜的體制結(jié)構(gòu)嚴(yán)重影響了各個(gè)機(jī)構(gòu)之間的合作與協(xié)調(diào)，進(jìn)而影響信息交流和聯(lián)合風(fēng)險(xiǎn)研判，導(dǎo)致邊境安全管理效率低下，不能有效調(diào)動(dòng)所有機(jī)構(gòu)的人力、物力資源。最后，雖然相關(guān)立法體系相對(duì)完備，但是涉及邊境管理、移民管理的法律法規(guī)有25部以上，立法框架高度分散，這些法律法規(guī)在某種程度上是相互重疊和矛盾的，雖然在移民管理方面隨著《外國人國際保護(hù)法》的出臺(tái)有了主體法律，但在邊境管理方面，專門的邊境安全法草案因?yàn)檐姺降姆磳?duì)而遲遲不能完成立法程序。

通過分析土耳其相關(guān)教訓(xùn)，應(yīng)該著力在以下幾個(gè)方面完善我國邊境安全管理框架。一是明確邊境安全工作的中央壟斷性事權(quán)地位，堅(jiān)持國家移民管理局對(duì)邊境管理工作、移民管理工作的垂直領(lǐng)導(dǎo)體制，并加強(qiáng)對(duì)地方公安機(jī)關(guān)出入境管理機(jī)構(gòu)的業(yè)務(wù)領(lǐng)導(dǎo)。二是加快邊境管理專門立法，相對(duì)于移民管理立法，我國的邊境管理立法比較薄弱，現(xiàn)階段沒有一部全國性的、統(tǒng)一的、專門的邊境管理法律，亟需推進(jìn)相關(guān)法律出臺(tái)以統(tǒng)一指導(dǎo)邊境管理工作。三是推進(jìn)新時(shí)代移民管理法律體系重構(gòu)，修訂現(xiàn)有的出境入境管理法、國籍法、護(hù)照法等法律法規(guī)和部門規(guī)章以適應(yīng)發(fā)展需要，并適時(shí)開展移民法、難民管理法等新法立法工作。

（三）推行先進(jìn)管理措施保障邊境安全管理實(shí)效

土耳其在邊境安全管理上的一些創(chuàng)新舉措還是有獨(dú)到之處的，可資借鑒于我國的相應(yīng)工作。一是土耳其比較側(cè)重于入境前預(yù)防。特別是在駐外使領(lǐng)館派駐專門移民官員，與航空公司加強(qiáng)合作，通過聯(lián)合培訓(xùn)和信息交流，及時(shí)準(zhǔn)確地對(duì)外國人進(jìn)行登機(jī)前和抵達(dá)前的檢查和分析，拒“敵”于國門之外。我國的邊防檢查往往把工作重點(diǎn)放在口岸的入境驗(yàn)證檢查，疏于入境前的預(yù)防，下一步可突出邊防檢查重點(diǎn)，把警力放在旅客入境前的情報(bào)搜集分析上，做好可疑人員的預(yù)查控工作。二是入境后國內(nèi)管控措施中修建并運(yùn)行了大量的遣返中心以便羈押和遣返難民。土耳其現(xiàn)在已經(jīng)啟用的遣返中心有14726個(gè)，分布在全國24個(gè)省份，在建的遣返中心有200個(gè)，還計(jì)劃建設(shè)4550個(gè)。[15]在我國，對(duì)外國人的羈押一直以來都是“老大難”問題，嚴(yán)重制約了外國人管理工作尤其是“三非”外國人治理工作的開展。為了解決此問題，2019年以來國家移民管理局開始在全國七個(gè)省份分別籌建七個(gè)遣返中心，承擔(dān)外國人羈押、遣返、身份核查、難民事務(wù)管理等職責(zé)任務(wù)。我國的遣返中心建設(shè)工作可以借鑒土耳其的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，引進(jìn)多個(gè)職能保障部門（衛(wèi)生、外事、司法等）共同進(jìn)駐遣返中心，充分保障外國人的基本權(quán)利，全面推進(jìn)遣返中心建設(shè)。

（四）逐步構(gòu)建難民處置機(jī)制補(bǔ)齊邊境安全管理短板

雖然因?yàn)榈乩砦恢煤驼Z言等方面的障礙，我國現(xiàn)階段接收的難民較少。但是，難民問題離我國并不遙遠(yuǎn)，無論是上世紀(jì)70年代印度支那難民的大批涌入，還是2009年以來時(shí)打時(shí)停的緬北戰(zhàn)亂造成的難民涌入，都對(duì)我國的邊境秩序造成了沖擊，嚴(yán)重威脅著我國邊境安全。中國作為最大的發(fā)展中國家，一直高度重視并積極參與難民和移民問題全球治理，然而中國一直未出臺(tái)具體的難民政策對(duì)境內(nèi)的難民進(jìn)行甄別和管理。[16]我國已于1982年簽署了有關(guān)難民問題的兩個(gè)主要國際文件，即1951年通過的《關(guān)于難民地位的公約》和1967年通過的公約《議定書》，作為締約國就要承擔(dān)相應(yīng)的國際人道主義義務(wù)，這里面必然包括接收難民。當(dāng)然，國家層面已經(jīng)高度重視難民問題并做出反應(yīng)，2018年掛牌成立的國家移民管理局，在外國人管理司新設(shè)難民工作處，專門承擔(dān)難民身份甄別及臨時(shí)安置、遣返工作。①參見國家移民管理局網(wǎng)站機(jī)構(gòu)職責(zé)介紹https://www.nia.gov.cn/n741430/n741486/index.html,2020-02-05。

難民問題作為多年來困擾各國的世界性難題，適度接收并妥善處理難民問題是我國深度參與全球治理的機(jī)會(huì)，我國可以借助這個(gè)平臺(tái)貢獻(xiàn)中國智慧，提升在難民問題相關(guān)領(lǐng)域的話語權(quán)和影響力，進(jìn)一步提升我國的國際形象。土耳其就是精準(zhǔn)地運(yùn)用了敘利亞難民危機(jī)“大做文章”，以難民問題為契機(jī)，一方面有力地提升了該國在中東地區(qū)甚至是伊斯蘭世界的國際地位，另一方面以難民為籌碼跟歐盟討價(jià)還價(jià)換取援助，不斷博取加入歐盟的談判資本，既賺取了勇于承擔(dān)國際人道主義義務(wù)的國際形象，又獲得了國際、國內(nèi)各方面的實(shí)際利益。難民問題是影響我國邊境安全的不穩(wěn)定因素，應(yīng)以移民管理體制重塑為契機(jī)，以國家移民管理局為主體，逐步構(gòu)建難民處置體系，以有效預(yù)防邊境地區(qū)難民問題。唯有如此，一旦鄰國動(dòng)亂大量難民涌入我國邊境，我國才能夠依法管理，從容應(yīng)對(duì)，有效保障邊境安全。

（五）加強(qiáng)國際合作提升邊境安全管理全球化水平

相關(guān)國際機(jī)構(gòu)一直在土耳其的邊境安全管理工作中發(fā)揮著重要的支持作用。自上世紀(jì)末以來，歐盟通過協(xié)調(diào)與合作對(duì)土耳其邊境管理立法和國家機(jī)構(gòu)的設(shè)計(jì)產(chǎn)生了重大影響。近年來，歐盟與土耳其之間的重新接納協(xié)議以及2016年3月18日的雙方聲明成為土耳其邊境安全管理的重要支柱。此外，歐盟邊境與海岸警衛(wèi)局通過諒解備忘錄與土耳其合作，該備忘錄為加強(qiáng)雙方的業(yè)務(wù)合作建立了長效機(jī)制，包括邀請(qǐng)土耳其參與培訓(xùn)活動(dòng)和聯(lián)合行動(dòng)，向土耳其派遣專家與聯(lián)絡(luò)官，以及信息交流和風(fēng)險(xiǎn)分析。聯(lián)合國難民署通過支持土耳其移民管理機(jī)構(gòu)，協(xié)助其為需要國際保護(hù)和援助的人提供登記和庇護(hù)工作。國際移民組織在土耳其邊境安全管理方面的主要作用是幫助土耳其構(gòu)建綜合邊境管理體系，以適應(yīng)歐盟制定的綜合邊境管理戰(zhàn)略。

土耳其通過與上述國際組織的合作獲得了大量的支持和援助，有力提升了其在邊境安全管理的制度構(gòu)建、信息交流、技術(shù)裝備等方面的水平。同樣，隨著我國融入世界速度不斷加快，移民領(lǐng)域國際合作地位不斷上升，相關(guān)國際組織為各國在移民領(lǐng)域的合作提供了很好的平臺(tái)和資源，我國需要建立健全與有關(guān)國家和國際組織的雙邊、多邊合作機(jī)制，提升邊境安全管理工作的全球化水平。移民問題是典型的全球性問題，在全球移民遷徙過程中，任何國家都可能成為國際移民的遷出國、過境國或目的國。[17]國際移民組織是移民領(lǐng)域最重要的政府間國際組織，為促進(jìn)世界范圍內(nèi)移民有序流動(dòng)、維護(hù)移民合法權(quán)益發(fā)揮著重要作用。我國是人口大國，也是移民大國，于2016年正式加入國際移民組織。加入國際移民組織有利于我國增強(qiáng)移民服務(wù)和管理，建立規(guī)范、完善的國內(nèi)外移民管理體系。聯(lián)合國難民署是聯(lián)合國負(fù)責(zé)保護(hù)難民權(quán)利，并為難民問題尋求解決方案的人道主義機(jī)構(gòu)，我國作為難民署執(zhí)行委員會(huì)的成員國之一，與該組織已有四十年的良好合作經(jīng)歷。下一步，應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步拓展、深化與相關(guān)國際組織和各國邊境、移民管理部門的務(wù)實(shí)合作，通過搭建交流對(duì)話平臺(tái)，不斷拓寬合作渠道、豐富合作方式、密切溝通聯(lián)系，共同推動(dòng)我國邊境安全管理工作發(fā)展進(jìn)步。

結(jié)語

綜上所述，土耳其無論是地緣性的邊境安全形勢(shì)，還是政府治理上的邊境安全管理框架，都相當(dāng)有特點(diǎn)，具有邊境安全問題比較研究的典型意義。在此基礎(chǔ)上，筆者建構(gòu)本文的邊境安全管理研究框架，以邊境管理與移民管理兩條主線推進(jìn)研究，對(duì)土耳其邊境管理、移民管理主管機(jī)構(gòu)、法律制度進(jìn)行總體梳理，著重于分析土耳其邊境管理部門和移民管理部門為應(yīng)對(duì)難民危機(jī)所采取的措施，并總結(jié)特點(diǎn)，發(fā)掘其先進(jìn)的理念、經(jīng)驗(yàn)和做法，規(guī)避其不足之處，以求對(duì)我國的邊境安全管理工作有所啟示?，F(xiàn)階段我國邊境安全管理工作面臨新形勢(shì)、新任務(wù)、新挑戰(zhàn)，在學(xué)習(xí)國外先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)的同時(shí)，更要立足于國情和實(shí)際，把維護(hù)邊境安全擺在突出位置，全面推進(jìn)邊境安全管理體系化建設(shè)，以維護(hù)邊境穩(wěn)定和國家安全。