李 敏，梁瑜欣

(中華女子學院 社會工作學院，北京 100101)

一、問題提出

2017年6月《關于加強和完善城鄉(xiāng)社區(qū)治理的意見》中指出，要積極推進城鄉(xiāng)社區(qū)治理理論創(chuàng)新、實踐創(chuàng)新、制度創(chuàng)新……堅持依靠居民、依法有序組織居民群眾參與社區(qū)治理，實現人人參與、人人盡力、人人共享……到2020年，基本形成基層黨組織領導、基層政府主導的多方參與、共同治理的城鄉(xiāng)社區(qū)治理體系[1]。城市基層治理作為國家治理體系的重要部分，直接關系治理現代化的進程。多元主體的共同參與并最大限度激發(fā)社會活力是社會治理的基本手段[2]。城市社區(qū)的多重屬性決定了協(xié)商治理的可能。協(xié)商治理即由利益相關者就公共事務進行表達、互動、談判與達成一致的決策過程[3]。多元協(xié)商治理已成為城市社區(qū)治理的基本趨勢。如何實現多元主體的協(xié)商治理一直是社區(qū)治理的關鍵。

深圳作為經濟特區(qū)、超大型移民城市自2005年起，立足自身資源稟賦、基礎條件、人文特色等，積極推進社區(qū)治理模式創(chuàng)新，探索了“鹽田模式”“南山模式”和“寶安模式”等?！胞}田模式”經歷了居—企分離、“一會(合)兩站”和“一會(分)兩站”的創(chuàng)新發(fā)展。通過明確股份制公司、社區(qū)工作站、社區(qū)居委會和社區(qū)服務站職責，形成了社區(qū)工作站事業(yè)化、社區(qū)居委會兼職化、社區(qū)服務站職業(yè)化的新型社區(qū)治理模式[4]?！澳仙侥Ｊ健笔恰?+3+N”的“車夫驅動、三馬拉動、伙伴推動”的“三駕馬車”式結構。“1”是社區(qū)綜合黨委，指引社區(qū)發(fā)展方向；“3”是社區(qū)居委會、社區(qū)工作站、社區(qū)服務中心，承擔社區(qū)自治、管理與服務職能；“N”是各類社會組織和駐區(qū)單位，提供后勤保障、安全保衛(wèi)、信息傳送等服務[5]。這一模式將各種社區(qū)利益相關者共同吸納到治理過程中，實現利益的交匯與協(xié)商，構建了多元共治的治理格局。“寶安模式”分“居站合一”和“居站分設”兩種模式。明確了社區(qū)工作站和社區(qū)居委會職責，在社區(qū)推行“執(zhí)行+議事”模式，挖掘社區(qū)社會組織力量，設立社區(qū)居民議事會，構建了黨委領導下的多元主體共治的治理格局[6]153。

三種模式推進了深圳社區(qū)治理實踐創(chuàng)新，但有些方面仍需進一步探討。“鹽田模式”明確了政府與社區(qū)的職能和權限，使政府管理和社區(qū)自治的協(xié)作關系逐步明朗，但對社區(qū)居民與社區(qū)組織在社區(qū)自治中的作用以及社區(qū)居民的自我管理、自我能力的發(fā)揮還需進一步關注?！澳仙侥Ｊ健睆娀它h的基層組織建設，但需進一步拓寬民意表達渠道，發(fā)揮社會組織的號召力，促進更多群眾建言獻策、參與社區(qū)治理?！皩毎材Ｊ健蓖诰蛄松鐓^(qū)資源，調動了居民積極性。但社區(qū)組織的自主意識、生存發(fā)展能力相對薄弱，尚缺乏完善的管理機制，服務和管理水平有待提高[6]154。與上述模式相比，坪山D小區(qū)“六方聯(lián)動”自治模式是如何運作的？在運行中取得了哪些績效？遇到了哪些現實困境？未來發(fā)展路徑如何？以上是本研究所關注的問題。

二、數據收集與樣本構成

本研究選取深圳坪山D小區(qū)、W小區(qū)和G小區(qū)的居民，根據年齡和性別比例選取調查對象，發(fā)放問卷415份，有效問卷405份，有效回收率97.5%。其中，D小區(qū)有效問卷168份，W小區(qū)有效問卷102份、G小區(qū)有效問卷135份。問卷調查對象的基本情況如表1所示，訪談對象的基本情況如表2所示。

表1 問卷調查對象基本情況

表2 訪談對象基本情況

三、“六方聯(lián)動”自治模式的運作機制

2009年建成的D小區(qū)，轄區(qū)面積28 282.08m2，總戶數912戶，居民3 000多人，90%以上是外來常住人口。2015年，為了推動多元的分散主體形成多邊互動的合作網絡，共同打造“身心健康、治安良好、環(huán)境美麗、鄰里互助”的現代化宜居小區(qū)，在社區(qū)綜合黨委的領導下，以社區(qū)居委會為主導，社區(qū)黨群服務中心為樞紐平臺，聯(lián)動社區(qū)社會組織、業(yè)主委員會、物業(yè)公司及愛心企業(yè)等，成立了D小區(qū)自治委員會，以項目化運作方式動員各方力量有效回應小區(qū)的安全、環(huán)境建設、健康和互助等需求，促進小區(qū)的自我管理和自我服務。

社區(qū)居委會在小區(qū)自治中的職責包括牽頭自治委員會及主導聯(lián)席會議、協(xié)調社區(qū)組織活動及監(jiān)督物業(yè)管理、調解鄰里及家庭糾紛、申請公益項目及審批經費、對接社區(qū)基金會及工青婦等各方資源、提供便民服務等；社區(qū)黨群服務中心的職責包括調研小區(qū)需求、協(xié)助召開聯(lián)席會議、策劃運作項目、整合社會資源、培育社區(qū)社會組織等；社區(qū)社會組織的職責包括組織會員發(fā)展、策劃公益活動、收集反饋意見等；業(yè)主委員會的職責包括倡導動員業(yè)主參與、督促工作落實、鏈接業(yè)主資源、宣傳利民便民政策和服務等；物業(yè)公司的職責包括完善公共設施、參與議事、協(xié)助活動開展、鏈接社會資源等；愛心企業(yè)的職責包括提供資源、參與議事、參與義工活動等。D小區(qū)“六方聯(lián)動”平臺如下圖所示。

小區(qū)自治委員會按照“提議—議事—制定計劃—實施—監(jiān)督”的流程開展工作。自治委員會中的各方都可作為提議者，將小區(qū)發(fā)展需要及居民訴求反饋給自治委員會。自治委員會召開聯(lián)席會議，聽取議案、研究解決方案，制定服務計劃，明確分工，執(zhí)行服務計劃，跟進監(jiān)督。聯(lián)席會議每季度召開一次，如遇突發(fā)事件，可臨時開會。聯(lián)席會議上的六方遵守羅伯特議事規(guī)則議事。服務計劃的執(zhí)行以項目化方式，充分發(fā)揮六方作用，共推問題解決。

四、“六方聯(lián)動”自治模式的治理績效

(一)發(fā)揮社區(qū)組織作用，調動居民參與

社區(qū)組織不以營利為目的，易被居民接納和認同，是社區(qū)事務的民間參與力量。它可最廣泛、直接地了解和掌握社區(qū)治安情況和治安動態(tài)，是宣傳、組織群眾參與社區(qū)治安的前沿陣地，是各項治安管理法規(guī)具體實施的參與者。社區(qū)組織在社區(qū)治安中具有的靈活性等優(yōu)勢，使其在社區(qū)治安防范中發(fā)揮不可替代的作用[7]。社區(qū)社會組織積極參與D小區(qū)自治，反哺社區(qū)的功能發(fā)揮明顯。小區(qū)自治委員會成立以來，積極回應居民需求，在小區(qū)環(huán)境、安全、健康和鄰里關系等方面開展了多個項目。其中360°平安志愿者項目由社區(qū)社會組織老年人協(xié)會牽頭，組織成立了平安志愿者巡邏隊，實行樓棟長機制，聯(lián)絡和組織人員排查小區(qū)安全隱患。D小區(qū)與G小區(qū)同屬一個物業(yè)公司管理，但D小區(qū)居民沒有遭遇過如表3所示情況的比例是92.9%，比G小區(qū)(87.4%)高5.5個百分點。

表3 居民在小區(qū)是否遭遇過以下情況

(二)鏈接多方資源，滿足居民需求

小區(qū)基礎設施不完善，居民需求無法滿足，與資源鏈接不到位直接相關。建立“六方聯(lián)動”自治模式的目的即是搭建資源鏈接平臺，動員各方力量，為居民提供便捷服務。D小區(qū)的老年人口約占1/4，對健康服務的需求強烈。為此，D小區(qū)成立了康頤中心，愛心企業(yè)中的H醫(yī)療科技有限公司資助了身高體重測量儀、電子血壓器、骨密度測量儀等20余萬元的體檢設備。這些設備方便了社區(qū)黨群服務中心的社會工作者為小區(qū)老人定期開展健康檢測?！翱殿U中心的成立，H醫(yī)療公司的支持很大，也是在發(fā)揮黨群服務中心鏈接和整合資源的作用?！?Case1)社會工作者還為小區(qū)60歲以上的老人建立了健康檔案，與業(yè)主委員會一起動員職業(yè)是醫(yī)生的業(yè)主為老人免費開展健康知識講座。社區(qū)居委會還與社區(qū)醫(yī)院對接，搭建網上健康咨詢平臺，為居民提供咨詢服務。

為滿足小區(qū)居民對健康娛樂設施的需求，自治委員會鏈接了福彩公益基金，在D小區(qū)廣場增加了健身器材，完善了基礎設施?！靶^(qū)環(huán)境不好，原來沒有滑梯，沒有體育器材，我們這都提了多少回，有二年了。最后通過自治委員會才把這個落實，所以有很多方才能做這個事?！?case2)D小區(qū)居民對小區(qū)健康娛樂設施非常滿意和滿意的比例占57.2%，比W小區(qū)(35.3%)和G小區(qū)(14%)分別高21.9和43.2個百分點，如表4所示。

表4 居民對小區(qū)健康娛樂設施的滿意度

(三)依托多方項目，融洽鄰里關系

商品房小區(qū)居民來源復雜，利益多元，需求廣泛。為進一步融洽鄰里關系，鼓勵更多居民參與小區(qū)的公益活動，自治委員會發(fā)起了“益起易吧”鄰里互助項目，包括積分兌換和愛心捐贈兩部分。其一，居民參加小區(qū)組織的公益服務，可兌換積分。積分達到一定程度可兌換由愛心企業(yè)捐贈的愛心資源。其二，居民可將自己閑置的物品捐贈給社區(qū)黨群服務中心或將其拿到跳蚤市場上進行交換，既促進了資源的循環(huán)利用，又助推了鄰里熟識。此外，社區(qū)黨群服務中心建立了連心閣，為居民搭建休閑娛樂空間，開展系列文化活動，增進居民交流，融洽鄰里關系。D小區(qū)居民對鄰居十分信任和比較信任的比例占75.6%，比W小區(qū)(74.5%)和G小區(qū)(71.1%)分別高1.1和4.5個百分點，如表5所示。

表5 居民對小區(qū)鄰居的信任度

(四)多元互補合作，提升居民滿意度

結構功能主義認為，社會系統(tǒng)的穩(wěn)定依賴于系統(tǒng)各部分在權利義務上的互補。六方聯(lián)動各方需從個體維度中的自我取向轉向結構維度中的群體取向，最終實現價值和利益的整合[8]。六方聯(lián)動即通過資源共籌和共享機制形成多元參與、差異合作、優(yōu)勢互補、功能整合的架構。

首先，在多方參與合作的過程中，各方掌握了翔實可靠的居民需求信息。在此基礎上做出準確回應，群策群力，既提高了工作效率、降低了運行成本，又密切了與居民的聯(lián)系。在這一互動過程中，居民經歷了從問題提出到問題解決的全過程，了解到各方的行動成效，加深了對各方的理解，提高了對各方的滿意度。D小區(qū)居民對物業(yè)公司的滿意度為66.9%，高于G小區(qū)(34.9%)32個百分點；對社區(qū)黨群服務中心的滿意度為78.6%，比W小區(qū)(76.2%)和G小區(qū)(59.3%)分別高2.4和19.3個百分點；對社區(qū)社會組織的滿意度為75.4%，比W小區(qū)(72.2%)和G小區(qū)(54.8%)分別高3.2和20.6個百分點。

其次，小區(qū)自治委員會的議題源于小區(qū)發(fā)展需要和居民需求，服務項目的設計也要聽取居民的意見和建議。自治委員會各方在不斷與居民溝通交流的過程中，強化了居民的主人翁意識，提高了居民的參與熱情，推動了居民不斷參與小區(qū)自治的探索。D小區(qū)居民策劃組織社區(qū)文化娛樂活動的意愿為49.4%，比W小區(qū)(40.2%)和G小區(qū)(39.6%)分別高9.2和9.8個百分點；參與志愿活動的意愿為74.4%，比W小區(qū)(66.7%)和G小區(qū)(71.8%)分別高7.7和2.6個百分點。

五、“六方聯(lián)動”自治模式的現實困境

“六方聯(lián)動”自治模式在調動居民參與、滿足居民需求、融洽鄰里關系、提升居民滿意度等方面取得了一定的成效，但由于自治模式還處于探索階段，不可避免地存在有待進一步完善的方面。

(一)六方力量發(fā)揮不均衡

小區(qū)自治委員會中六方的組織性質不同，發(fā)展程度參差不齊，力量發(fā)揮不均衡。受人員能力、服務水平、活動場地和設備等多方面條件限制，服務項目的設計和執(zhí)行在很大程度上依賴于社區(qū)黨群服務中心，其他各方的作用發(fā)揮不足。

民間組織的內部管理情況欠佳，在組織結構、管理體制、決策程序、財務制度、激勵機制、內部監(jiān)督機制和外部監(jiān)督機制等方面均不健全[9]。D小區(qū)有老年人協(xié)會、乒乓球協(xié)會和大家樂歌舞團3個社區(qū)社會組織。只有老年人協(xié)會加入了小區(qū)自治委員會，其余兩個組織屬于文化娛樂類，管理較松散，故未加入。調研時，D小區(qū)業(yè)主委員會處于換屆階段，成員未確定。因此，近兩個月在六方聯(lián)席會議上業(yè)主委員會處于缺席狀態(tài)?？梢姡珼小區(qū)的社區(qū)社會組織和業(yè)主委員會缺乏規(guī)范的管理機制，生存與發(fā)展能力較弱。

(二)議事渠道單一

小區(qū)自治委員會以聯(lián)席會議的方式對小區(qū)發(fā)展需要及居民需求進行集中討論。由于未開發(fā)更多的議事渠道，單一聯(lián)席會議的方式無法及時滿足小區(qū)居民的多樣化需求。大多數居民缺少發(fā)聲空間，在一定程度上限制了居民參與小區(qū)自治?？臻e時間較少的居民參加自治委員會各方組織的服務項目和文化娛樂活動的機會也少。D小區(qū)92.8%的居民表示會參與解決小區(qū)問題，但實際參與共同商議解決小區(qū)公共問題的居民僅占21.4%。居民參與解決小區(qū)問題的意愿很強，但實際參與率卻很低。為進一步激發(fā)居民的參與行動，需進一步拓展小區(qū)居民的議事渠道。

(三)資金來源不穩(wěn)定

小區(qū)自治委員會主要以項目化運作方式回應小區(qū)居民需求，促進小區(qū)的自我管理和自我服務。目前項目化運作的經費主要依靠的是愛心企業(yè)的捐贈以及社區(qū)居委會的支持。加入自治委員會的愛心企業(yè)共七家，包括一家醫(yī)療科技有限公司、一家建筑裝飾工程有限公司、一家銀行、一家麥當勞、一家琴行和兩家幼兒園。以上企業(yè)更多提供的是物資，而資金支持有限。由于資金來源范圍有限，且不穩(wěn)定，缺乏長效支持機制，嚴重影響了小區(qū)居民服務項目的開展，限制了小區(qū)自治委員會在小區(qū)自治中的作用發(fā)揮。在籌資建設D小區(qū)健身器材時，由于社區(qū)居委會和愛心企業(yè)都無法提供資金，所以此項目不得不一直延期。直到社區(qū)居委會鏈接了福彩公益基金，才最終滿足了小區(qū)居民增加健身器材的需求。

六、“六方聯(lián)動”自治模式的發(fā)展路徑

(一)明確六方工作職責，促進各方協(xié)調發(fā)展

建立小區(qū)自治委員會內部的協(xié)調機制，進一步厘清各方的工作職責，設立獎懲機制，敦促各方積極履職，保障決策與程序的合法性和合理性，提高小區(qū)治理績效。促進各方力量協(xié)調發(fā)展。進一步發(fā)揮社區(qū)居委會的資源整合作用；發(fā)揮社區(qū)黨群服務中心社會工作者的專業(yè)性，挖掘社區(qū)骨干力量，扶持社區(qū)社會組織的發(fā)展，調動更多社區(qū)社會組織參與小區(qū)自治；完善社區(qū)社會組織的制度建設，加強組織的能力建設；優(yōu)化業(yè)主委員會的成員構成，鼓勵更多社區(qū)精英參與業(yè)主委員會選舉；提升物業(yè)公司服務的專業(yè)化水平，更好滿足居民的生活服務需求；強化愛心企業(yè)的社會責任意識，充分發(fā)揮助力公益的作用。

(二)搭建網絡議事平臺，完善議事協(xié)商制度

搭建更為開放、便捷、有效的網絡議事平臺，拓寬民意表達渠道，探索多元議事方式。通過社區(qū)論壇、微信、微博、QQ 群、短信平臺等渠道收集居民提議、利益訴求等，及時準確把握社區(qū)全局性、傾向性問題。針對居民反映較多的社區(qū)問題召開網絡議事會議，邀請更多居民參與討論，激發(fā)居民自治共建的積極主動性。居民的積極參與可助推自治委員會各方反思社區(qū)需求，加強自身建設。此外，完善議事協(xié)商制度，可以使居民協(xié)商自治能依法依規(guī)有序進行。

(三)加大政府支持力度，拓寬資金來源渠道

各級政府要加大支持力度，出臺相關政策鼓勵支持社區(qū)治理模式探索。小區(qū)自治委員會要充分發(fā)揮六方作用，尤其是社區(qū)居委會、社區(qū)黨群服務中心及愛心企業(yè)籌集資金的作用。社區(qū)居委會可依托項目積極向街道辦事處申請經費支持；社區(qū)黨群服務中心可通過競標政府購買服務項目，獲得經費支持；自治委員會可調動各方力量進一步鏈接企業(yè)資源，擴充愛心企業(yè)隊伍，擴大資金來源。社區(qū)擁有豐富的公益慈善資源，自治委員會可探討建立社區(qū)募捐機制，接收社區(qū)基金會、社區(qū)企業(yè)、居民等各方捐助，彌補資金不足。