關(guān)鍵詞 政務(wù)微博 規(guī)范化 行政法

作者簡(jiǎn)介：章江龍，浙江電大富陽學(xué)院。

中圖分類號(hào)：D630 ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ?文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A ? ? ? ? ? ?? ? ? ? ? ?DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2020.05.179

一、引言

現(xiàn)行管理政策、規(guī)制與政務(wù)微博的實(shí)際運(yùn)營(yíng)間存在諸多矛盾，即便地方積極進(jìn)行宏觀干預(yù)、完善相關(guān)文件，但政務(wù)微博在運(yùn)營(yíng)管理的規(guī)范性上仍需進(jìn)一步提高。政務(wù)微博覆蓋范圍、使用頻率、作用效果的增加，均對(duì)其運(yùn)營(yíng)管理規(guī)范性提出更嚴(yán)格的要求，完善相關(guān)立法及理論基礎(chǔ)，才能確保政務(wù)微博監(jiān)管方式與政務(wù)微博自身的發(fā)現(xiàn)相適應(yīng)。本文從行政法角度出發(fā)，分析政務(wù)微博的規(guī)范化，能夠填補(bǔ)有關(guān)研究空白，提出的規(guī)范化發(fā)展路徑基于政務(wù)微博行政法定義及政務(wù)微博運(yùn)營(yíng)中存在的問題，因此文章無論在理論研究或工作實(shí)踐上均具備一定參考價(jià)值，可服務(wù)于政務(wù)微博的規(guī)范化發(fā)展及運(yùn)營(yíng)管理方式創(chuàng)新。

二、政務(wù)微博的行政法定義

（一）政務(wù)微博的行政法屬性

按照政務(wù)微博的概念，政務(wù)微博行為即利用微博平臺(tái)以信息發(fā)布的形式完成行政行為，該過程對(duì)目標(biāo)人群無強(qiáng)制性約束，是否做出反應(yīng)由目標(biāo)人群自行決定[1]。因此政務(wù)微博行為并不對(duì)目標(biāo)人群產(chǎn)生法律作用，即便產(chǎn)生，該作用與政務(wù)微博主體的意圖也無直接關(guān)系。簡(jiǎn)單來說，政務(wù)微博行為不可能等同于行政法行為，但由于政務(wù)微博的主體、職責(zé)、法律效果、作用方式等均帶有行政行為的特征，因此其可被視為行政行為。

對(duì)于政務(wù)微博作用對(duì)象來說，政務(wù)微博行為對(duì)其并不具備強(qiáng)制性，二者之間也不存在服從與被服從的關(guān)系，因此政務(wù)微博行為可被進(jìn)一步定義為非強(qiáng)制性行政行為，但仍然帶有職權(quán)屬性，可能會(huì)導(dǎo)致作用對(duì)象的利益受損，需要得到法律的限制和規(guī)范。

（二）政務(wù)微博的行政法意義

1.促進(jìn)政府信息公開

行政信息公開即行政主體在行使行政管理權(quán)時(shí)，依照既定方式和流程，主動(dòng)向社會(huì)公眾或提出申請(qǐng)的個(gè)人、單位公開行政信息?，F(xiàn)行《政府信息公開條例》將信息公開列為政府法定義務(wù)之一，并對(duì)其信息公開渠道作詳細(xì)說明。政府信息公開從最初的召開新聞發(fā)布會(huì)，發(fā)展至目前的政務(wù)微博，其公開方式、渠道不斷多樣化，政務(wù)微博因其范圍廣、成本低、時(shí)效性和互動(dòng)性強(qiáng)等優(yōu)勢(shì)，已成為政府信息公開的最主要方式之一[2]。

2.保證群眾基本權(quán)利

憲法中將知情權(quán)列為我國(guó)公民基本權(quán)利之一，從諸多憲法條款中均可以看出知情權(quán)具備的重要法律地位。我國(guó)通過行政監(jiān)督，對(duì)行政權(quán)的執(zhí)行過程進(jìn)行監(jiān)督和約束，避免出現(xiàn)違法、違規(guī)行使行政權(quán)的現(xiàn)象。行政監(jiān)督中最重要的兩種監(jiān)督方式為媒體監(jiān)督和社會(huì)公眾監(jiān)督，可通過多種渠道獲取政府及相關(guān)部門的工作狀況信息，對(duì)其行政行為、服務(wù)等進(jìn)行監(jiān)督，行政監(jiān)督也成為維護(hù)公民知情權(quán)的重要方式。政務(wù)微博給群眾知情權(quán)的維護(hù)提供了新的途徑，強(qiáng)化政府及相關(guān)部門與普通群眾之間的聯(lián)系和互動(dòng)，在促進(jìn)政務(wù)公開的同時(shí)，維護(hù)居民基本權(quán)利。

3.引導(dǎo)社會(huì)輿論發(fā)展

微博平臺(tái)運(yùn)營(yíng)基于網(wǎng)絡(luò)環(huán)境，信息傳播速度快、范圍廣、體量大，導(dǎo)致平臺(tái)中信息良莠不齊。相對(duì)開放、自由的環(huán)境給不良言論甚至謠言、虛假信息的滋生提供了有利條件。因此當(dāng)涉及到重大公共衛(wèi)生事件、群體事件、自然災(zāi)害事件等社會(huì)關(guān)注度高的事件時(shí)，政務(wù)部門需要第一時(shí)間通過微博平臺(tái)，向受眾解釋事件真實(shí)的發(fā)生過程以及發(fā)展?fàn)顟B(tài)，通過權(quán)威消息的發(fā)布，穩(wěn)定群眾情緒，避免群眾受不良信息的誘導(dǎo)而引發(fā)更嚴(yán)重的社會(huì)問題[3]。此時(shí)，政務(wù)微博即成為政府發(fā)布權(quán)威信息、引導(dǎo)社會(huì)輿論風(fēng)向的重要工具，在維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定、維持政府形象方面作用突出。

4.拓寬行政服務(wù)渠道

政務(wù)微博與傳統(tǒng)政務(wù)服務(wù)的有機(jī)結(jié)合最先體現(xiàn)在公安系統(tǒng)的機(jī)動(dòng)車管理方面，在公安微博平臺(tái)，可進(jìn)行機(jī)動(dòng)車違章查詢、駕管業(yè)務(wù)辦理等活動(dòng)。因此政務(wù)微博的應(yīng)用和發(fā)展，能夠整合多種行政服務(wù)資源，在幫助降低政府部門行政服務(wù)成本、提升工作效率的同時(shí)，為社會(huì)公眾提供更好的行政服務(wù)條件，促進(jìn)政府服務(wù)職能發(fā)揮，進(jìn)而推進(jìn)政府部門向服務(wù)型政府過渡。

三、政務(wù)微博存在的問題分析

（一）自身定位

政務(wù)微博發(fā)展初期階段，不同部門對(duì)政務(wù)微博有不同的定位，從當(dāng)時(shí)部分地方政府及有關(guān)部門發(fā)布的微博內(nèi)容能夠發(fā)現(xiàn)，政務(wù)微微博行為并未被視為行政行為，存在認(rèn)識(shí)不足、態(tài)度消極的現(xiàn)象，因此在政務(wù)微博的使用上也過于隨意。另有部分部門認(rèn)為，政務(wù)微博是行使對(duì)公權(quán)利的一種方式，將其視為行政行為而進(jìn)行嚴(yán)格管制和約束，即任何一條微博內(nèi)容的發(fā)布均需要建立在法律法規(guī)要求的基礎(chǔ)之上，堅(jiān)決杜絕侵犯公民基本權(quán)利的問題出現(xiàn)，并接受社會(huì)公眾的監(jiān)督[4]。政務(wù)微博定位不明，導(dǎo)致不同部門、人員在對(duì)待政務(wù)微博時(shí)采用不同的方式和態(tài)度，這在很大程度上阻礙了政務(wù)微博的規(guī)范化發(fā)展。

（二）法律屬性

政務(wù)微博有關(guān)法律法規(guī)的完善要明顯滯后于政務(wù)微博本身的發(fā)展。例如，于2011年《北京市微博客發(fā)展管理若干規(guī)定》一經(jīng)發(fā)布，即受到諸多學(xué)者的質(zhì)疑和指責(zé)，有學(xué)者提出，該規(guī)定在制定主體、法律依據(jù)、權(quán)力宣示等方面均存在明顯的漏洞，其中對(duì)行政相對(duì)人責(zé)任和義務(wù)的規(guī)定，已經(jīng)違背行政法的基本要求。但在當(dāng)時(shí)的背景下，該規(guī)定的制定初衷是應(yīng)對(duì)逐漸復(fù)雜的網(wǎng)絡(luò)環(huán)境，以對(duì)微博的應(yīng)用進(jìn)行規(guī)范，其目的值得肯定，主要問題出在并未對(duì)相關(guān)法律矛盾做充分協(xié)調(diào)、內(nèi)容設(shè)置與當(dāng)時(shí)的網(wǎng)絡(luò)環(huán)境不相符合上，導(dǎo)致該規(guī)定在合法性、合理性方面均受到質(zhì)疑。網(wǎng)絡(luò)環(huán)境利弊共存，其具有較高的復(fù)雜性，但也為公民發(fā)聲提供了有利條件，因此相關(guān)法律法規(guī)的制定，必須要結(jié)合網(wǎng)絡(luò)環(huán)境特點(diǎn)，強(qiáng)調(diào)對(duì)居民基本權(quán)利的維護(hù)，而不是對(duì)居民的言論自由做過多的限制。政務(wù)微博行為即行政行為，與之有關(guān)的立法也要偏重于規(guī)范和控制，以保障居民基本權(quán)益為出發(fā)點(diǎn)。

（三）政策矛盾

依照政府微博的定義和作用，其應(yīng)該接受《政府公開條例》的約束和規(guī)范，然而法律本身以穩(wěn)定的形式存在，政務(wù)微博基于網(wǎng)絡(luò)環(huán)境，其變化、更新速度要遠(yuǎn)高于法律的完善，進(jìn)而引發(fā)法律制度與社會(huì)發(fā)展相分離的問題。

以政務(wù)微博主體范圍的界定為例。該問題并未在《條例》中予以詳細(xì)說明，但從相關(guān)內(nèi)容可推測(cè)，政府信息公開的主體涵蓋各級(jí)政府以及縣以上政府部門。在學(xué)術(shù)研究領(lǐng)域，不少學(xué)者嘗試定義政務(wù)微博，進(jìn)而對(duì)其主體做出詳細(xì)劃定。從現(xiàn)有文獻(xiàn)中可以看出，大多數(shù)學(xué)者認(rèn)為政務(wù)微博的主體應(yīng)包括政府部門以及相關(guān)的工作人員，即允許公務(wù)人員以個(gè)人公職身份注冊(cè)微博[5]。目前已有多個(gè)省市出臺(tái)政務(wù)微博運(yùn)營(yíng)管理地方性法規(guī)，但有關(guān)政務(wù)微博主體的界定尚未得到統(tǒng)一。從微博平臺(tái)也能夠看出，不少公務(wù)人員以公職身份開通微博賬號(hào)，用于發(fā)布個(gè)人有關(guān)工作信息，并培養(yǎng)起龐大的粉絲群，在政務(wù)服務(wù)提升方面發(fā)揮出重要作用。

從以上分析可以看出，將公務(wù)人員納入政務(wù)微博主體范圍受到廣泛認(rèn)可，但若將政務(wù)微博作為政府信息公開的一種渠道，其主體必須具備行政主體的屬性，即依照法律規(guī)定，可以個(gè)人名義代表國(guó)家行使行政權(quán)、履行行政義務(wù)、承擔(dān)行政責(zé)任、可擔(dān)當(dāng)訴訟當(dāng)事人的組織，顯然公務(wù)人員并不具備該屬性。

（四）操作缺陷

操作缺陷表現(xiàn)在政務(wù)微博的運(yùn)營(yíng)管理過程中，與一般微博相類似，政務(wù)微博的命名方式、內(nèi)容選擇、語言應(yīng)用等，均是衡量政務(wù)微博運(yùn)營(yíng)管理質(zhì)量的重要指標(biāo)。（1）在微博命名方式上，政務(wù)微博命名方式包括地方機(jī)構(gòu)命名、形容詞+地方特色命名、與政府及相關(guān)部門完全無關(guān)的文藝命名等。不同的命名方式能夠展示地方特色，但導(dǎo)致的另一個(gè)問題就是容易混淆視聽，使受眾無法準(zhǔn)確定位到政務(wù)微博。（2）在內(nèi)容選擇上，政務(wù)微博的內(nèi)容根據(jù)其功能作用和具體業(yè)務(wù)進(jìn)行選擇，常見內(nèi)容形式如新聞報(bào)道、實(shí)踐評(píng)論、快訊波霸、互動(dòng)交流等。例如外交部的政務(wù)微博，其內(nèi)容除去政策性發(fā)布外，還涉及基本外交知識(shí)、出境信息提醒等內(nèi)容，這部分內(nèi)容與受眾生活關(guān)聯(lián)度較高，且信息權(quán)威性有所保障，因此得到受眾的廣泛歡迎。政務(wù)微博內(nèi)容的合理化選擇需與其定位相適應(yīng)，若微博內(nèi)容過于官方、脫離群眾，其對(duì)受眾的吸引力也將受到顯著影響。（3）在語言應(yīng)用上，單條微博的字?jǐn)?shù)限制為140字，這給政務(wù)微博語言應(yīng)用的把握帶來不小難度。受字?jǐn)?shù)限制，政務(wù)微博易出現(xiàn)官話占比過高的問題，導(dǎo)致受眾失去閱讀興趣，政務(wù)微博關(guān)注度下降，使其作用效果發(fā)揮受阻。而那些在語言應(yīng)用上能夠適應(yīng)互聯(lián)網(wǎng)環(huán)境下受眾閱讀特點(diǎn)的政務(wù)微博，140字往往能被無限制利用，在準(zhǔn)確傳遞信息點(diǎn)的同時(shí)，能夠給受眾以親近、自然感，相應(yīng)的關(guān)注度也會(huì)隨之提高。但由于政務(wù)微博的特殊性，在語言應(yīng)用上如何把握官話與幽默性語言的協(xié)調(diào)至關(guān)重要。

四、政務(wù)微博規(guī)范化的具體路徑

（一）合理定位

首先，明確主體范圍。政務(wù)微博主體界定問題主要是公務(wù)員微博是否應(yīng)被納入到主體范圍之內(nèi)。公務(wù)員微博可分為公務(wù)員利用公職身份注冊(cè)的微博及公務(wù)員以個(gè)人身份注冊(cè)的微博。其中，以公職身份開通的微博更容易與政府及相關(guān)部門為政務(wù)微博相混淆，主要是由于歸屬于組織、部門的微博也均由公務(wù)人員進(jìn)行操作管理，其具備公職身份，同時(shí)也代表著政府形象，可通過政務(wù)微博，以政府官方的身份與受眾進(jìn)行交流互動(dòng)，這也是社會(huì)各界普遍認(rèn)同將第一類公務(wù)員微博納入到政務(wù)微博主體范圍內(nèi)的主要原因。在微博平臺(tái)，也確有部分公職人員以公職身份注冊(cè)的微博，用以政府信息公開、新聞資訊傳播、群眾互動(dòng)等功能，并取得良好的傳播效果。從行政法的角度出發(fā)，政務(wù)微博行為等同于行政行為，其主體必須具備行政主體的屬性，因此本文認(rèn)為可不必將第一類公務(wù)員微博納入到主體范圍，避免出現(xiàn)主體混淆的問題。同時(shí)為繼續(xù)延續(xù)公務(wù)員微博在強(qiáng)化政務(wù)服務(wù)職能方面的優(yōu)勢(shì)，可對(duì)第一類公務(wù)員微博的運(yùn)營(yíng)管理規(guī)范做進(jìn)一步明確，在提高政務(wù)微博整體規(guī)范性的同時(shí)，有效解決主體界定矛盾。

（二）明確職能

政務(wù)微博的職能與政府及相關(guān)部門的工作職能之間存在直接聯(lián)系，進(jìn)而決定政務(wù)微博的內(nèi)容，為避免各部門間政務(wù)微博職能重疊、微博內(nèi)容重復(fù)的問題，還需結(jié)合各政府部門原本的職能，對(duì)其政務(wù)微博的職能做詳細(xì)劃分[6]。例如，梳理各政府部門的職能，使對(duì)應(yīng)政務(wù)微博的職能覆蓋到意見反饋、投訴舉報(bào)、政策宣傳、信息咨詢等模塊，以保證政務(wù)微博能夠兼顧政務(wù)服務(wù)的各個(gè)方面，受眾可根據(jù)自身需求準(zhǔn)確選擇相應(yīng)的政務(wù)微博，提高政務(wù)服務(wù)質(zhì)量，同時(shí)通過合理分工，降低各部門政務(wù)微博的運(yùn)營(yíng)管理難度。

政務(wù)微博職能劃分應(yīng)重點(diǎn)突出政府與群眾之間的互動(dòng)，能夠通過政務(wù)微博，廣泛采集民生民意信息，將政務(wù)微博發(fā)展為政府與群眾間信息交流的有效平臺(tái)。例如，定期對(duì)受眾的微博留言、私信等進(jìn)行統(tǒng)計(jì)分析，從中挖掘群眾普遍反映的問題，結(jié)合政府工作規(guī)劃，確定是否需要采納群眾意見。無論最終意見采納與否，政務(wù)微博均可在平臺(tái)內(nèi)進(jìn)行結(jié)果反饋，以保證政務(wù)微博與受眾之間形成雙向互動(dòng)關(guān)系，強(qiáng)化政務(wù)微博的公信力，維護(hù)政府部門社會(huì)形象。

（三）立法完善

穩(wěn)定性、滯后性是法律法規(guī)的先天屬性，其無法隨新事物的發(fā)展而及時(shí)作出調(diào)整。而領(lǐng)導(dǎo)指示的靈活性恰恰能夠與新事物的發(fā)展特點(diǎn)相適應(yīng)，對(duì)其發(fā)展普及起到有效的推動(dòng)作用，但領(lǐng)導(dǎo)指示同時(shí)又具備較高的人為性和隨意性，其對(duì)新事物發(fā)展的作用利弊共存。在研究政務(wù)微博的立法完善時(shí)，需要結(jié)合目前的發(fā)展階段，積極制定具備普適性的法律法規(guī)，以促使政務(wù)微博穩(wěn)定、健康發(fā)展。我們不能否認(rèn)領(lǐng)導(dǎo)指示在推動(dòng)政務(wù)微博規(guī)范化方面的作用，但同時(shí)需要加快政務(wù)微博相關(guān)法律制度的建設(shè)，以立法完善為主要手段，推動(dòng)政務(wù)微博的規(guī)范化。我國(guó)法律體系包括憲法、法律法規(guī)、規(guī)章制度等模塊，政務(wù)微博目前正處于創(chuàng)新發(fā)展階段，其特點(diǎn)、形式等均處于動(dòng)態(tài)變化狀態(tài)當(dāng)中，人們對(duì)政務(wù)微博的認(rèn)知也不斷深入。此時(shí)想要出臺(tái)宏觀性、普適全國(guó)的法律還無法實(shí)現(xiàn)，另外，為每一項(xiàng)新興事物制定新的法律條款也不現(xiàn)實(shí)。

現(xiàn)行有關(guān)政務(wù)微博的法律法規(guī)包括《互聯(lián)網(wǎng)信息服務(wù)管理辦法》《關(guān)于維護(hù)互聯(lián)網(wǎng)安全的決定》《刑偵訴訟法》《國(guó)家賠償法》等，政務(wù)微博行為作為一類行政行為，有必要將其納入到行政復(fù)議范圍體系當(dāng)中，即賦予政務(wù)微博可訴訟屬性，對(duì)政務(wù)微博行為引發(fā)群眾利益嚴(yán)重受損的現(xiàn)象，應(yīng)依法予以賠償。該做法能夠?qū)φ?wù)微博下的群眾利益提供有效保護(hù)，同時(shí)避免政務(wù)微博濫用行政權(quán)的問題。

相較于全國(guó)普適的法律法規(guī)，地方性法規(guī)更具靈活性，因此建議地方相關(guān)部門加緊對(duì)政務(wù)微博的行政法研究，結(jié)合國(guó)家有關(guān)規(guī)定及地方發(fā)展需求，制定政務(wù)微博的地方性管理法規(guī)，對(duì)政務(wù)微博的建設(shè)及運(yùn)營(yíng)管理做嚴(yán)格規(guī)范。

（四）創(chuàng)新管理

1.規(guī)范命名方式

政務(wù)微博的名稱決定了群眾對(duì)政務(wù)微博的最初感受，考慮到政務(wù)微博的特殊性，其在命名方式上也應(yīng)保持較高的權(quán)威性，能夠易于受眾辨別，避免與其他類型的微博相混淆。因此建議以地方為單位，對(duì)區(qū)域范圍內(nèi)同一系統(tǒng)內(nèi)部的政務(wù)微博名稱進(jìn)行統(tǒng)一，以便于公眾識(shí)別、查找。例如，廣東省公安系統(tǒng)將“平安”字樣作為本系統(tǒng)的特殊符號(hào)，各市縣公安系統(tǒng)的政務(wù)微博均以“平安”冠名，形式為“平安XX”。在政務(wù)微博名稱中體現(xiàn)區(qū)域文化的做法與命名方式的規(guī)范并不沖突，無論選擇文藝命名或機(jī)構(gòu)+特色的命名方式，注意形式統(tǒng)一、便于識(shí)別即可。而對(duì)于公務(wù)人員以公務(wù)身份注冊(cè)的微博，不對(duì)命名方式做嚴(yán)格要求，但需要在認(rèn)證信息中加以標(biāo)注。

2.規(guī)范內(nèi)容選擇

政務(wù)微博服務(wù)于社會(huì)公眾，在內(nèi)容選擇上也要從公眾角度出發(fā)，保證微博內(nèi)容能夠被公眾所需要，適當(dāng)刪減官方刻板信息。為提高政務(wù)微博對(duì)受眾的吸引力，應(yīng)注意圖文搭配，適當(dāng)增加視頻信息，提高政務(wù)信息傳播效果。

3.規(guī)范語言應(yīng)用

與命名方式相類似，政務(wù)微博語言的應(yīng)用也要保證一定的嚴(yán)謹(jǐn)和規(guī)范性，同時(shí)兼顧互聯(lián)網(wǎng)環(huán)境受眾信息獲取的偏好，保證語言應(yīng)用莊重不失幽默，嚴(yán)肅與輕松并存。語言風(fēng)格的把握給相關(guān)公務(wù)人員的語言能力提出嚴(yán)格要求，需要在日常工作中勤于摸索，適當(dāng)借鑒其他政務(wù)微博的優(yōu)秀語言方式。

五、結(jié)論

2009年，政務(wù)微博的概念被提出，與微博平臺(tái)的發(fā)展相適應(yīng)，已成為公開政府信息、提供行政服務(wù)、采集民生民意、引導(dǎo)輿論風(fēng)向的重要途徑。針對(duì)目前政務(wù)微博在行政法方面存在的自身定位、法律屬性、政策矛盾及操作缺陷問題，提出合理定位、明確職能、立法完善、創(chuàng)新管理等措施。在肯定政務(wù)微博社會(huì)性功能的同時(shí)，客觀認(rèn)識(shí)其在社會(huì)環(huán)境變化中的所表現(xiàn)出的問題和不足，不斷優(yōu)化改進(jìn)，使政務(wù)微博穩(wěn)定發(fā)揮政府服務(wù)、輿論引導(dǎo)等優(yōu)勢(shì)作用。

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