王小魯

關(guān)于市場化改革，本文中，筆者主要談了四個方面。

第一，是近年來某些領(lǐng)域的市場化出現(xiàn)了倒退。這是導(dǎo)致經(jīng)濟下行壓力加大的重要原因，主要表現(xiàn)在幾個方面。

第一個方面的表現(xiàn)，是政府配置資源持續(xù)上升、市場配置資源持續(xù)下降。

1978年改革開始時，全口徑政府支出占GDP的比重是39.9%，接近40%。市場化改革期間，實行放權(quán)讓利，開放市場，政府占比持續(xù)下降，但經(jīng)濟走上了高速增長的軌道。到1995年，政府支出占比降到17%以下。當時進行了分稅制改革，其中一個目的也是為解決政府收支占比降得過低的問題。分稅制改革以后，政府收支比重持續(xù)上升，當時解決了政府資金不足的問題，但是這個上升過程一直沒有停下來。到2010年，計算全口徑政府支出占GDP的比重超過34%，到2019年達到了40.6%，已經(jīng)超過了改革以前。

這里說的“全口徑政府支出”，包括了政府的財政預(yù)算支出、政府性基金的支出、國有資本經(jīng)營支出，加上社保基金支出。在2019年的99萬億GDP總額中，由政府支配的資源占了40萬億，擠占了市場配置資源的空間。筆者認為，這個比重已經(jīng)超過了一個市場經(jīng)濟國家應(yīng)有的適當比例。當然，這里還需要具體情況具體分析，有些發(fā)達國家政府支配占比也很高，但這些國家的普遍情況是政府支出主要用于民生、公共服務(wù)、社會保障和收入再分配。而在全口徑政府支出中，投資支出和行政性支出加起來大幅度超過公共服務(wù)和社會保障支出。這還沒有包括在財政預(yù)算和政府性基金預(yù)算以外、主要靠借債籌資的政府投資支出和國企投資支出。如果再加上這兩方面的投資支出，比重還要高得多。

一個時期以來，過大規(guī)模的政府投資，加上持續(xù)的貨幣擴張，導(dǎo)致了前幾年出現(xiàn)的結(jié)構(gòu)失衡，關(guān)鍵是投資率過高、消費率過低，突出的表現(xiàn)是投資過度、產(chǎn)能過剩、效率下降、負債過重，而且對民營經(jīng)濟產(chǎn)生了一定程度的“擠出”。近幾年，投資率有所回落，但按支出法GDP計算的資本形成率仍然大幅度高于上世紀80年代到90年代改革期間的資本形成率水平，也高于2008年以前的水平。而消費率則顯著低于以前這些時期的水平。

第二個方面的表現(xiàn)，過去十幾年，國有控股單位的投資占GDP的比重經(jīng)歷了大幅度上升。在2008年到2010年政府大規(guī)模投資時期，國有控股單位投資（包括政府投資）占GDP的比重從20%左右上升到接近25%，但是2010年以后這個比重不僅沒有下降，反而繼續(xù)上升，到2017年超過28%。2018年以后，國家統(tǒng)計局不再公布分項數(shù)據(jù)，無法計算。但還有一些數(shù)據(jù)可以反映情況，即從2014年以來，國有控股單位投資占固定資產(chǎn)投資總額的比重出現(xiàn)了持續(xù)的上升，而民間投資的比重持續(xù)下降。民間投資在2014年占固定資產(chǎn)投資總額的64%，到2019年已經(jīng)下降到55.5%，降了8.5個百分點。

再看工業(yè)中，按照國家統(tǒng)計局的“規(guī)模以上工業(yè)企業(yè)”營業(yè)收入的口徑，2016年國有控股企業(yè)在營業(yè)收入中的比重是20.6%，2019年上升到27.3%，短短3年比重上升了接近7個百分點。非國有企業(yè)占比則從79.4%降到72.7%，下降了近7個百分點。今年1—2月份，非國有企業(yè)在營業(yè)收入中占比進一步降到68.8%，又是一個大幅度的下降。

第三個方面的表現(xiàn)，是各級政府政策和政策的實施，不同程度地向國有企業(yè)傾斜，經(jīng)常出現(xiàn)違背公平競爭規(guī)則的情況。

第四個方面的表現(xiàn)，政府對市場、對企業(yè)過多干預(yù)，對民營經(jīng)濟發(fā)展產(chǎn)生了不良影響。第一，是關(guān)于當前經(jīng)濟形勢。改革開放以來，民營經(jīng)濟一直是支撐我國經(jīng)濟增長的主要力量，民營經(jīng)濟增長乏力就會導(dǎo)致我國經(jīng)濟增長疲軟。今年以來，疫情的沖擊，產(chǎn)生了“雪上加霜”的影響，使大量民營中小微企業(yè)陷入困境。接下來可能還面臨更大的挑戰(zhàn)，即未來世界市場的衰退，加上發(fā)達國家對華政策的改變，會對外向型企業(yè)特別是對其中的中小企業(yè)造成嚴重影響。

第二，是關(guān)于如何應(yīng)對當前的挑戰(zhàn)。面對疫情沖擊，筆者認為，當前宏觀經(jīng)濟政策應(yīng)改變傳統(tǒng)思維模式，不要再靠大規(guī)模政府投資和“大水漫灌”式的貨幣寬松來刺激經(jīng)濟。面對國內(nèi)企業(yè)的困難和外需下降，迫切需要啟動內(nèi)需，需要靠內(nèi)需支持經(jīng)濟增長。但擴大內(nèi)需并不等于擴大投資，認為只有搞投資擴張才能擴大內(nèi)需，是對經(jīng)濟學的誤解。內(nèi)需的主體是消費需求，尤其是在我國消費率過低的當下情況，主要應(yīng)靠保就業(yè)、保民生、保市場、促進消費回升來實現(xiàn)擴大內(nèi)需。

因此，救企業(yè)、保民生應(yīng)當是當前宏觀政策的中心任務(wù)。建議對所有受疫情影響的企業(yè)，特別是中小微企業(yè)實行大規(guī)模的減稅降費，只有救活企業(yè)，才能保住就業(yè)和內(nèi)需，經(jīng)濟才能發(fā)展。前一時期規(guī)定的對小規(guī)模納稅人減稅降費，很有必要，建議擴大到所有受疫情影響的企業(yè)。

另外，需要大面積救助失業(yè)人群和生活困難人群。尤其是我們國家有兩億多進城農(nóng)民工，其中大部分沒有被城鎮(zhèn)社會保障覆蓋，他們很多人回到農(nóng)村后不能返回城市就業(yè)，有些人已經(jīng)失業(yè)，又沒有失業(yè)保險，生活面臨很大的困難。現(xiàn)在務(wù)工收入已經(jīng)成為農(nóng)村居民收入的最主要部分。他們的務(wù)工收入下降，整個農(nóng)村居民收入都會大面積下降。實行大面積救助，既是雪中送炭，也是擴大內(nèi)需，非常必要。

第三，面對現(xiàn)在的挑戰(zhàn)，解決問題的根本出路是推進市場化改革，靠改革來啟動內(nèi)需，靠改革來推動經(jīng)濟復(fù)蘇和發(fā)展。中央近日公布的關(guān)于要素市場改革的文件，非常必要，但關(guān)鍵在于改革舉措的落地。

關(guān)于具體推進市場化改革，筆者提出三點建議。

一是理順政府和市場的關(guān)系。過去長期以GDP為中心任務(wù)，盡管一直講要轉(zhuǎn)變政府職能，但并沒有完全落到實處?，F(xiàn)在政府的中心任務(wù)應(yīng)轉(zhuǎn)向服務(wù)民生、服務(wù)社會、服務(wù)市場，改善營商環(huán)境。對各級政府和官員的政績考核不再以GDP為主要參照，而要以企業(yè)和居民的滿意度評價作為主要依據(jù)。通過第三方機構(gòu)的獨立調(diào)查和居民網(wǎng)上自由表達意見來采集信息，而不是通過政府機構(gòu)。

二是要設(shè)立公共醫(yī)療、教育、保障性住房這幾個方面的國家最低服務(wù)標準。這包括按各地常住人口計算的人均公共醫(yī)療衛(wèi)生經(jīng)費標準和醫(yī)院病床數(shù)、醫(yī)生數(shù)等標準，按各地常住人口中的學齡青少年和兒童計算的生均教育經(jīng)費標準和學校設(shè)施、教師人數(shù)等標準，按各地常住中低收入人口計算的保障性住房標準等。各地方按照這些標準向居民提供公共服務(wù)，不得低于這些標準。

同時，結(jié)合這些標準，來改革中央對各地方的財政轉(zhuǎn)移支付和上級地方政府對下級地方政府的財政轉(zhuǎn)移支付體系?，F(xiàn)在的轉(zhuǎn)移支付體系還不完善，還有不少專項轉(zhuǎn)移支付，需要大幅度減少專項轉(zhuǎn)移支付，增加一般性轉(zhuǎn)移支付。但一般性轉(zhuǎn)移支付需要有明確的支出標準，該標準應(yīng)該根據(jù)各項公共服務(wù)的國家最低標準，以及各地的財政實力來制定。

需要有各項公共服務(wù)的國家最低標準，還需要對各地政府的財政實力進行評價，據(jù)此來制定對各地的一般性財政轉(zhuǎn)移支付標準。對于不能按標準完成對下級政府轉(zhuǎn)移支付的上級政府，要實行問責。對公共服務(wù)資金到位了，但是未能達到公共服務(wù)最低服務(wù)標準的地方政府，要實行問責。這項改革，將是實現(xiàn)公共服務(wù)均等化、對實現(xiàn)公平的收入分配的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。同時，也會提高財政支出的有效性，減少無效支出和不公平的公共資金分配。

三是開放土地市場，全面落實農(nóng)村集體建設(shè)用地同等入市、同權(quán)同價。這一原則早已在十八屆三中全會決定中提出，但一直未能全面落實。在面對重大疫情挑戰(zhàn)的情況下，推進這方面的改革有重大意義。另外關(guān)于農(nóng)戶閑置宅基地的轉(zhuǎn)讓，由于長期以來的城市化過程中大量農(nóng)村人口進城，有些已經(jīng)或?qū)⒅鸩皆诔鞘卸ň?，農(nóng)村出現(xiàn)了大量空置宅基地，應(yīng)該允許農(nóng)戶通過市場交易轉(zhuǎn)讓空置宅基地的用益物權(quán)。對此，一直有一個限制，只允許在村集體內(nèi)部實行轉(zhuǎn)讓，本村村民之間才能轉(zhuǎn)讓，不允許超出村的范圍。這一限制實際上根本限制了宅基地進入市場的可能性。

配合這些改革，各地需要建立土地交易市場，在市場上進行公開透明、合法合規(guī)的交易。同時還需要保護農(nóng)戶的合法權(quán)益?，F(xiàn)在農(nóng)村土地按法律規(guī)定是集體所有，但農(nóng)戶擁有使用權(quán)或用益物權(quán)。在土地轉(zhuǎn)讓中，要保護農(nóng)戶的合法權(quán)益不受權(quán)勢者侵犯，是一個重點要解決的問題。

此外，建議鼓勵閑置的建設(shè)用地和宅基地復(fù)墾。邊遠地區(qū)的農(nóng)村建設(shè)用地和農(nóng)戶宅基地發(fā)生閑置，又不在城市化范圍內(nèi)，沒有建設(shè)需求，這些土地是用不上的。應(yīng)鼓勵這些閑置的建設(shè)用地和宅基地復(fù)墾為耕地，同時允許建設(shè)用地指標在占補平衡的前提下通過市場跨省交易，使土地資源能夠跨地區(qū)優(yōu)化配置，使邊遠地區(qū)農(nóng)戶也能享受到城市化帶來的溢出效應(yīng)。

在土地交易中，對地價大幅度增值的交易可以征收土地增值稅，這在一定程度上彌補地方政府賣地收入的減少，但該土地增值稅收入應(yīng)該專項用于補充城鄉(xiāng)轉(zhuǎn)移人口在城市落戶相應(yīng)的公共服務(wù)和社會保障資金來源。這樣，一方面，開放土地市場會減少地方政府的征地賣地收入，另一方面，在土地市場交易中提取土地增值稅可以作為政府的一項財源，取之于民，用之于民，要用于農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口在城市落戶的公共服務(wù)和保障支出。

我國村莊建設(shè)用地和宅基地加總約為15萬平方公里，折合2.2億畝。村莊占地大幅度超過全部城鎮(zhèn)建成區(qū)面積的總和。目前村莊占地的利用是很不經(jīng)濟的，在城市化進程中，由于人口向城鎮(zhèn)遷移，會有很多村莊占地荒廢或?qū)⒁膹U。通過開放土地市場和建設(shè)用地指標交易市場，配合在村民自愿條件下的村莊整治，可以使大量荒廢土地資源得到有效利用。如果按總面積三分之一計算，將有5萬平方公里土地得到有效利用。

未來我國城市化繼續(xù)推進，粗略估計需要再占10萬平方公里耕地。而通過開放土地市場，城市化所需土地的一半以上可以不再新占耕地，而是通過空置建設(shè)用地和宅基地的有效利用得到滿足。這項改革還會產(chǎn)生巨大的經(jīng)濟效益。土地資源將會給農(nóng)民和相關(guān)各方帶來巨大的財產(chǎn)收入，將促進農(nóng)村繁榮，增加農(nóng)民收入、改善農(nóng)民居住條件和村容村貌，并將成為推動經(jīng)濟復(fù)蘇和發(fā)展的重要動力。

（本文摘自作者在2020年宏觀經(jīng)濟形勢與改革走勢座談會上的發(fā)言，內(nèi)容有刪節(jié)）