郭一帆

我們要從整體上研究立法影響評估制度，不僅要研究立法前、立法中、立法后評估程序，而且要構想立法影響評估制度如何與現行立法程序相結合，為現行立法體制服務，以實現立法機關限制立法泛濫、提升立法質量的目的。

一、問題的提出

法律的制定或修改反映了社會變化的過程，社會變化帶來的法律變化將對法律的穩(wěn)定性產生巨大的影響。因此，立法者應充分考量因社會變化帶來的法律變化的必要性，必須慎重考慮法律的制定、修改、廢除等變化所產生的影響。在德國，這也被稱為“立法者的法律改善義務” 。也就是說，立法者有義務制定“良好的法律”，并為制定“良好的法律”做出各種努力。關于什么是“良好的法律”，根據每個人的價值觀和理念會有不同的意見，但一般來說“良好的法律”是指體現憲法精神，最大限度地保護人民的權利，協(xié)調各種利害關系的法律。一部“良好的法律”可以促進國家的發(fā)展，可以相對滿足人們日益增長的物質文化需求。對此，為實現立法者制定“良好的法律”的立法目的，有必要實施立法影響評估制度。立法影響評估制度是指在民主、高效的立法過程中提供可參考的客觀、科學、合理依據的一種制度。立法影響評估制度有助于限制立法泛濫、提高立法信賴度，減少不必要的立法支出和降低法律出臺帶來的負面作用，有助于立法者減少立法試錯成本、提高立法質量，是破解我國地方立法難題、實現建設法治政府目標的有益助力。

我國正處于快速發(fā)展的階段，為規(guī)制人們的社會經濟生活，出臺了相當多的法律規(guī)定，尤其是自2015年《立法法》修改之后，隨著立法權限的下放，各地立法需求被釋放，立法熱情高漲，立法數量與日俱增。立法數量的增加一方面可以增加法律的確定性，為維護社會公共秩序提供有力的法律保障，另一方面也會帶來立法泛濫和立法質量不高的問題，有時甚至會限制人民自由、增加企業(yè)負擔，進而限制經濟的快速發(fā)展。因此，近幾年來要求實施立法影響評估、提升立法質量的呼聲日益增多。在實踐中，我國已經有多地、多部門進行了立法評估工作，并且制定了相關的法律規(guī)定，例如陜西省制定了《陜西省地方立法評估工作規(guī)定》、廣東省制定了《廣東省人民代表大會常務委員會立法評估工作規(guī)定》等。但是實際上這些立法評估工作大多數以立法后評估為主，主要采用定性分析方法評估法律的合理性、必要性、可操作性和協(xié)調性[1]，對于需要采用定量分析的法律實施前后產生成本和收益的評估研究較少見。

從現有文獻來看，學界對立法影響評估的研究更多著眼于立法后評估的研究，對立法前評估研究較少，尤其是對立法中評估的研究更為少見。這些研究大部分將重點放在立法前評估和立法后評估的辨析以及立法評估的分析方法上，對如何從整體上構建完善的立法影響評估體系以及該體系如何與現行立法程序相結合的研究較少。因此，有必要從整體上研究立法影響評估制度，不僅要研究立法前、立法中、立法后評估程序，而且要構想立法影響評估制度如何與現行立法程序相結合，為現行立法體制服務，以實現立法機關限制立法泛濫、提升立法質量的目的。

二、立法影響評估制度的基本理論

要構建我國的立法影響評估制度，必須明確該制度的一般理論，正確認識該制度的確立背景、基本概念、制度類型、功能作用以及評估分析方法。只有全面了解立法影響評估制度，才可能將其付諸實踐。

（一）立法影響評估制度的確立背景

20世紀80年代，瑞士、德國等歐盟國家關于立法影響評估的討論逐漸增多，這是因為當時隨著國家作用的擴大，國家對市民的社會經濟生活的管理與規(guī)制也逐漸增多，出現了規(guī)范泛濫和條文復雜化的現象。為了解決這一問題，瑞士、德國等國家提出了事前預防、事后遏制的理論。此外，立法者有提高立法效果的義務及通過效果分析實現立法正當化這一義務也得到了普遍確認。因此，伴隨著立法者的法律預測、觀察及事后改善義務的出現，立法影響評估制度（RIA）逐漸被確立下來。

（二）立法影響評估制度的概念

包括德國、瑞士、奧地利等大陸法系國家使用“立法影響評估”或“立法結果費用評估”等術語，將重點放在法律實施結果的評估和審查上。英美國家中使用了“監(jiān)管影響評估”等術語，側重監(jiān)管對成本及便利等產生的直接或間接影響，尤其重視經濟性的影響。而韓國、日本等國家更多地使用了“法律后果預測”或“法律后果評估”等術語，側重于對立法后果及影響的分析。在我國，大部分學者使用立法評估、立法前評估、立法后評估等概念，而部分學者如席濤則認為使用立法影響評估這一概念較為合適。

綜合考慮這些有關立法評估的概念乃至術語的各種討論，可以認為立法影響評估這一概念既能表述立法評估需要評估立法對社會、經濟、環(huán)境產生影響的內涵，又能與德國、瑞士等大陸法系國家所使用的概念相統(tǒng)一，因此，使用立法影響評估這一概念較為合適。

具體來說，立法影響評估是指由于制定、修改或廢除特定法律而對國家或社會產生的法律、行政、經濟和環(huán)境上的影響以及其他附帶影響，在事前和事后對該影響進行科學、系統(tǒng)的觀察、分析、評估，以幫助立法者有效實現立法目的的制度。也可以理解為，立法影響評估是以規(guī)范（條文）評估為基礎，在法社會學、法經濟學等綜合研究方法論的幫助下，通過多層面的切入，分析和把握立法所具有的效果乃至影響，實現“立好法”以及“立良法”的立法目的而進行的一系列行動過程。

（三）立法影響評估制度的類型

考慮到立法程序的不同階段，立法評估本質上分為三種類型：第一，事前立法評估，即在法案構想之前或構想當時，預測各種對策規(guī)定能產生什么樣的效果;第二，并行立法評估，即法律草案制定后，預測評估具體或特定的法律規(guī)范文本預計會產生什么樣的效果;第三，事后立法評估，即發(fā)生法律效力的若干時間之后，分析實際出現了哪些預期或意料之外的效果。這三種類型各有不同，具體區(qū)別如表1所示。

（四）立法影響評估制度的功能

立法影響評估制度可以遏制立法資源浪費、減少立法試錯頻率、降低立法泡沫、防止不合理的法律出臺，在整個立法過程中發(fā)揮著非常重要的作用，其功能具體如下：

第一，實現立法合理化的功能。法律解釋學的前提條件是法律是合理的，但在立法學上法律的合理性是必須達到的目標。立法評估制度可以通過問卷調查、深度訪談、實證分析等方法消除法規(guī)的過度限制、明確法律條文含義、確定利益分配、消除不必要的損失，使法規(guī)簡明、合理、易理解成為可能。

第二，為政策的決策者提供決策幫助的功能。立法影響評估制度可以通過評估具體法律顯示出“由于法律變化，誰會從中受益，誰又因此受損”的簡要結果。決策者可以根據這一結果進行決策。

第三，分析法案的有效性的功能。通過立法影響評估，可以評估擬采用的法案是否是既能產生最少的社會成本又能達到目的的手段，以此來判斷該法案的有效性和可行性。

第四，提高法規(guī)科學性的功能。立法影響評估對擬引入的法規(guī)的費用和便利進行量化，用科學的分析方法對其效果進行比較和探討，根據討論結果來制定法規(guī)可以提高法規(guī)的科學性。

第五，增加立法民主性和透明度的功能。立法影響評估是站在普通民眾的角度，而非立法者的角度對法律效果進行評估的，因此民眾的參與是必要程序，這為增加立法的民主性帶來契機。同時，立法影響評估的分析結果會向民眾公布，通過這樣的程序，可以增加立法的透明度。

總之，立法影響評估制度通過控制立法數量，消除立法泛濫和法條復雜化來實現立法合理化，通過采納民眾意見以及量化成本和效益來分析立法的有效性、可行性，并且通過公布分析結果為立法者提供決策幫助。這一整個過程有助于提高立法的民主化和透明度，有助于提高民眾對立法工作的接受度，也有助于立法質量的控制和提高。

（五）立法影響評估制度的分析方法

進行立法影響評估，應當選擇客觀、合理的方法。立法影響評估包容了多種方法論。就法律（案）的經濟性而言，應采用成本效益分析、成本結果分析、官僚成本測算、人工成本估算等評估方法;就目的達成度而言，應采用效用價值分析方法;對規(guī)范的可理解性和可接受性進行評估，應采用系統(tǒng)性和可理解性研究方法;對規(guī)范的協(xié)調性和合理性的評估，應使用驗證因子分析方法、交叉分析方法等。但是在進行立法評估時，不能只使用一個方法，而是應將多種方法混合使用。因為混合運用多種方法可以最大限度地減少評估失真，各種評估方法可以相互印證比較結果，然后對評估結果綜合考量。具體來說，立法影響評估制度使用的評估分析方法可以分為以下幾類：

1.社會學研究方法

運用社會學研究方法進行立法影響評估主要表現在，評估工作人員通過問卷調查或采訪、訪談等形式，對普通人或罪犯進行調查，通過定性和定量的方式調查他們對法律的認識和接受程度，以此作為修改法律的基礎資料。此外，評估工作人員還會對相關領域專家以及法律規(guī)制相對人進行調查，將兩者的調查結果進行比較，以此得出改善法律的對策。

一般來說，立法影響評估制度的社會學研究方法包括問卷調查法、采訪、訪談、后果分析法、一般影響分析、因子分析和交叉分析等。

2.經濟學研究方法

在經濟學研究方法中作為代表的是成本效益分析方法。成本效益分析是通過比較項目的全部成本和效益來評估項目價值的一種方法，是一種常用的經濟決策方法[2]。這一方法也是立法影響評估制度研究方法中的基礎，大多數國家都采取了這一研究方法進行立法評估。在進行立法評估時，運用成本效益分析方法首先需要確定因出臺法律而產生的費用，其次明確因此而獲得的收益，對于無法量化的收益進行估算，再次確定因出臺法律而可能節(jié)省的費用，最后比較成本和收益并依據一定的立法原則，選擇投資成本最低、獲得收益最高的法案或者其他最佳決策方案[3]。

除成本效益分析方法外，立法影響評估制度常用的經濟學研究方法還有費用效果分析、財政分析、一般影響分析、項目費用分析等方法。經合組織主要成員國家運用這些分析方法的情況具體見表2。

3.法學研究方法

除社會學、經濟學研究方法外，立法影響評估制度還需要綜合運用法學研究方法進行評估，尤其是需要采用價值分析法、歷史分析法、比較分析法等方法。

法學研究方法應與社會學、經濟學研究方法結合使用，尤其是針對不同領域及不同問題，應靈活使用各種研究方法，在統(tǒng)一標準的基礎上綜合考量評估結果。

三、我國立法影響評估制度構建設想

雖然立法影響評估制度的理論與實踐在國外已經成熟，但是我國國內對此的研究正處于起步階段，需要一定的時間做好前期準備和后期制度構建試驗。因此，構建我國立法影響評估制度需要從前期準備、制度構想、法律保障三方面入手，既要有充分的認知、理論、人才、技術鋪墊，又要構建完善健全的制度框架，還要對其加以法律保障以實現立法影響評估制度的完美落地。

（一）構建立法影響評估制度的前提

立法影響評估制度的落實需要充分的前期準備，具體包括提高對立法影響評估的認知水平、找準立法影響評估制度的分析指標、培養(yǎng)專業(yè)立法影響評估人才等必要條件。

1.提升對立法影響評估的認識

首先，應正確認識立法影響評估制度的概念和價值。當前，我國的立法工作大多數由政府主導，具有一定的政治判斷意義，立法過程并沒有經過客觀、科學的評估，出現了立法泛濫化、立法權行政化、立法質量不高、法條不合理及可操作性較差等問題。因此，有必要提高立法機關對立法影響評估制度的認識。立法機關應對立法影響評估制度是防止立法泛濫化和制定“良好的法律”的最科學、最系統(tǒng)的方法形成普遍和廣泛的認識，從而理解并信任這一制度。

其次，研究人員應從多學科角度加深對立法影響評估制度的認識。當前關于立法影響評估制度的研究不夠深入，相關的研究大多是從法學角度出發(fā)進行定性研究，但是立法影響評估制度尤其強調學科直接的混合、交叉研究，因為在立法影響評估過程中需要分別或者混合運用多種評估方法，從而最大程度地減少或避免評估結果的歪曲。因此，應提高相關研究人員的理論認識，加深學科之間的交流合作，以深入研究立法影響評估制度。

最后，有必要通過宣傳和教育等方式提高全社會對立法影響評估制度的認識，通過宣傳典型案例或者重大案例，使普通民眾認識立法影響評估制度的內容和價值，使全社會形成普遍的認識氛圍，這樣有助于當前立法影響評估制度的成功落實以及日后該制度的順利運行。

2.找準立法影響評估制度的分析指標

為了使立法影響評估制度成為確保立法質量的可靠工具，在立法評估過程中要進行科學和客觀的分析，其中找準分析指標是最為關鍵的部分。在進行立法評估時，要對所有立法成本和立法效果進行量化才能通過科學的方法進行預測和評估。但實際上量化全部的立法成本投入和產出是非常困難的，這就需要在進行立法評估前就要找準可量化的部分和不可量化的部分，對可量化的部分，要按照確定的指標系數進行量化，該指標系數既要便于統(tǒng)計和計算，又要符合立法現實。對不可量化的部分，需要制定評估政策進行定性分析，該評估政策要盡量滿足立法機構、立法相對人的多方需要，應遵循在實現立法目的的同時盡量保護立法相對人的合法權益的原則進行設置。

例如，立法機構因環(huán)境保護需要進行立法，對該立法進行立法影響評估時，其中可量化的部分為立法、執(zhí)法過程中的行政費用，環(huán)境保護產生的效益，因環(huán)境保護而被限制的民眾和企業(yè)需負擔的費用等;不可量化的部分包括環(huán)境保護等公共價值與民眾被限制的自由價值的比較、立法實施環(huán)境保護效果、環(huán)境保護和經濟效益價值比較等。對于可量化的部分，可以采用經濟學研究方法，在確定指標系數的基礎上運用多種成本模型[5]進行計算;對于不可量化的部分需要運用價值分析方法、歷史分析方法等方法進行定性評估。

3.培養(yǎng)專業(yè)立法影響評估人才

要使立法影響評估制度發(fā)揮最大作用，立法影響評估人才是關鍵。我國目前專業(yè)的立法影響評估人才非常稀缺，因為立法影響評估人才需要具備行政學、經濟學、社會學等多學科知識和技能，單獨憑借法學背景很難進行立法影響評估。因此，為了能夠進行科學而全面的立法影響評估，應擴大與立法影響評估有關的教育基礎設施，加強相關知識教育，培養(yǎng)立法影響評估人才[6]。

首先，各立法機構應盡快制訂人才引進計劃，吸引具備成熟經驗的立法影響評估專家或者公共政策評估專家成為立法機構的立法咨詢顧問，并以該專家為首組建一批立法評估小組，通過教育培訓等方式提升這些立法評估小組的評估能力，并制訂立法評估計劃，使立法評估專家及小組成員積極參與評估實踐，以此積累立法評估經驗和案例。

其次，在立法機構的立法合作院校增設立法培訓機構，對法學教師以及立法機構工作人員進行立法影響評估專業(yè)培訓，以提升法學教師和立法工作人員的立法評估和分析能力，盡快培育一批立法影響評估專家。

最后，在法學、行政學、公共教育等專業(yè)增設立法影響評估的專業(yè)基礎課程，并增加相關的專業(yè)實習和實踐課程，對這些專業(yè)的學生進行教育培訓，以儲備相關的立法評估人才。

（二）立法影響評估制度的構建

構建我國的立法影響評估制度，不能簡單地“拿來”外國成熟的制度，而是應當結合我國的實際國情，構建符合我國立法現實的立法影響評估制度。目前結合我國的立法工作背景，有以下兩種立法影響評估制度構建方案可以選擇：

1.以當前立法程序為中心

目前我國立法制定過程可以分為收集立法意見、提出立法項目、審議立法項目、立法項目的調整和通過、立法草案的起草、立法草案的提出和說明、審議立法草案、立法草案的修改和通過、法律規(guī)定的公布和備案等步驟。

按照立法影響評估制度的一般理論，為了維護當前的立法程序不變更，可以在審議立法項目過程中融合事前立法評估，在審議立法草案過程中進行并行立法評估，在法律規(guī)定的公布和備案后進行事后立法評估。在審議立法項目和立法草案時，立法審議機關可以將審議和評估工作相結合，可以根據立法評估結果給出審議意見。在法律公布和備案后，立法機關可以根據事后立法評估結果修改和完善法律規(guī)定。

這樣做的好處是立法審議工作更加客觀、科學，更有依據性，審議結果也更令人信服，立法質量也能得到提升。但是不利之處在于立法進程可能會延長，進而影響立法周期，有可能使得立法工作不能及時回應地方迫切的立法需求。

2.建立立法影響評估專門程序

第二種方案是指在當前立法程序之外再專門增加立法評估程序，由專門的組織進行立法影響評估工作，該工作不與立法程序相融合或相沖突，而是與立法工作并行[7]。例如在立法工作開始之初，就由專門的立法評估機構對該立法工作進行評估，事前評估、并行評估和立法審議工作并行，立法項目、立法草案通過與否或如何修改由立法機關綜合考量立法評估結果和審議結果來確定。

這里的專門進行立法影響評估工作的組織可以分為兩種：第一種是由第三方建立的專門立法評估機構，具有獨立的地位，因此評估結果不受地方人大和政府的影響，評估結果也較為客觀、可信;第二種是由立法機關下設專門的立法影響評估工作的科室或者研究所組成，其優(yōu)點是方便指揮，可以便利地配合地方立法工作進程，也可以避免一些重復性工作。

第二種方案對比第一種方案的好處是，立法影響評估工作和立法工作并行，兩者相互結合，并不會影響立法的進程和周期，同時由于立法影響評估機構的獨立地位，也可以保障立法評估結果的客觀性和可信度。這一方案不利之處在于專門的立法評估機構進行立法評估時可能與部分的立法審議工作重疊，也可能會有立法評估工作與立法進程不匹配的情形出現。

把以上兩種方案進行比較，可以發(fā)現第一種方案優(yōu)于第二種方案，尤其是其中由具有獨立地位的第三方立法影響評估機構進行立法評估較為科學，既能保證立法進程的順利運行，又能保證立法評估結果的客觀性。但是，如何選擇第三方立法影響評估機構，還需要立法機關綜合考量該機構的評估資質、評估能力、評估效果和成功案例最后確定。對于出于實際情況不能選擇第三方立法影響評估機構的立法機關，可以選擇建立獨立的立法影響評估組織，由該組織專門負責立法評估工作。

（三）立法評估影響評估制度的法律保障

我國需要通過出臺法律以保障立法影響評估制度的順利進行，通過規(guī)定立法影響評估制度的概念、評估程序和評估方法、評估結果的出臺等方面對立法影響評估制度加以規(guī)范。

首先，需要確立立法影響評估制度的概念。這不是簡單的意義解釋或概念確立問題，而是在制度化過程中，現行的各種影響評估制度——公共政策影響分析、環(huán)境影響評估、腐敗影響評估、性別影響評估等影響評估制度如何與立法影響評估制度相協(xié)調的問題。也就是說，在其他影響評估制度和立法評估之間，如政策和法制領域的影響評估會存在很多重復的部分，因此是在廣義的立法評估的基礎上，將其他的評估制度統(tǒng)一起來，還是把現有的評估制度和立法評估進行區(qū)分或獨立出來，這是有必要解決的問題。

實際上，立法評估制度應與其他評估制度相互統(tǒng)一，這不僅是因為各評估制度的評估方法相近，也是因為如果通過出臺法律明確立法影響評估制度的概念，并與其他評估制度相統(tǒng)一的話，可以為評估制度體系的建立有所裨益，而且有助于各評估制度相互交流和共享信息。因此，在確立立法影響評估制度的概念時應充分考慮其他的影響評估制度，使立法評估制度與其他影響評估制度在概念范疇中保持一致。

其次，需要詳細制定立法影響評估制度的分析方法和技術。在這之前可以在通過研究外國相關分析方法以及本國其他影響評估制度的分析方法的基礎上，制定符合我國國情的立法影響評估分析方法、標準、格式（立法評估文書）。當然這些分析方法和技術需要通過實踐檢驗不斷進行調整。

最后，需要注意的是立法影響評估結果不是直接對立法項目、立法草案或者出臺的法律打分，而是應該詳細分析立法項目、立法草案或者出臺的法律有優(yōu)勢的部分、不合理的部分以及需要改進或放棄的部分，以便立法機關進行決策。此外，立法影響評估結果并不只是為了制定“良好的法律”，而更是為了制定“更好的法律”，因此在公布評估結果之前，應由多學科專家進行磋商，不斷完善評估結果，在改正錯誤和吸取教訓的基礎上公布較為合理的評估結果。

四、結語

立法影響評估制度可以評估法律對社會各層面產生的影響，是保障立法機關制定“良好的法律”的有效手段。通過立法影響評估制度來制定法律，可以保障法律的合理性和穩(wěn)定性，可以提高法律的民主性、透明度和可接受性。當前我國正處于快速發(fā)展階段，尤其是2015年立法體制改革后，立法權限的放開對地方立法能力提出了巨大的挑戰(zhàn)。因此，為了“立好法、立良法”，立法機關有必要引入立法影響評估制度，以提高立法能力、提升立法質量，為建設法治政府、增強公共服務能力做出努力。

參考文獻：

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[3]鄭雅方、邱秋：《美國環(huán)境立法前評估方法及其運用》，載《環(huán)境保護》2015年第6期，第65～67頁。

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[5]孫曉東：《立法的環(huán)境影響評估分析》，載《華東理工大學學報（社會科學版）》2015年第3期，第92～101頁。

[6]周怡萍：《立法前評估制度研究——以地方立法為視角》，載《人大研究》2014年第8期，第32～40頁。

[7]俞榮根：《地方立法前質量評價指標體系研究》，載《法治研究》2013年5期，第3～9頁。

（作者系忻州師范學院法律系講師，韓國全州大學博士研究生。本文得到2018年度忻州師范學院院級科研基金項目〔2018KY24〕的資助）