習(xí)近平總書記高度重視智庫建設(shè)和立法工作，要求集中各方面智慧、凝聚最廣泛力量，提高立法工作質(zhì)量和效率。他指出：“不是什么法都能治國，不是什么法都能治好國;越是強調(diào)法治，越是要提高立法質(zhì)量。” 新形勢新任務(wù)，需要省級和設(shè)區(qū)的市人大及其常委會進一步健全完善立法智庫工作機制，使立法智庫工作的質(zhì)量和水平適應(yīng)地方人大立法高質(zhì)量發(fā)展需求。

一、智庫工作機制

地方人大立法智庫工作機制是指在地方人大立法工作中有關(guān)智庫的建設(shè)、運行和立法參與機制。

1.建設(shè)機制。事關(guān)立法智庫定位與功能，分為服務(wù)人大機關(guān)、服務(wù)相關(guān)機構(gòu)、服務(wù)人大代表、服務(wù)社會公眾（社會智庫或獨立智庫）四種。地方人大立法工作中的相關(guān)機構(gòu)，是承擔(dān)法規(guī)起草任務(wù)、向人大提交法規(guī)草案的機構(gòu)等。服務(wù)人大機關(guān)、人大代表和相關(guān)機構(gòu)的立法智庫，也應(yīng)服務(wù)社會公眾。服務(wù)社會公眾的立法智庫與前三者缺乏相對穩(wěn)定或正式的合作關(guān)系。

地方人大機關(guān)的立法智庫有組織、機構(gòu)、平臺、機制等四類。一是智庫組織，有研究會、專家?guī)臁⑷舜蟠硇〗M等。二是智庫機構(gòu)，包括研究院、研究中心、研究所、研究咨詢基地、法律顧問公司等。三是智庫平臺，分民意互動平臺和民意征集平臺。論證會、聽證會、座談會、基層立法聯(lián)系點、人大信訪等形式，具有一定互動性。民意征集平臺是人大機關(guān)利用廣播、電視、報刊、網(wǎng)站、兩微一端等平臺，征求社會各方面意見建議。平臺的特點在于開放性，面向社會各界、各方面、各階層開放。四是智庫機制，是地方人大發(fā)揮立法智庫作用的工作機制，以及立法智庫的運轉(zhuǎn)方式和工作制度。

一般來說，立法智庫就是機構(gòu)和組織，平臺和機制屬于運行機制和參與機制。由于地方人大立法智庫建設(shè)水平低、作用發(fā)揮有限，平臺和機制發(fā)揮了一定的智庫作用。立法智庫建設(shè)機制還包括組織管理、人員選聘、經(jīng)費投入等制度。

2.參與機制。參與機制決定了立法智庫的發(fā)展和活動空間。從工作對象的角度，分代表參與、專家參與和公眾參與等，由人大機關(guān)為代表，專家、公眾參與立法的工作機制。從工作方式的角度，包括立法調(diào)研、立法論證、立法聽證、立法審議等。完善的地方人大立法智庫參與機制面向人大代表、專家學(xué)者和社會公眾開放，而不是在程序上將各方區(qū)別對待。

3.運行機制。涉及立法智庫的活動組織和研討開展。從立法智庫名稱分為研究會工作機制、專家?guī)旃ぷ鳈C制、研究中心工作機制、研究基地工作機制等。如，立法咨詢制度、立法專家顧問庫工作規(guī)則、地方立法咨詢專家?guī)旃芾磙k法、基層立法聯(lián)系點工作規(guī)則、立法研究評估與咨詢服務(wù)基地工作規(guī)定等。從智庫工作方式分為立法審議、立法調(diào)研、立法論證、立法聽證以及立法智庫保障機制等。座談會、公開征求社會意見、立法協(xié)商和公民旁聽屬于調(diào)研機制。立法評估屬于立法論證。保障機制如地方立法經(jīng)費使用管理辦法、立法咨詢付酬辦法、加強立法工作隊伍建設(shè)的意見等。

二、存在問題

地方人大立法智庫工作機制的問題，主要是不夠平衡、不夠公開、不夠完整、不夠科學(xué)。機制問題導(dǎo)致立法智庫難以有效發(fā)揮作用，地方立法難以達到“不抵觸、有特色、可操作”要求。2019年5月，司法部對《泰安市城市綠化條例》等全國若干件城市綠化類法規(guī)進行審查，具有警示作用。

1.機制平衡性不足。在立法智庫參與機制中，參與主體不均衡，服務(wù)人大代表特別是服務(wù)人大常委會組成人員的立法智庫嚴重缺位，服務(wù)人大機關(guān)的立法智庫與服務(wù)相關(guān)機構(gòu)的立法智庫相比未能充分發(fā)揮作用。公眾參與、代表參與、專家參與和行政參與等，信息不對稱、機會不均等。智庫工作機制對社會各方面參與人大立法的相關(guān)保障不均衡，尚未從根本上消除行政化痕跡，存在事實上的行政依賴和行政主導(dǎo)。典型的是立法協(xié)調(diào)機制中，有一個“雙組長制”。

2.機制公開性不足。人大機關(guān)及其立法智庫的信息公開沒有實現(xiàn)常態(tài)化、制度化和規(guī)范化，公開性不足導(dǎo)致機制開放性不足。不像立法相關(guān)機構(gòu)及其智庫熟悉地方性法規(guī)涉及的特定領(lǐng)域情況，人大機關(guān)及其立法智庫面對專業(yè)性技術(shù)性強的立法事項，權(quán)威性與影響力不夠。開放性不足使得人大機關(guān)只有少數(shù)人參與立法，這些人不可能對所有地方性法規(guī)所調(diào)整和規(guī)范的社會領(lǐng)域全面了解。很多地方人大機關(guān)往往在遇到難解問題時才引入立法智庫。立法智庫做不到全程參與，無法以有限的信息做出科學(xué)咨詢。各地人大立法智庫成員以學(xué)者、律師居多，很多也是特定地方性法規(guī)所涉及社會領(lǐng)域的局外人，參與實踐、聯(lián)系群眾、接觸實際的機會少，他們掌握的信息跟立法相關(guān)機構(gòu)及其智庫掌握的信息嚴重不對稱。立法智庫信息公開不充分，就無法從社會各界獲得足夠的智力支持。很多地方，人大立法智庫形同虛設(shè)。

3.機制完整性不足。人大機關(guān)對立法智庫依賴性差、選擇性強。立法智庫工作機制是促進“社會各方有序參與立法的途徑和方式”，是一個完整、系統(tǒng)、穩(wěn)定的參與機制。實踐中，參與機制不均衡，立法機關(guān)主觀上認為必要，才引入立法智庫。如，參與立法論證、法規(guī)起草的專家，有時不能列席人大立法審議。立法智庫缺乏規(guī)范有序的參與機制，特別是立法聽證、公民旁聽等方式較少采用。很多情況下，立法智庫成為陪襯。立法機關(guān)若不依賴相關(guān)機構(gòu)，地方立法就成了“四不像”，立法智庫不認可，社會公眾不遵守，執(zhí)法機關(guān)不執(zhí)行，立法機關(guān)無所適從。

4.機制科學(xué)性不足。一些立法智庫工作機制的設(shè)定和規(guī)劃缺乏科學(xué)的理論支撐，未經(jīng)嚴格認真的研究論證。有些地方人大制定的相關(guān)規(guī)范和制度，很多是抄抄轉(zhuǎn)轉(zhuǎn)，實際用途不大，一般也不會照章辦事。

三、對策建議

省級和設(shè)區(qū)的市人大及其常委會要加強立法智庫工作機制建設(shè)，暢通智庫參與機制，健全智庫建設(shè)機制，完善智庫運行機制，實現(xiàn)智庫工作機制平衡性、公開性、完整性、科學(xué)性相統(tǒng)一，讓人民群眾參與到立法工作中，以人民群眾滿意為根本標(biāo)準(zhǔn)，使人大立法建立在人民群眾理解、支持、擁護和監(jiān)督的基礎(chǔ)上。

1.落實信息公開機制。立法信息公開既是地方人大立法智庫的立法參與機制，也是智庫運行機制。沒有信息公開就沒有公眾參與，也就沒有立法智庫的發(fā)展空間。立法信息公開要充分保障人大代表、相關(guān)機構(gòu)、社會智庫、專家學(xué)者和普通公民的知情權(quán)，實現(xiàn)平等參與、機會均等。立法智庫要主動獲取立法公開信息，并適時發(fā)布信息，捕捉社會反饋，開展民意調(diào)查，進行輿論引導(dǎo)。立法智庫要在引領(lǐng)社會共識、形成心理預(yù)期、推動依法治理等方面完善工作機制，推動人大立法更好回應(yīng)人民群眾關(guān)切和期待。

2.完善公眾參與機制。把立法智庫工作機制建設(shè)成為地方人大開門立法、拓寬公民有序參與地方立法的重要途徑，面向公眾開放，全面開放、全程開放，使社會公眾參與立法的全過程。立法智庫要主動為人大代表參與立法決策提供周到細致的咨詢服務(wù)，當(dāng)好人大代表依法履職的參謀助手。要與社會公眾開展良性互動，凝聚社會共識，使地方立法更接地氣，構(gòu)建共建共治共享的社會治理格局。

3.健全科學(xué)論證機制。要健全論證、聽證、評估等機制，細化選題、調(diào)研、協(xié)調(diào)、研討等環(huán)節(jié)，提高智庫工作機制的系統(tǒng)性、完整性、科學(xué)性，避免隨意性，限制選擇性，增強法定性。通過科學(xué)的智庫工作機制，深入研究立法所針對的現(xiàn)實問題，確保法規(guī)既符合法律要求，又切合實際，具有可操作性。立法智庫要對接社會智庫，拓展社會智庫參與地方人大立法的有效途徑。要探索開展地方立法量化論證，使立法精確對接發(fā)展所需、基層所盼、民心所向，切實提高立法科學(xué)化精細化水平。

4.創(chuàng)新法治實踐機制。立法智庫要完善“從群眾中來、到群眾中去”的工作機制，全面融入廣大人民群眾的法治社會建設(shè)實踐，做尊法學(xué)法守法用法的模范。不僅做規(guī)則的制定者，還要做規(guī)則的執(zhí)行者、踐行者。從起草到實施，立法智庫都不能游離于法規(guī)所調(diào)整的社會領(lǐng)域之外。地方人大立法智庫工作機制中，沒有“第三方”。