陳寧 肖寶玭

《中共中央關(guān)于堅持和完善中國特色社會主義制度推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問題的決定》要求完善立法體制機制，不斷提高立法質(zhì)量和效率。如何提高立法質(zhì)量和效率，各地都在進行有益探索。栗戰(zhàn)書委員長在第二十四次全國地方立法工作會議上指出，地方立法具有空間大、靈活性大、針對性強等特點，他認為地方立法可以聚焦所要解決的問題，確定小一些的題目進行專門立法，即所謂“小切口”立法[1]?！靶∏锌凇绷⒎ㄟm應(yīng)了新時代對地方立法提高立法質(zhì)量和效率的新要求，符合黨中央和人民群眾對地方立法有效管用的要求與期待，也有利于國家法治體系的進一步完善，無疑是地方立法一個重要的探索方向。

一、“小切口”立法提出背景

2015年修訂后的立法法作出了將地方立法權(quán)進一步擴容的重大改革。一方面，賦予設(shè)區(qū)的市地方立法權(quán)，對于調(diào)動地方的積極性，促進地方治理的法治化，具有重要意義。我國幅員遼闊，各地發(fā)展不充分、不平衡，治理情況紛繁復雜，十里不同風、百里不同俗，有些問題難以由全國統(tǒng)一立法徹底解決，只能交由各地具體問題具體分析，需要由各地有針對性地突出地方特色來解決。同時，改革進入深水區(qū)，亟待法治的引領(lǐng)，在沒有地方立法權(quán)之前，在國家法律缺失的情況下，不少城市通過“紅頭文件”進行社會治理，治理主觀性強、隨意性大，出現(xiàn)了不少損害國家和地方利益以及公民權(quán)益的失敗治理案例，賦予地方立法權(quán)可以進一步將地方治理納入法治軌道。

另一方面，地方立法權(quán)主體大幅度擴容可能造成因立法能力不足導致立法質(zhì)量不高、地方保護主義法律化、地方立法權(quán)濫用等危及國家法制統(tǒng)一的情況。針對這些情況，修訂后的立法法保留了批準程序，并把設(shè)區(qū)的市的立法權(quán)限制在城鄉(xiāng)建設(shè)與管理、環(huán)境保護、歷史文化保護三個方面。一則這三個方面是地方治理面臨的主要和突出的問題，二則是認為地方立法不宜構(gòu)建體系，不宜制定那些宏觀的、綜合性的、大而全的項目，而應(yīng)當著力于解決一些具體的問題、突出的問題，以有效管用的精細化立法引導地方的精細化管理。在這個背景下，地方立法開始從仿照國家立法體例、對上位法簡單重復、對其他省市立法照抄照搬轉(zhuǎn)變到針對問題立法，突出立法的實用性上來，并逐步探索適應(yīng)地方立法新要求的立法形式和立法技術(shù)。近年來，“小而精”的“小切口”立法以其突出的優(yōu)勢，為地方立法的創(chuàng)新發(fā)展提供了新的思路。

二、“小切口”立法的內(nèi)涵及價值

“小切口”立法有別于宏觀性立法，它調(diào)整的社會關(guān)系相對單一、適用范圍相對較小、法律關(guān)系相對簡單。由于調(diào)整的社會關(guān)系相對單一，“小切口”立法一般具有內(nèi)容體量較小，不追求完備章節(jié)體例結(jié)構(gòu)，規(guī)范具體明確的形式特征。

“小切口”立法具有突出優(yōu)勢。一是可操作性強，能有效解決法制實施“最后一公里”問題。地方立法主要以實施性立法為主，必須要解決法律、行政法規(guī)實施“最后一公里”的問題，這客觀上要求地方立法必須針對地方情況與地方特色細化法律行政法規(guī)的實施路徑?！靶∏锌凇绷⒎ㄡ槍π詮姡瑮l文短小精悍、具體明確，天然具有操作性強、可執(zhí)行性高的特點，這些特點既能指引執(zhí)法部門高效執(zhí)法，更能方便群眾了解掌握，是解決法治實施“最后一公里”問題的有效措施。二是以地方需求為依托，能突顯地方立法特色。地方立法有特色是地方立法作為本行政區(qū)域內(nèi)貼近公民現(xiàn)實生活要求的行為規(guī)則的內(nèi)在要求。“小切口”立法由于切入點小，更易聚焦地方實際問題，反映地方民眾的立法需求，同時由于其靈活性和自主性更強，更易于找到與當?shù)仫L俗民情的契合點進行地方創(chuàng)制性立法以解決地方實際問題，因此更能突顯地方立法特色。三是聚焦問題，可以通過小切口實現(xiàn)大縱深。在我國法律規(guī)范體系已相對完善的背景下，在地方立法權(quán)范圍內(nèi)，要發(fā)揮立法的引領(lǐng)和推動作用，必須堅持問題導向，立有效管用的法。一方面，“小切口”立法能通過聚焦問題，將有限的立法資源集中在解決關(guān)鍵矛盾上來，由于切入點小，能廣泛而有效地匯聚民聲，科學且充分地展開論證。另一方面，“小切口”立法可以通過切實有效解決問題和矛盾，以小改革、小創(chuàng)新的方式匯聚改革發(fā)展力量，以小見大、以點帶面，推動地方各項事業(yè)的發(fā)展。四是優(yōu)化立法技術(shù)，節(jié)約立法資源。2015 年新修訂的《立法法》第七十三條確立了地方立法“不重復”原則，地方立法在立法技術(shù)方面既要做到有特色、可操作，也要做到不重復上位法，大而全的宏觀性立法由于很難避免原則性和綜合性的規(guī)定，在立法技術(shù)上就很難達到國家對地方立法的要求。“小切口”立法由于問題聚焦，形式上不追求大而全的結(jié)構(gòu)，條文追求精準管用，因此可以有效避免照搬照抄、準用性條款和授權(quán)性條款過多等浪費立法資源的情況。

三、“小切口”立法的要求

“小切口”立法結(jié)構(gòu)簡單、條文較少，容易造成“小切口”立法相比于傳統(tǒng)的宏觀性全體系立法簡單的誤解。其實，要制定出有效管用的“小切口”立法，需要通透全局后的內(nèi)容取舍，需要在大視野、大邏輯下的化繁入簡，對問題和矛盾的精準把握要求更高，也由于更具有針對性和可操作性，其實施效果更容易得到檢驗，因此，可以說“小切口”立法對立法工作者的要求更高。要做好“小切口”立法至少有以下幾點基本要求。

一是選題小。選題小是做好“小切口”立法的基礎(chǔ)，選題小便于直面問題，并有針對性的解決問題。“小切口”立法應(yīng)該關(guān)注城鄉(xiāng)建設(shè)與管理、環(huán)境保護、歷史文化保護方面群眾呼聲高的、亟待解決的、有相對成熟解決方案的問題，將問題的關(guān)鍵節(jié)點和突出矛盾作為選題的突破口。2019年初74名廣州市人大代表在市人民代表大會會議上聯(lián)名提出《關(guān)于立法促進母乳喂養(yǎng)的議案》，引發(fā)媒體關(guān)注和輿論熱議。有觀點認為，母乳喂養(yǎng)既是私事也算不上大事，應(yīng)把有限的地方立法資源投入到更重大、緊迫的事項上。在深入調(diào)研和廣泛征求意見的基礎(chǔ)上，常委會審議認為促進母乳喂養(yǎng)對保障母嬰身心健康、提高人口素質(zhì)意義重大，是實施健康中國戰(zhàn)略的重要舉措。一方面立法促進母乳喂養(yǎng)是必要的，立法促進母乳喂養(yǎng)體現(xiàn)了對母嬰健康的人文關(guān)懷，有助于完善相關(guān)法律法規(guī)保障體系，有利于解決現(xiàn)實中存在母乳喂養(yǎng)知識普及不足、公共場所母嬰設(shè)施不足等問題。另一方面立法促進母乳喂養(yǎng)是可行的，立法具備上位法依據(jù)，在廣州市也有廣泛的社會實踐基礎(chǔ)。第三方機構(gòu)問卷調(diào)查顯示，79%的受訪女性認為政府部門有責任大力推廣母乳喂養(yǎng)。在調(diào)研中，人大代表和政協(xié)委員、社會團體等也贊同通過立法規(guī)定相關(guān)促進措施，持續(xù)推進廣州市母乳喂養(yǎng)工作。雖然促進母乳喂養(yǎng)看似是一件小事，但可以通過辦好這件小事來加強對哺乳母親的人文關(guān)懷和對新生兒身心健康的重視，進而推動對婦女兒童合法權(quán)益的保護，再進而通過公共服務(wù)理念人性化的彰顯來促進社會文明進步，即由“小切口”實現(xiàn)“大縱深”。

二是內(nèi)容細。內(nèi)容細是“小切口”立法的靈魂，法規(guī)條文明確具體是地方立法發(fā)揮作用的關(guān)鍵因素。要發(fā)揮“小切口”立法可操作性強的巨大優(yōu)勢，條文必須明確具體，嚴謹規(guī)范，切實可行。原則性、宏觀性的規(guī)定盡量避免，“有關(guān)”“及時”“加強”等不確定性語言盡量避免，對上位法的原則規(guī)定、授權(quán)性規(guī)定和主要制度在地方立法中能量化的盡量量化規(guī)定，補充細化上位法的內(nèi)容時要結(jié)合地方實際，做好“查漏補缺”，形成地方特色。如在修訂《廣州市社會急救醫(yī)療管理條例》時，通過調(diào)研了解到民眾對“急救不急”的意見最為突出。為有效解決這一問題，廣州市人大常委會在充分量化論證的基礎(chǔ)上，根據(jù)廣州市醫(yī)療機構(gòu)的分布情況和交通網(wǎng)絡(luò)條件進行量化綜合測算，規(guī)定了4分鐘的出診時間和20分鐘內(nèi)的到達時間，形成了貼合地方實際的詳細的量化規(guī)定?！稐l例》實施后部分醫(yī)院的院前急救提速30%，市民對出診速度的提高有明顯感受，收到良好的立法效果。

三是結(jié)構(gòu)精。結(jié)構(gòu)精是“小切口”立法的形式特征，“小切口”立法選題小、內(nèi)容細、追求實效，必然在體例結(jié)構(gòu)上具有靈活性。一般而言，“小切口”立法在體例上不追求“大而全”或“小而全”，不照搬照抄上位法的篇章結(jié)構(gòu)，甚至可以取消章節(jié)設(shè)置，需要幾條制定幾條。提倡性、號召性、宣示性條款可寫可不寫的盡量不寫，授權(quán)性條款和準用性條款也應(yīng)盡量避免。如《廣州市銷售燃放煙花爆竹管理規(guī)定》摒棄了傳統(tǒng)的立法章節(jié)體例，圍繞中心問題，按照有效管用的原則，只列出必要的條款19條，用明確具體的條文規(guī)定了禁止銷售和燃放煙花的相關(guān)要求及其法律責任，條文簡潔實用，易于宣傳與執(zhí)行。

四、“小切口”立法需要注意的問題

由于“小切口”立法小巧精細的特點，有可能造成立法碎片化的問題。立法碎片化有以下幾種表現(xiàn)：一是某一管理對象或者社會領(lǐng)域被分割成若干塊，分別由不同的法規(guī)予以規(guī)范。比如對保護植被這一管理領(lǐng)域，很多地方立法同時制定有森林公園管理條例、公園條例、生態(tài)公益林條例、綠化條例以及風景名勝區(qū)保護條例等法規(guī)。二是從多個部門角度分別制定對同一種社會關(guān)系調(diào)整的法規(guī)。這種現(xiàn)象被俗稱為“九個大蓋帽管一頂破草帽”。三是將一種社會關(guān)系分成不同幾個階段分別制定法規(guī)來管理。如在科學技術(shù)領(lǐng)域的立法中，對科學技術(shù)經(jīng)費投入與管理、科技成果轉(zhuǎn)化等分階段立法。立法碎片化有利有弊，有利之處在于立法從小處入手，對某一細分領(lǐng)域的管理可以做到精細化、可操作、實用性強，弊端則在于易產(chǎn)生沖突或者重復，多而雜的立法也易導致執(zhí)法混亂。針對“小切口”立法可能造成的立法碎片化問題，我們應(yīng)該采取措施揚長避短，不斷提高立法質(zhì)量。

一是科學制定立法規(guī)劃。在制定中長期的立法規(guī)劃時，就要嚴格把握各個立法項目的內(nèi)容，既要求法規(guī)項目避免與已存在的綜合性立法以及各專門立法之間立法范圍的重疊，也要協(xié)調(diào)規(guī)劃中各項目之間的體系內(nèi)容，做到上下對正、左右看齊、前后銜接。

二是定期開展法規(guī)編纂工作。法規(guī)編纂是指對屬于某一類的或某一部分法的全部規(guī)范性法規(guī)文件進行整理、審查、補充、修改，或者在此基礎(chǔ)上編制一部新的系統(tǒng)化的法規(guī)的法規(guī)創(chuàng)制活動。通過科學開展法規(guī)編纂，可將相近和相關(guān)聯(lián)的“小切口”立法進行整合，形成較為系統(tǒng)的有效管用的法規(guī)，避免法規(guī)碎片化的同時進一步提升立法質(zhì)量。

三是優(yōu)化地方立法質(zhì)量評價標準。由于長期以來形成的全面系統(tǒng)化的立法理論體系的影響，常委會委員、人大代表甚至部分群眾，都認為地方立法應(yīng)該從立法依據(jù)、指導思想、原則等總則內(nèi)容到具體章節(jié)直至法律責任等固定邏輯套路的體系化方式來立法。立法工作者對采取“小切口”立法的方式也有擔憂，一是不夠自信，怕對關(guān)鍵核心問題的把握不夠精準，怕“掛一漏萬”;二是怕“小切口”立法的方式得不到支持。因此，亟待改進地方立法質(zhì)量評價標準，改變地方立法既有的刻板思維模式，使“小切口”立法獲得探索和成長的空間環(huán)境。

注釋：

[1]李小?。骸度绾胃愫眯聲r代地方立法工作？》，載《中國人大》2018年第18期 。

（作者分別系廣東省廣州市人大常委會法制工委副主任、廣州市人大常委會法制工委工作人員）