王樂君

新冠肺炎疫情暴發(fā)以來，習(xí)近平總書記多次強(qiáng)調(diào)要依法防控、科學(xué)防控。在中央全面依法治國(guó)委員會(huì)第三次會(huì)議上習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)，疫情防控越是到最吃勁的時(shí)候，越要堅(jiān)持依法防控，在法治軌道上統(tǒng)籌推進(jìn)各項(xiàng)防控工作，并從立法、執(zhí)法、司法、守法各環(huán)節(jié)對(duì)依法防控疫情進(jìn)行全面部署。

法治是應(yīng)對(duì)突發(fā)事件的前提和基礎(chǔ)

新冠肺炎疫情在武漢暴發(fā)后，國(guó)家衛(wèi)健委依法公告，將新冠狀肺炎納入乙類傳染病并按甲類措施防控，此后各省區(qū)市先后啟動(dòng)重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件一級(jí)響應(yīng)，為疫情防控提供法律依據(jù)。2月24日，全國(guó)人大常委會(huì)通過了《關(guān)于全面禁止非法野生動(dòng)物交易、革除濫食野生動(dòng)物陋習(xí)、切實(shí)保障人民群眾生命健康安全的決定》，同時(shí)浙江、上海、江蘇、北京等地方人大常委會(huì)也發(fā)布了有關(guān)打擊野生動(dòng)物非法交易、做好疫情防控工作的決定，明確或授權(quán)省（區(qū)市）政府采取臨時(shí)性應(yīng)急管理措施，為地方防控疫情提供法治保障。浙江等省人大常委會(huì)還發(fā)布決定，為地方政府推進(jìn)企業(yè)復(fù)工復(fù)產(chǎn)提供法律支持。最高人民法院等聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于依法懲治妨害新型冠狀病毒感染肺炎疫情防控違法犯罪的意見》，對(duì)準(zhǔn)確適用法律，依法嚴(yán)懲妨害疫情防控的各類違法犯罪提供遵循。這次新冠肺炎疫情和2003年SARS防控，說明越是突發(fā)重大公共事件，越要依法防控，依法治理。

為應(yīng)對(duì)緊急狀態(tài)，政府要立即采取措施有效控制事態(tài)發(fā)展、盡快化解危機(jī)、減少人員傷亡或者財(cái)產(chǎn)損失，因此緊急狀態(tài)法治不同于常態(tài)下的法治，呈現(xiàn)公權(quán)力擴(kuò)張、部分私權(quán)利受限的特點(diǎn)，有關(guān)政府通過依法行使緊急行政權(quán)，甚至可以依法限制公民部分基本權(quán)利，采取某些臨時(shí)特殊措施，在集中力量、調(diào)動(dòng)資源等方面行使臨時(shí)權(quán)力。但是，從法治的長(zhǎng)遠(yuǎn)意義講，政府采取緊急管控措施，要堅(jiān)持應(yīng)急處置合目的性、合法性與正當(dāng)性相統(tǒng)一，既要依法依職權(quán)管控危機(jī)，實(shí)現(xiàn)有效控制危機(jī)的基本目標(biāo)，又要避免緊急狀態(tài)實(shí)際情況與處置措施力度失衡。要根據(jù)緊急狀態(tài)下危機(jī)的程度來考慮應(yīng)急措施的力度，按照不同等級(jí)，分類處理，切忌“一刀切”；對(duì)疫情形勢(shì)緩解或風(fēng)險(xiǎn)較低的地區(qū)，要采取較為柔性的應(yīng)急措施；對(duì)公共危險(xiǎn)已經(jīng)消除的地區(qū)，要及時(shí)變更或解除相關(guān)應(yīng)急措施。

為有效防控疫情，一些地方依照法律的基本精神和合理性原則，采取合乎情理、符合實(shí)際的措施，及時(shí)化解有關(guān)難題，但也有些地方存在不用法律、沒有用好法律或者適用法律不當(dāng)?shù)葐栴}，導(dǎo)致失序失范，比如，封村封路不讓進(jìn)出、拒絕湖北人入住酒店、禁止外地務(wù)工人員返城、禁止外地租戶回小區(qū)、禁止醫(yī)務(wù)人員下班進(jìn)小區(qū)回家等，即使中央明確要求復(fù)工復(fù)產(chǎn)，一些地方仍采取簡(jiǎn)單化、一刀切的“硬核”管控措施。疫情防控進(jìn)入緊急狀態(tài)后，公民的部分權(quán)利會(huì)因此受到限制和壓縮，比如，強(qiáng)制隔離會(huì)限制部分人員的人身自由，緊急征用會(huì)限制部分人員的財(cái)產(chǎn)權(quán)利，但是，任何限制公民人身和財(cái)產(chǎn)權(quán)利的措施都不能以損害人民生命和基本權(quán)利為代價(jià)，與人民生命健康密切相關(guān)的知情權(quán)、隱私權(quán)、人格尊嚴(yán)等基本權(quán)利應(yīng)予以尊重，不得任意非法限制和侵害。

農(nóng)村應(yīng)對(duì)突發(fā)事件需要法治思維

新冠肺炎疫情在全國(guó)農(nóng)村得到有效控制，既與城市管控嚴(yán)防輸出、農(nóng)村嚴(yán)防輸入和內(nèi)防擴(kuò)散有關(guān)，也進(jìn)一步彰顯了法治在農(nóng)村應(yīng)對(duì)突發(fā)事件中的作用。

遇事找法是前提。這次新冠肺炎疫情防控中基層政府和有關(guān)部門及時(shí)糾正違法行為和化解糾紛、矛盾，嚴(yán)厲打擊哄抬物價(jià)、妨礙疫情防控等違法犯罪行為，充分發(fā)揮了法治在應(yīng)對(duì)突發(fā)事件中維護(hù)秩序、維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定中不可替代的作用。同時(shí)，現(xiàn)行應(yīng)急法規(guī)和各地及時(shí)出臺(tái)的配套制度，為基層及時(shí)采取隔離、分類處置甚至征收征用措施，提供法律指引，既保障疫情防控在法治軌道上進(jìn)行，又為基層合法、及時(shí)、有效采取防控措施提供法律支持?；鶎右婪ㄓ行Х揽匾咔椋皶r(shí)化解糾紛、矛盾，強(qiáng)化了老百姓配合防控的義務(wù)和責(zé)任感，老百姓自覺配合隔離，積極承擔(dān)社會(huì)責(zé)任，又強(qiáng)化了基層干部和群眾“遇事找法、解決問題用法、化解矛盾靠法”的意識(shí)，為農(nóng)村突發(fā)事件管控夯實(shí)群眾基礎(chǔ)?？傊?，在農(nóng)村突發(fā)事件應(yīng)對(duì)中，法治不僅是恢復(fù)或者維持社會(huì)秩序、促進(jìn)社會(huì)穩(wěn)定的根本保障，也是提升基層治理能力的支持力量。

法治思維是基礎(chǔ)。這次農(nóng)村疫情防控中也存在一些偏頗和極端做法，暴露出基層治理中一些地方法治思維欠缺、法治意識(shí)還有待加強(qiáng)。面對(duì)疫情，一些鄉(xiāng)村沒有按照有關(guān)法律和應(yīng)急響應(yīng)方案的要求及時(shí)采取防控措施，而是習(xí)慣于等待上級(jí)指示和安排，錯(cuò)失疫情防控最佳時(shí)機(jī)。一些地方不管疫情是否嚴(yán)重，是否符合一級(jí)響應(yīng)的要求，又都采取簡(jiǎn)單化、極端化的嚴(yán)厲管控措施；非疫情重點(diǎn)地區(qū)也隨意封村封路，不讓老百姓出門，連春耕春播都干不了。一些地方選擇性執(zhí)行政策，即使中央明確要求分級(jí)分類防控，戰(zhàn)“疫”復(fù)工兩不誤，但為避免新增病例被問責(zé)，一味繼續(xù)嚴(yán)防死守，致使物流受限、原材料不能及時(shí)運(yùn)送，農(nóng)民工無法返城，企業(yè)復(fù)產(chǎn)困難重重。這些做法，侵犯了公民的人格權(quán)、生存權(quán)，或者違反了應(yīng)急法律，于情理不合、于法理不容。因此，在緊急狀態(tài)下基層干部也要依法行政，學(xué)會(huì)運(yùn)用應(yīng)急法律，做到在法治之下而不是法治之外、更不是法治之上想問題、作決策、辦事情。

依法辦事是關(guān)鍵。村委會(huì)在突發(fā)事件應(yīng)對(duì)中配合、協(xié)助政府采取管控措施，既是法定責(zé)任與義務(wù)，也是履行辦理本村公共事務(wù)和公益事業(yè)的責(zé)任所在。為保障村民的生命、財(cái)產(chǎn)安全，村委會(huì)基于村民自治可以組織村民制定管控措施，或者通過村規(guī)民約進(jìn)行管控，這種合意形成的管控規(guī)范，對(duì)全體村民具有約束力，它彌補(bǔ)了非常時(shí)期政府力量和資源的不足，體現(xiàn)了特殊時(shí)期村民團(tuán)結(jié)互助、鄰里守望的道義價(jià)值。但這種管控規(guī)范和措施，仍然要堅(jiān)持村民自治與法治的統(tǒng)一，要符合法治原則、民主原則、合理原則，要按照主體適格、程序合法、措施適度的要求落實(shí)應(yīng)急處置措施，村委會(huì)、集體經(jīng)濟(jì)組織等未經(jīng)批準(zhǔn)不得擅自采取設(shè)卡攔截、斷路堵路、阻斷交通等行為?；鶎诱痛寮?jí)組織對(duì)村民權(quán)利限制時(shí)要遵循比例原則，有多種措施可供選擇的，應(yīng)當(dāng)選擇有利于最大程度保護(hù)公民權(quán)益的措施，充分尊重村民的人格權(quán)，保護(hù)其隱私，防止歧視、暴力等不公正對(duì)待?；鶎诱⒉块T以及村級(jí)組織根據(jù)授權(quán)或委托承擔(dān)村民隔離、村口防守等執(zhí)法任務(wù)時(shí)，要堅(jiān)持法、理、情統(tǒng)一，倡導(dǎo)人性執(zhí)法、柔性執(zhí)法，平常心對(duì)待，照顧群眾情緒，多做解釋工作，防止濫用權(quán)力、執(zhí)法失范，造成不良影響。

綜合治理是保障。面對(duì)突發(fā)公共事件，應(yīng)急任務(wù)重，涉及群眾面廣，農(nóng)村疫情防控要在制度化、法治化的基礎(chǔ)上，建立各類組織、群眾參與的多元化應(yīng)對(duì)機(jī)制，充分利用農(nóng)村熟人社會(huì)的特點(diǎn)，廣泛動(dòng)員農(nóng)村各類組織、農(nóng)民群眾的力量。同時(shí)將農(nóng)村防控社會(huì)組織特點(diǎn)與法治優(yōu)勢(shì)結(jié)合起來。農(nóng)村突發(fā)事件應(yīng)對(duì)，涉及基層黨組織、村委會(huì)、農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織、農(nóng)民專業(yè)合作社、志愿者和慈善等社會(huì)組織，加上各地經(jīng)濟(jì)社會(huì)情況不一樣、應(yīng)急處置程度不同，平衡、處理各方面的關(guān)系是法律的基本功能和優(yōu)勢(shì)，通過法律、規(guī)則或者應(yīng)急方案明確各方面的職責(zé)、權(quán)利與義務(wù)，允許做什么、禁止什么、提倡什么，一目了然，既保障組織、群眾配合應(yīng)急工作、遵守防控措施的義務(wù)，又引導(dǎo)大家協(xié)助、參與應(yīng)急處置工作，避免“干部在干，群眾在看”，確保有效發(fā)揮群眾、社會(huì)組織作用?；鶎狱h組織不能脫離農(nóng)民群眾，村干部不能變成脫產(chǎn)干部，否則就會(huì)出現(xiàn)在疫情防控中基層干部對(duì)村社底數(shù)不清、動(dòng)員組織力不強(qiáng)的不利情形，在老百姓中失去威信，失去號(hào)召力和凝聚力。農(nóng)村疫情防控再次印證在鄉(xiāng)村治理體系中社會(huì)組織不能缺位，要把培育多元化機(jī)制作為鄉(xiāng)村治理體系建設(shè)的重要內(nèi)容。

農(nóng)業(yè)執(zhí)法也要防風(fēng)險(xiǎn)

過去我們一般認(rèn)為重大風(fēng)險(xiǎn)主要在政治、意識(shí)形態(tài)、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)治安、環(huán)境等領(lǐng)域，而對(duì)執(zhí)法領(lǐng)域中的風(fēng)險(xiǎn)缺乏足夠的認(rèn)識(shí)。這次新冠肺炎疫情作為突發(fā)公共衛(wèi)生事件，對(duì)執(zhí)法部門來說也是一次大考。

農(nóng)業(yè)部門還涉及漁船、農(nóng)機(jī)作業(yè)安全事故和動(dòng)物疫情、農(nóng)作物病蟲害等突發(fā)自然災(zāi)害，基層農(nóng)業(yè)執(zhí)法機(jī)構(gòu)要參與這些突發(fā)事件的處置。另外，農(nóng)業(yè)執(zhí)法還會(huì)面臨三種風(fēng)險(xiǎn)：一是突發(fā)群體事件產(chǎn)生社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)。農(nóng)藥、獸藥、肥料、飼料等農(nóng)業(yè)投入品執(zhí)法涉及糧食安全和農(nóng)民群眾的切身利益，承包地糾紛仲裁、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)中利益糾紛、矛盾的調(diào)解，“大棚房”整治后的糾紛處理，執(zhí)法不當(dāng)也會(huì)激化矛盾，導(dǎo)致農(nóng)戶聯(lián)合維權(quán)，產(chǎn)生群體性事件，引發(fā)社會(huì)沖突，進(jìn)而產(chǎn)生突發(fā)公共事件。農(nóng)業(yè)執(zhí)法在應(yīng)對(duì)突發(fā)公共事件方面明顯經(jīng)驗(yàn)不足，是農(nóng)業(yè)執(zhí)法的短板。二是執(zhí)法不到位導(dǎo)致追責(zé)的風(fēng)險(xiǎn)。農(nóng)業(yè)執(zhí)法因面廣、涉及法律多、人手緊張，大多只重視農(nóng)資等領(lǐng)域的執(zhí)法，而對(duì)一些不常見、不熟悉、非農(nóng)業(yè)領(lǐng)域的執(zhí)法經(jīng)常被忽視，一些新的執(zhí)法領(lǐng)域往往成為一個(gè)薄弱環(huán)節(jié)，成為執(zhí)法的弱項(xiàng)。三是執(zhí)法辦錯(cuò)案導(dǎo)致敗訴的風(fēng)險(xiǎn)。機(jī)構(gòu)改革后多數(shù)執(zhí)法人員不熟悉法律、沒有辦過案件，容易在實(shí)體和程序方面出問題，或者沒有吃透法條精神，適用法律不當(dāng)辦錯(cuò)案，體現(xiàn)為執(zhí)法能力不足。

因此，農(nóng)業(yè)執(zhí)法隊(duì)伍組建以后，要加大執(zhí)法條件建設(shè)，聚焦執(zhí)法辦案水平，強(qiáng)弱項(xiàng)、補(bǔ)短板、提能力，增強(qiáng)執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)防范意識(shí)，提高應(yīng)對(duì)執(zhí)法中各種風(fēng)險(xiǎn)隱患的能力。要提升應(yīng)急執(zhí)法能力。將應(yīng)對(duì)突發(fā)事件能力培訓(xùn)納入農(nóng)業(yè)執(zhí)法培訓(xùn)內(nèi)容，加強(qiáng)案例實(shí)操，開展應(yīng)急模擬演練，堅(jiān)持依法處理、輿論引導(dǎo)、社會(huì)面管控“三同步”，努力實(shí)現(xiàn)政治效果、法律效果和社會(huì)效果相統(tǒng)一。要改進(jìn)執(zhí)法方式。農(nóng)業(yè)執(zhí)法不同于工商、市場(chǎng)執(zhí)法，更多涉及農(nóng)民群眾切身利益和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)穩(wěn)定，不能一罰了之，要寓執(zhí)法與服務(wù)之中，堅(jiān)持剛?cè)岵?jì)、包容執(zhí)法，防止過度執(zhí)法、粗暴執(zhí)法。要強(qiáng)化辦案主業(yè)。農(nóng)業(yè)執(zhí)法機(jī)構(gòu)要以辦案為主業(yè)，要通過辦案確立執(zhí)法機(jī)構(gòu)的地位、樹立執(zhí)法機(jī)構(gòu)的權(quán)威，要把辦案情況作為地方執(zhí)法工作的重要考核指標(biāo)。

農(nóng)業(yè)執(zhí)法還要處理好三個(gè)方面關(guān)系，確保法律法規(guī)得到全面執(zhí)行，法定職責(zé)得到全面履行。一要處理好季節(jié)性執(zhí)法與日常執(zhí)法的關(guān)系。農(nóng)業(yè)季節(jié)性強(qiáng)，在春耕備耕、秋收秋播季節(jié)要加大農(nóng)資打假力度，及時(shí)查處假劣農(nóng)資坑農(nóng)害農(nóng)行為，但同時(shí)農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全、生豬屠宰、動(dòng)植物檢疫執(zhí)法貫穿全年，這些執(zhí)法也不能放松。二要處理好常規(guī)執(zhí)法與重點(diǎn)執(zhí)法的關(guān)系。在抓好日常執(zhí)法的同時(shí)，中央部署的重大工作任務(wù)，農(nóng)業(yè)執(zhí)法要及時(shí)跟進(jìn)，比如長(zhǎng)江保護(hù)十年禁捕，長(zhǎng)江沿線的農(nóng)業(yè)執(zhí)法機(jī)構(gòu)要作為重大執(zhí)法任務(wù)，緊盯不放。三要處理好常用法律與新領(lǐng)域法律執(zhí)行的關(guān)系。比如土壤污染防治法、野生動(dòng)物保護(hù)法等不常用、不熟悉的法律，有些條款需要農(nóng)業(yè)部門執(zhí)行，執(zhí)法中往往容易忽視；對(duì)新實(shí)施的法律或個(gè)別條款，比如新修訂的土地管理法關(guān)于農(nóng)民違規(guī)建房處罰的條款，也要及時(shí)學(xué)習(xí)、掌握，以準(zhǔn)確適用法律。

這次疫情防控充分體現(xiàn)了我國(guó)的制度優(yōu)勢(shì)，為有效防控疫情提供了堅(jiān)實(shí)的法治保障。突發(fā)事件不常見，但應(yīng)急法治建設(shè)應(yīng)當(dāng)常態(tài)化，要在進(jìn)一步修訂完善突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法律的基礎(chǔ)上，強(qiáng)化基層干部應(yīng)急法律知識(shí)學(xué)習(xí)，加強(qiáng)應(yīng)急模擬演練，不斷提升基層干部依法應(yīng)對(duì)突發(fā)事件的能力，大力推進(jìn)突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法治化水平。