吳 蓉 何萬篷

一、自由港的本源

自由港與自由貿(mào)易港，一般情況下并沒有十分嚴(yán)格清晰的區(qū)別。在一些專業(yè)討論中，自由港與自由貿(mào)易園區(qū)(Free Trade Zone)也被理解為同等概念。本文將自由貿(mào)易港與自由港視為具有基本相同涵義而出現(xiàn)在不同語境下的相似概念。(1)筆者認(rèn)為自由貿(mào)易港是傳統(tǒng)自由港在國內(nèi)探索實(shí)踐的同等概念，類似自由區(qū)在國內(nèi)冠以海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)域一樣，在略有差異的名稱下，其概念所代表的政策制度核心是基本相同或十分接近的。當(dāng)然，如果對自由貿(mào)易港概念重新定義并注入遠(yuǎn)超出傳統(tǒng)自由港的新內(nèi)涵，則自由貿(mào)易港成為明顯有別于傳統(tǒng)自由港的一個專有名稱也是成立的，但這個情況暫不在本文討論之中。

自由貿(mào)易港是一種進(jìn)化的制度模式，探索建立中國特色的自由貿(mào)易港政策和制度體系，需要正確認(rèn)識自由港從傳統(tǒng)到現(xiàn)代的“基因”內(nèi)核，理解其自我進(jìn)化升級的優(yōu)勢策略。

自由港最早出現(xiàn)在16世紀(jì)意大利熱亞那等地。到了18世紀(jì)末和19世紀(jì)初，自由港這一具有特殊財政、文化、政治以及地方功能特征的經(jīng)濟(jì)現(xiàn)象成為了全球性現(xiàn)象。(2)引自 A GLOBAL HISTORY OF FREE PORTS，https://www.helsinki.fi/en/researchgroups/a-global-history-of-free-ports.考察自由港興起的本源，有三大顯現(xiàn)的“基因”要素：港口城市的區(qū)位、航運(yùn)貿(mào)易的功能和特殊管理的制度。港口城市是自由港的區(qū)位基礎(chǔ)，在特定的地緣位置上，港口城市意味著充足的貨物集散與商品交換。航運(yùn)貿(mào)易就是港口城市的優(yōu)勢功能，域外貨物云集帶來國際交易市場興起。國際貿(mào)易繁榮催動財富集中和國際人口集聚。基于法治的特殊管理是自由港穩(wěn)定和發(fā)展的制度保障，低廉的交易成本和便利的管理方式，促進(jìn)了自由港的持續(xù)繁榮和影響力全球擴(kuò)散。因而，歷史上的自由港都是相對繁榮的商業(yè)港口。

在自由港興起與發(fā)展歷史上，促成三大“基因”組合與優(yōu)勢發(fā)揮的，還有一個更加深層的隱性“基因”，那就是城市國家(也稱城邦國家、城邦自由體等)背景，或者是特定歷史下的跨國(主權(quán))政治經(jīng)濟(jì)安排。不論是早期的如熱那亞、漢堡，還是近代的如新加坡、香港等自由港，世界上大多數(shù)保留著廣泛影響的自由港，其起步設(shè)立都離不開城邦獨(dú)立體、殖民地或戰(zhàn)爭妥協(xié)等這一歷史的或政治的特殊“基因”作用，附表列出了具有代表性的自由港產(chǎn)生的背景案例(見表1)。特定的歷史地位或事件，使得這些臨海港口型城市(區(qū)域)，擁有一個相對獨(dú)立和開放的法律制度，能夠作為一個單獨(dú)關(guān)稅區(qū)域存在，進(jìn)而使得開放的航運(yùn)貿(mào)易、免關(guān)稅低稅收優(yōu)惠政策以及促進(jìn)各類行業(yè)繁榮的特殊管理制度能夠建立并持續(xù)運(yùn)作?？梢哉f，“3+1基因”的組合表達(dá)，代表了自由港充滿活力的本源所在。

表1 自由港的歷史案例

歷史上，我國宋元時期的泉州(刺桐港)，曾被馬可·波羅(1291年途經(jīng)泉州)描述成當(dāng)時與亞歷山大港齊名的東方第一港。當(dāng)時的泉州港具有了自由港的三大顯現(xiàn)“基因”要素：重要的港口城市地位、發(fā)達(dá)的航運(yùn)貿(mào)易功能以及為便利對外商貿(mào)易與市舶稅征稅的市舶制度。只是免稅或低稅并非其特征。泉州港從來不曾脫離中央政府(朝廷)的直接行政管理，也從未出現(xiàn)過類似西方早期自由港相對獨(dú)立的自治體。北宋時期，1072-1087年間圍繞是否設(shè)置泉州市舶司，曾經(jīng)歷朝廷部門與與官員之間長期的爭執(zhí)。當(dāng)時朝廷制定了統(tǒng)一的市舶管理法律，(3)《元豐廣州市舶條法》，北宋元豐三年(1080年)頒布實(shí)施，適用全國各地市舶管理。已設(shè)的廣州、杭州和明州等地市舶司，先期是由地方知州代管，1080年以后改由朝廷欽差任命的轉(zhuǎn)運(yùn)史兼任，所以歷史上泉州港缺失傳統(tǒng)自由港的“隱性基因”——相對獨(dú)立政體的條件。泉州港作為當(dāng)時的國際貿(mào)易大港，其規(guī)模和繁榮水平，遠(yuǎn)高于其后在西方出現(xiàn)的傳統(tǒng)自由港。因而歷史上的泉州一直未被公認(rèn)或?qū)嶋H成為傳統(tǒng)意義上的自由港，也是合乎邏輯的。

自由港除了特有的商品貿(mào)易、運(yùn)輸集散功能以及由此形成的經(jīng)濟(jì)影響外，也在世界文化交流、政治格局形成、地方行政制度發(fā)展等方面留下了深刻的印記和獨(dú)特影響。

自由港展現(xiàn)的優(yōu)勢，一部分體現(xiàn)在自由港本源直接造就的功能上，比如臨港工業(yè)(早期手工業(yè))的集聚、國際商務(wù)與交易市場的繁榮、城市服務(wù)業(yè)發(fā)達(dá)等，這些屬于伴生的功能，也是自由港早期繁榮的基本表現(xiàn)。另一部分是自由港在長期發(fā)展中，很好地適應(yīng)了新興市場的需求、順應(yīng)了經(jīng)濟(jì)區(qū)域化、全球化的需要而“變異”發(fā)展出來的新功能。在一定的歷史階段，借助于自由港的全球市場、便利監(jiān)管和經(jīng)濟(jì)性優(yōu)勢，一些新的產(chǎn)業(yè)活動如魚得水，獲得了領(lǐng)先發(fā)展。如出口加工制造、科技研發(fā)孵化、大宗商品交易、全球物流分撥、國際電子商務(wù)、現(xiàn)代航運(yùn)服務(wù)、離岸金融服務(wù)、旅游休閑服務(wù)、文化創(chuàng)意服務(wù)、國際服務(wù)貿(mào)易等。這些在自由港模式下不同歷史階段，通過不斷適應(yīng)環(huán)境發(fā)展而創(chuàng)新形成的功能，屬于創(chuàng)新的功能。這是代表現(xiàn)代自由港活力的亮麗特征。

看待自由港的內(nèi)涵，國內(nèi)曾較為流行的一種觀點(diǎn)，將其歸納為“四大自由”，即“運(yùn)輸自由、貿(mào)易自由、投資自由、金融自由”。(4)李力主編的《世界自由貿(mào)易區(qū)研究》書中提到“四大自由”作為自由港的基本特征，國內(nèi)很多研究者和管理者持這一看法。也有認(rèn)為是“五大自由”，再加上“經(jīng)營自由”。這個觀點(diǎn)認(rèn)為正是由于自由開放的制度，造就了經(jīng)濟(jì)繁榮。這個表述簡單易懂，但不是準(zhǔn)確的本質(zhì)揭示。對那些廣為推崇的自由港特質(zhì)或要素，需要區(qū)分兩個層面：一是上述引發(fā)自由港歷史興起的本源層面的內(nèi)涵，如航運(yùn)貿(mào)易的繁榮、交易監(jiān)管的便利等傳統(tǒng)的產(chǎn)業(yè)與制度特征；二是自由港“基因”在“后天”適應(yīng)時代“進(jìn)化”發(fā)展出的優(yōu)勢功能，如新加坡、香港現(xiàn)代服務(wù)產(chǎn)業(yè)的繁榮。如果將新加坡、香港或迪拜呈現(xiàn)的所有經(jīng)濟(jì)成功現(xiàn)象都看成是自由港的基本內(nèi)涵，那就會錯誤理解自由港的本源。同時也無法解釋，為什么沒有冠以自由港的城市或區(qū)域，同樣也可以取得類似成就。

對于自由港，國際上并沒有形成一套權(quán)威公認(rèn)的衡量或分類標(biāo)準(zhǔn)。世界各地從各種角度被冠以自由港名稱的港口城市數(shù)以百計。(5)在中文維基百科里，被列入自由港條目下的港口城市或區(qū)域，不少于170個。各種文獻(xiàn)對自由港的定義則是五花八門。但自由區(qū)(Free Zone 或Free Trade Zone)就不同了，不但在《京都公約》中有明確的定義與規(guī)則，而且也為世界貿(mào)易組織國際規(guī)則體系所認(rèn)可。在一般的定義分析中，如世界銀行的《世界投資(年度)報告》，比較多的是以經(jīng)濟(jì)特區(qū)來歸類那些商業(yè)規(guī)則有所不同的經(jīng)濟(jì)功能區(qū)域，以區(qū)別于一國的其他區(qū)域。經(jīng)濟(jì)特區(qū)概念下，有產(chǎn)業(yè)園區(qū)、出口加工區(qū)、自由區(qū)、自由貿(mào)易園區(qū)、試驗(yàn)區(qū)等類型。

筆者認(rèn)為，理性認(rèn)識自由港的本源，是客觀把握自由港發(fā)展方向趨勢的基點(diǎn)，也是正確思考中國特色自由貿(mào)易港創(chuàng)新課題的基礎(chǔ)。

二、自由港當(dāng)代發(fā)展的主要路徑

二戰(zhàn)以后，自由港作為恢復(fù)和促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的有效手段，得以在世界各地蓬勃發(fā)展。不過更多的是以自由港模式而不是狹義的自由港形式存在和發(fā)揮作用，體現(xiàn)了自由港的適應(yīng)性與創(chuàng)新性。自由港模式的運(yùn)用也更多地以自由貿(mào)易園區(qū)、自由區(qū)、邊境貿(mào)易區(qū)、出口加工區(qū)、高科技園區(qū)以及經(jīng)濟(jì)特區(qū)等變換名稱出現(xiàn)。從功能特點(diǎn)和政策要點(diǎn)看，自由港模式新的發(fā)展路徑主要是：

1.工業(yè)科技園區(qū)導(dǎo)向的發(fā)展。以上世紀(jì)50年代愛爾蘭香農(nóng)自由貿(mào)易園區(qū)和60年代臺灣高雄等出口加工區(qū)為代表，工業(yè)制造、出口加工、科技與生產(chǎn)結(jié)合發(fā)展，使得自由港模式主動適應(yīng)了生產(chǎn)全球化、低成本制造的市場需求，也擔(dān)負(fù)了所在地區(qū)工業(yè)化與高科技發(fā)展的使命。

2.國際貿(mào)易物流便利化服務(wù)導(dǎo)向的發(fā)展。自由港模式從臨海臨江的航運(yùn)港口，移植到了陸域也包括非樞紐港口沿海地區(qū)的國際貿(mào)易與物流節(jié)點(diǎn)區(qū)域，如南美等國家的自由貿(mào)易園區(qū)、邊境自由區(qū)、我國的保稅物流園區(qū)等，通常依托鐵路、水運(yùn)、陸路等運(yùn)輸集散與市場交易節(jié)點(diǎn)，為國際貿(mào)易與跨境物流提供靈活與便利的保稅倉儲、轉(zhuǎn)口、交易、運(yùn)輸、甚至包括免稅的零售(如秘魯?shù)淖杂少Q(mào)易園區(qū))等形式的國際貿(mào)易與物流服務(wù)。

3.全球綜合樞紐功能導(dǎo)向的發(fā)展。以香港、新加坡、迪拜等城市型國家(地區(qū))經(jīng)濟(jì)體為代表，以航運(yùn)貿(mào)易自由為起點(diǎn)，在金融服務(wù)、企業(yè)總部、航空運(yùn)輸、國際商務(wù)、國際商品交易、國際物流、旅游購物、生活居住消費(fèi)等服務(wù)領(lǐng)域，營造自由經(jīng)濟(jì)環(huán)境。傳統(tǒng)的自由港全方位拓展現(xiàn)代樞紐服務(wù)經(jīng)濟(jì)，新興的城市體借助自由港理念和機(jī)制高起點(diǎn)發(fā)展，打造了自由港自由繁榮的全球服務(wù)中心功能。

4.開放經(jīng)濟(jì)政策制度試驗(yàn)導(dǎo)向的發(fā)展。以中國、俄羅斯、東歐和非洲等國家經(jīng)濟(jì)特區(qū)為代表，既借用了自由港在航運(yùn)貿(mào)易方面的具體政策機(jī)制，更借助了現(xiàn)代自由港開放、自由、特殊管理、服務(wù)全球等制度理念，成為所在國家實(shí)施市場化改革、吸引外國投資、發(fā)展本國現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)的示范樣板。經(jīng)濟(jì)特區(qū)的地域范圍更大，特殊政策觸及的領(lǐng)域更加普遍。從這個意義上講，中國目前的自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)是經(jīng)濟(jì)特區(qū)模式在政策制度上的升級版和地域范圍上的縮小版。

5.避稅型離岸金融為導(dǎo)向的發(fā)展。以開曼群島、英屬維爾京群島等為代表。從區(qū)域自身繁榮而論，很多這類離岸金融中心的發(fā)展都比較成功。但在全球化更加關(guān)注公平競爭的形勢下，以避稅為主手段和以離岸金融功能為主特色的自由港模式，越來越受到發(fā)達(dá)國家的抵制。(6)G20、歐盟等更新公布避稅天堂黑名單。列出那些低稅收或稅收不透明，為避稅提供便利的國家和地區(qū)。況且，這類自由離岸中心由于人口少，經(jīng)濟(jì)功能單一，對全球和區(qū)域整體經(jīng)濟(jì)發(fā)展的帶動促進(jìn)作用相對有限。

現(xiàn)代背景下自由港模式的發(fā)展，在不同國家和地區(qū)，在不同歷史階段，其導(dǎo)向與路徑是各有側(cè)重、各有區(qū)別。從實(shí)踐現(xiàn)狀看，各類路徑交叉、功能混合越來越普遍，類型的區(qū)別越來越模糊。這也導(dǎo)致論及我國自由貿(mào)易港具體目標(biāo)或特性時，各方認(rèn)識顯得支離破碎，很多比較與判斷得出的結(jié)論似是而非。

適應(yīng)與創(chuàng)新是自由港模式的活力所在。就構(gòu)建中國特色自由貿(mào)易港而言，從自由港發(fā)展的全球趨勢中，我們最應(yīng)該關(guān)注的是梳理借鑒其基本的模式內(nèi)涵與理念，而不僅僅是羅列那些令人稱頌的特征。對于歷史上的自由港在某些特定背景和機(jī)遇下形成的制度系統(tǒng)，比如成為獨(dú)立關(guān)稅區(qū)并對關(guān)稅和進(jìn)出口政策擁有完全的自主權(quán)等，既不可無視，但也不必刻意或變相地復(fù)制或搬用。

三、中國特色自由貿(mào)易港政策制度創(chuàng)新的基點(diǎn)與內(nèi)涵探索

按照中央部署，國家決定在海南全島建設(shè)高標(biāo)準(zhǔn)高質(zhì)量自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)的基礎(chǔ)上，逐步探索、穩(wěn)步推進(jìn)中國特色自由貿(mào)易港建設(shè)，分步驟、分階段建立自由貿(mào)易港政策和制度體系。由此可以理解，在國家決策層面，自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)是中國特色自由貿(mào)易港建設(shè)的制度基礎(chǔ)和邏輯起點(diǎn)。海南自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)總體方案確立的首期目標(biāo)時間為兩年，意味著今后兩年內(nèi)，對海南以及其他自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)來說，如何聯(lián)接過渡或?qū)?biāo)參與創(chuàng)新自由貿(mào)易港政策和制度體系，是一個緊迫的重大課題。

根據(jù)筆者的觀察，對構(gòu)建中國特色自由貿(mào)易港政策制度體系問題，過去一段時間存在三類基本的思考：一是升級型。把自由貿(mào)易港作為中國目前正在推進(jìn)的自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)的更高一級形式，認(rèn)為從海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)域(保稅區(qū)等)，到自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)，下一步再到自由貿(mào)易港，是開放模式的逐步升級過程。傾向于把著力點(diǎn)放在“更”字上，主張在自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)基礎(chǔ)上賦予更大自由、實(shí)行更加開放，提供更多便利等。二是對標(biāo)型。把自由貿(mào)易港建設(shè)作為國際上自由港制度的引進(jìn)與復(fù)制過程，認(rèn)為世界上成功發(fā)展的自由港有一個“標(biāo)準(zhǔn)配置”的政策與制度，傾向于把著力點(diǎn)放在尋找“標(biāo)桿”與對標(biāo)學(xué)習(xí)上。三是優(yōu)惠型。把自由貿(mào)易港的發(fā)展作為地方(區(qū)域性)經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)幦抑С值囊粭l“政策稀缺”通道，認(rèn)為自由港的活力來源于特殊的定位和獨(dú)特的優(yōu)惠，傾向于把著力點(diǎn)放在特色產(chǎn)業(yè)的布局和優(yōu)惠政策的設(shè)計爭取上。上述三種思考，都有其一定的合理性，也都有較大的局限性。

筆者認(rèn)為，謀劃思考自由貿(mào)易港制度的中國特色，不是一個激情創(chuàng)新的任務(wù)，而是需要基于歷史路徑從而面向未來的創(chuàng)新過程。對此，筆者提出一個“三合一”的思考框架，就是“汲取傳統(tǒng)自由港的理念精華、服務(wù)國家重大戰(zhàn)略實(shí)踐需求、著眼未來創(chuàng)新構(gòu)架政策制度”，作為創(chuàng)新自由貿(mào)易港政策制度體系的基本出發(fā)點(diǎn)，并相應(yīng)地注入中國特色的內(nèi)涵。這個思考關(guān)鍵之處，還在于理性地認(rèn)識與把握我們正在創(chuàng)新的事物本身，只有基于正確認(rèn)識與判斷制度政策的開拓，才具備真正的創(chuàng)新活力，能夠最大限度地避免曲折與低效。

(一)歷史地把握傳統(tǒng)自由港的精華，賦予自由貿(mào)易港理性的、與時代相融的現(xiàn)代化定位

自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)作為全面深化改革和擴(kuò)大開放的試驗(yàn)區(qū)，其核心任務(wù)和使命是進(jìn)行開展可復(fù)制可推廣的制度創(chuàng)新，將全國的改革開放進(jìn)一步引向深入。而自由貿(mào)易港的探索是要借鑒國際自由港的運(yùn)作模式，打造一個更加開放的連接中國與全球的新節(jié)點(diǎn)。因此，不能簡單地將自由貿(mào)易港視為比自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)更高級的一個階段，不論在開放的理念、制度的構(gòu)架，還是在政策的內(nèi)涵、運(yùn)作的效果上，都不應(yīng)能簡單視為一個低和高、優(yōu)和更優(yōu)的遞進(jìn)關(guān)系，而是同屬基于開放理念，注入了創(chuàng)新機(jī)制，順應(yīng)經(jīng)濟(jì)市場化、全球化需要的一套特殊政策工具與發(fā)展模式。自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)與自由貿(mào)易港兩者之間，雖然在制度創(chuàng)新安排上有力度大小之異，在經(jīng)濟(jì)功能的關(guān)注點(diǎn)上有輕重之分，但本質(zhì)上仍是經(jīng)濟(jì)特區(qū)的不同屬型，兩者承擔(dān)不同的國家戰(zhàn)略使命。自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)與自由貿(mào)易港必然會有差異，比如自由貿(mào)易港需要將海關(guān)特殊監(jiān)管下施行的免稅保稅監(jiān)管體系覆蓋于更大范圍。因?yàn)槟壳案鞯刈再Q(mào)試驗(yàn)區(qū)中，納入海關(guān)特殊監(jiān)管的區(qū)域面積只占很少部分，占比最高的上海自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)，也不到四分之一。只有從這個意義上，把自由貿(mào)易港視為對自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)的拓展或監(jiān)管升級才是有道理的。

幾百年來，自由港在全球范圍發(fā)展經(jīng)久不衰，提供了促進(jìn)局地經(jīng)濟(jì)發(fā)展的有效理念和政策機(jī)制?，F(xiàn)代自由港代表的多種存在形式，都充滿創(chuàng)新特征。就本質(zhì)而論，各國的經(jīng)濟(jì)特區(qū)、我國的自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)等都是自由港模式拓展的代表，未來我國的自由貿(mào)易港依然是這一模式拓展的具體形式。成功的經(jīng)濟(jì)特區(qū)和新一代自由區(qū)，如深圳特區(qū)、迪拜的各自由區(qū)以及外高橋保稅區(qū)等，很多新興的功能就是來自自由港理念的發(fā)揮和再創(chuàng)新。

因此，構(gòu)建中國特色的自由貿(mào)易港，需要將其放在更具歷史穿透力，更深入把握自由港活力內(nèi)涵的視野上加以展開。

(二)客觀地把握全球化深刻變化的外部環(huán)境，為推進(jìn)國家開放戰(zhàn)略創(chuàng)新政策制度并探索實(shí)施路徑

客觀地看，歷史上出現(xiàn)過的自由港并非都大獲成功，現(xiàn)代自由港也不存在某一標(biāo)準(zhǔn)的模式版本。成功的自由港都是基于其特定的發(fā)展路徑并經(jīng)受市場選擇的結(jié)果。既然自由貿(mào)易港并不存在標(biāo)準(zhǔn)規(guī)則，在適應(yīng)新的全球化壓力面前，中國特色的政策制度創(chuàng)新空間仍然很大。未來的自由貿(mào)易港建設(shè)，在借鑒國際先進(jìn)自由港的同時，結(jié)合中國實(shí)際，體現(xiàn)國家戰(zhàn)略的提升或國家重點(diǎn)戰(zhàn)略的鞏固，才是制度創(chuàng)新的關(guān)鍵。

把握國家戰(zhàn)略需要，關(guān)鍵也是認(rèn)識問題。基點(diǎn)不同，國家戰(zhàn)略的呈現(xiàn)也是不同的。比如，若把海南經(jīng)濟(jì)發(fā)展提升起來視為國家戰(zhàn)略之一，那么推動旅游產(chǎn)業(yè)、打造游樂項目、塑造各類各型的服務(wù)貿(mào)易體系都可以被理解為制度創(chuàng)新的正確方向。在國際和國內(nèi)市場越來越統(tǒng)一融合的背景下，以爭取更多超級優(yōu)惠政策促進(jìn)區(qū)域發(fā)展的模式，如果不是應(yīng)用于促進(jìn)極為落后地區(qū)的發(fā)展，將越來越缺乏可持續(xù)活力，也會失去公平與效率的支持動力，一定要加以避免。

以海南作為起點(diǎn)的自由貿(mào)易港建設(shè)，要突出服務(wù)于全球投資貿(mào)易體系面臨新挑戰(zhàn)格局下，展現(xiàn)中國市場化改革的持續(xù)耐力與邁向開放升級的國家意志；要突出服務(wù)于“一帶一路”建設(shè)探索形成更加豐富的實(shí)踐機(jī)制與推進(jìn)抓手；要突出服務(wù)于推動南海和平穩(wěn)定與共贏發(fā)展開啟創(chuàng)新合作平臺；要突出服務(wù)于中國這樣的統(tǒng)一大國在差異化區(qū)域性經(jīng)濟(jì)制度協(xié)調(diào)共存的宏觀管理上提供模式與路徑經(jīng)驗(yàn)；要突出服務(wù)于國家致力于推動海南經(jīng)濟(jì)特區(qū)升級發(fā)展的目標(biāo)。戰(zhàn)略切入的關(guān)鍵在于認(rèn)明和找準(zhǔn)具體的連接與實(shí)踐點(diǎn)。

(三)敏銳地把握未來世界新技術(shù)、新經(jīng)濟(jì)、新市場的新需求，立足潮頭為引領(lǐng)變化創(chuàng)新提供政策制度方案

著眼未來，是世界上各類自由港、自由區(qū)面對的共同課題。中國特色自由貿(mào)易港，更需要體現(xiàn)走在時代發(fā)展前列的眼光和創(chuàng)設(shè)標(biāo)準(zhǔn)。正如世界自由區(qū)組織主席Mohammed Alzarooni博士所論：“自由區(qū)不但要適應(yīng)新的趨勢和環(huán)境，而且要引領(lǐng)這個趨勢和發(fā)展環(huán)境?！?7)2016年在哥斯達(dá)黎加舉行的第二十美洲自由區(qū) (AZFA) 大會上，穆哈穆德 艾薩如尼闡述了“新一代自由區(qū)”(Next Generation)理念，認(rèn)為“新一代自由區(qū)”需要具備比便利化更多的東西，世界自由區(qū)組織必須為此做好技術(shù)準(zhǔn)備。體現(xiàn)這個“引領(lǐng)”才是我國自由貿(mào)易港創(chuàng)新布局的重點(diǎn)方向。

在當(dāng)代中國構(gòu)建自由貿(mào)易港，不可能有城市國家、獨(dú)立于中央管轄的行政系統(tǒng)等前提，所以需要跳出傳統(tǒng)自由港概念的束縛，不被其特定的政策和制度所約束，比如拘泥于圍一塊港口毗鄰區(qū)域，專注于策劃準(zhǔn)單獨(dú)關(guān)稅區(qū)的主體地位與特權(quán)等；也不必為一些自由港傳統(tǒng)或伴生的產(chǎn)業(yè)功能所迷戀，比如重于塑造貨物運(yùn)輸樞紐功能，偏于避稅賣點(diǎn)吸引離岸金融保險業(yè)務(wù)等。

海南設(shè)立特區(qū)之后，有學(xué)者曾提議在海南建立特別關(guān)稅區(qū)。(8)遲福林：《海南特別關(guān)稅區(qū)：希望與出路的選擇》，《海南日報》1992年5月7日。目前，也有提議為自由貿(mào)易港賦予第二關(guān)稅區(qū)設(shè)想。歷史上單獨(dú)立關(guān)稅區(qū)是小型經(jīng)濟(jì)體成為自由港的本源基因。將單獨(dú)或準(zhǔn)單獨(dú)關(guān)稅區(qū)作為自由港建設(shè)的前提選項，是比較典型的尋找標(biāo)準(zhǔn)準(zhǔn)配置自由港的想法，不是一個向前拓展的思維。單獨(dú)關(guān)稅區(qū)在法理上被認(rèn)為是“非國家實(shí)體”，在現(xiàn)代區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展中，所能期待的優(yōu)勢便是具有對外貿(mào)易方面的自主權(quán)、海關(guān)稅收管理的自主權(quán)，將這個“自主權(quán)”在經(jīng)濟(jì)方面再具體化，無非是可以自主的采用低關(guān)稅政策，在經(jīng)濟(jì)開放性方面可以作出更少限制的安排，同時在國際貿(mào)易(也包括資金、人員等)等交往管理和流程上可以更加簡約與高效。當(dāng)然前提是與這個“自主權(quán)”相應(yīng)的，必須擁有相對獨(dú)立的立法權(quán)作為保障。

為此筆者認(rèn)為：第一，擴(kuò)大開放的目標(biāo)方面，在“準(zhǔn)入前國民待遇+負(fù)面清單”管理模式下，我國已經(jīng)形成了與國際接軌的基本制度和實(shí)踐構(gòu)架，無須另辟掛鉤關(guān)稅區(qū)制度作為路徑。第二，低關(guān)稅政策的普遍實(shí)施，不應(yīng)該成為長遠(yuǎn)之策，只能作為產(chǎn)業(yè)政策或階段性政策進(jìn)行局部應(yīng)用，而作為產(chǎn)業(yè)政策手段，在我國綜合保稅區(qū)等特殊監(jiān)管區(qū)域以及戰(zhàn)略性高技術(shù)產(chǎn)業(yè)鼓勵支持政策中，已經(jīng)形成有效的體系，也無須搭載在單獨(dú)關(guān)稅區(qū)制度上。對中國這樣的市場化大國，稅賦的全國公平是一個原則與基準(zhǔn)，任何偏離性政策都只能是臨時或局部措施，而不能成為固化的制度。第三，一流營商環(huán)境和高度便利化的環(huán)境，是自由港競爭力優(yōu)勢所在。2019年排名前十位中以較小的獨(dú)立關(guān)稅區(qū)(國家和地區(qū))為多，但也不乏美國、英國等這樣的大關(guān)區(qū)經(jīng)濟(jì)體。便利化環(huán)境的營造，需要率先建立起高度電子化、信息化、網(wǎng)絡(luò)化、集成化、智能化和共享化的自由貿(mào)易港管理服務(wù)平臺，讓那些形式上必要的管理程序和環(huán)節(jié)隱埋在電子政府與共享服務(wù)的網(wǎng)絡(luò)之下。所謂自由貿(mào)易港“一線開放”等環(huán)境就能在現(xiàn)代化智能網(wǎng)絡(luò)監(jiān)管系統(tǒng)下以“隱形監(jiān)管”方式的自由開放來體現(xiàn)，這個制度與模式的系統(tǒng)化先行確立，必將為國家深化對經(jīng)濟(jì)活動的監(jiān)管制度改革作出示范。

反過來看，在一個國家內(nèi)部分割關(guān)境線(范圍十分有限、獨(dú)立性完全受限的特殊監(jiān)管區(qū)除外)，潛在的政治、經(jīng)濟(jì)和監(jiān)管風(fēng)險以及可導(dǎo)致的負(fù)面影響是絕對不可低估的。這一點(diǎn)從英國脫歐爭議不休但始終為英國人堅守的不能在大不列顛本島和北愛之間劃出一條關(guān)境線這個議題中，可以得到啟發(fā)與印證。

自由港經(jīng)久不衰的活力，在于它對全球經(jīng)濟(jì)發(fā)展變化的及時甚至超前適應(yīng)。自由貿(mào)易港畢竟只是一個名稱，如何把握自由港的理念精髓，賦予其充分體現(xiàn)國家戰(zhàn)略和時代性需要的內(nèi)涵，塑造有利于發(fā)揮地方優(yōu)勢特色的功能，形成可操作落地的政策制度，進(jìn)而為全球自由港模式的發(fā)展升級作出中國創(chuàng)新與貢獻(xiàn)，這才是根本。