中共海關(guān)總署黨校中青年處級干部進修班(總第十六期)第一課題組

黨的十九屆四中全會對于堅持和完善中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化作出全面部署。習近平總書記在十九屆四中全會的重要講話中指出:“新時代改革開放具有許多新的內(nèi)涵和特點，其中很重要的一點就是制度建設(shè)分量更重”，強調(diào)“把制度建設(shè)和治理能力建設(shè)擺到更加突出的位置，繼續(xù)深化各領(lǐng)域各方面體制機制改革，推動各方面制度更加成熟更加定型”。海關(guān)是國家進出境監(jiān)督管理機關(guān)，在履行監(jiān)管職責、維護國門安全神圣使命的同時，也擔負著創(chuàng)新監(jiān)管體制機制、優(yōu)化口岸營商環(huán)境的重要任務(wù)。加強相關(guān)領(lǐng)域制度建設(shè)，使其更加成熟更加定型，對于海關(guān)有效履行上述職責和任務(wù)尤為重要。作為海關(guān)監(jiān)管體制機制的組成部分，進出口貨物申報制度是海關(guān)實施進出境監(jiān)督管理的制度基礎(chǔ)，也是落實國務(wù)院“放管服”改革要求、機構(gòu)改革部署和優(yōu)化口岸營商環(huán)境的聚焦領(lǐng)域。推動進出口申報制度創(chuàng)新，是海關(guān)貫徹落實四中全會精神的具體舉措，對于提升海關(guān)治理能力、協(xié)同推進強化監(jiān)管與優(yōu)化服務(wù)具有重要的現(xiàn)實意義。

一、進出口貨物申報制度創(chuàng)新的必要性

(一)進出口貨物申報制度創(chuàng)新是打造先進的在國際上最具競爭力的海關(guān)監(jiān)管體制機制的內(nèi)在要求

海關(guān)總署倪岳峰署長在總署黨委學(xué)習貫徹十九屆四中全會精神有關(guān)會議的講話中強調(diào):“打造先進的在國際上最具競爭力的海關(guān)監(jiān)管體制機制，在制度的成熟和定型上要加快步伐，使海關(guān)監(jiān)管制度更加適應(yīng)高水平開放、高質(zhì)量發(fā)展的要求。”進出口貨物申報制度是海關(guān)實施進出境監(jiān)督管理的制度基礎(chǔ)和邏輯起點，是海關(guān)監(jiān)管體制機制的重要組成和關(guān)鍵環(huán)節(jié)。打造先進的在國際上最具競爭力的海關(guān)監(jiān)管體制機制，必然要求健全、完善與之相適應(yīng)的先進高效的進出口貨物申報制度，這就需要結(jié)合國際貿(mào)易實踐和海關(guān)工作實際，對標國際海關(guān)先進監(jiān)管模式和管理制度，對現(xiàn)行海關(guān)進出口貨物申報制度作出重構(gòu)性設(shè)計和前瞻性考量，這是海關(guān)貫徹落實四中全會精神、加強海關(guān)制度創(chuàng)新和治理能力建設(shè)的重要舉措。

(二)進出口貨物申報制度創(chuàng)新是優(yōu)化口岸營商環(huán)境、促進跨境貿(mào)易便利化的客觀需要

近年來，海關(guān)在優(yōu)化口岸通關(guān)流程、提高貨物通關(guān)效率、促進跨境貿(mào)易便利化等方面采取了一系列改革舉措，其中包括深化通關(guān)一體化改革、推進“單一窗口”建設(shè)、實施“一次申報、分步處置”通關(guān)模式、推進以自報自繳為核心的稅收征管方式改革等，并取得明顯成效。中國在世界銀行全球營商環(huán)境評價體系跨境貿(mào)易排名大幅躍升。同時，中央在優(yōu)化口岸營商環(huán)境、促進跨境貿(mào)易便利化方面對海關(guān)提出更高要求。2018年10月，國務(wù)院印發(fā)《優(yōu)化口岸營商環(huán)境促進跨境貿(mào)易便利化工作方案》，其中許多工作都聚焦進出口貨物申報制度以及口岸通關(guān)流程和作業(yè)方式改革等領(lǐng)域。在此形勢下，前期被實踐證明行之有效的進出口環(huán)節(jié)改革舉措需要固化為法律制度規(guī)范，使其持續(xù)、穩(wěn)定釋放改革紅利；同時，對進一步優(yōu)化口岸營商環(huán)境、實施更高水平跨境貿(mào)易便利化的要求，也不能滿足于對現(xiàn)行進出口貨物申報制度以及口岸通關(guān)模式的“小修小補”，而是要堅持守正創(chuàng)新的原則和精神，立足海關(guān)工作實踐，對現(xiàn)行海關(guān)進出口貨物申報制度作出重構(gòu)性安排與設(shè)計，使其能夠更好地適應(yīng)高水平開放、高質(zhì)量發(fā)展的要求。

(三)進出口貨物申報制度創(chuàng)新是落實國務(wù)院機構(gòu)改革要求，實現(xiàn)關(guān)檢業(yè)務(wù)深度融合的必然選擇

2018年4月，國務(wù)院機構(gòu)改革將出入境檢驗檢疫職能和隊伍劃入海關(guān)。海關(guān)總署深入落實國務(wù)院機構(gòu)改革要求，全面推進關(guān)檢業(yè)務(wù)融合，其中一個重要方面就是在進出口環(huán)節(jié)推進報關(guān)報檢業(yè)務(wù)整合與流程再造，實現(xiàn)深度融合。機構(gòu)改革的一條重要原則就是優(yōu)化協(xié)同高效。進出口環(huán)節(jié)報關(guān)報檢業(yè)務(wù)融合不是將原海關(guān)和原檢驗檢疫通關(guān)制度的簡單疊加，而是要對原有制度進行整合與優(yōu)化，在通關(guān)流程方面做“減法”，在監(jiān)管效能方面做“加法”，以優(yōu)化海關(guān)職能實現(xiàn)方式、加強部門之間聯(lián)動配合、提高體制機制運行效能為目標，重新構(gòu)建進出口貨物申報制度和海關(guān)監(jiān)管模式，使機構(gòu)改革的原則和要求真正落實到位。

(四)進出口貨物申報制度創(chuàng)新是堅持以人民為中心的發(fā)展思想，回應(yīng)人民群眾利益關(guān)切的重要舉措

堅持以人民為中心是馬克思主義的基本立場和觀點，是我們黨一切工作的指導(dǎo)思想。海關(guān)是國家重要執(zhí)法部門，要牢固樹立以人民為中心的發(fā)展思想，全面堅持以人為本的立法和執(zhí)法理念，始終把人民的利益放在最重要的位置。海關(guān)作為進出境監(jiān)督管理機關(guān)，進出口貨物申報制度是廣大進出口企業(yè)與海關(guān)建立行政管理與被管理法律關(guān)系的制度基礎(chǔ)，關(guān)系企業(yè)切身利益，受到業(yè)界廣泛關(guān)注，對這部分管理制度改革創(chuàng)新的呼聲與訴求也比較普遍和強烈。2019年8月，海關(guān)總署政法司就修改《海關(guān)法》組織開展了進出口企業(yè)問卷調(diào)查。調(diào)查結(jié)果顯示，84.2%的參與調(diào)查企業(yè)表達了對進出口貨物申報制度的改革需求；75.5%的參與調(diào)查企業(yè)認為現(xiàn)行海關(guān)申報制度在優(yōu)化通關(guān)流程和手續(xù)、降低企業(yè)通關(guān)成本、提高貨物通關(guān)效率方面還有提升空間。企業(yè)的需求就是海關(guān)行動的指南，海關(guān)要以解決企業(yè)困難、滿足企業(yè)需求、增強企業(yè)獲得感為目標導(dǎo)向，改革完善海關(guān)進出口貨物申報制度，降低制度性交易成本，增強制度優(yōu)勢，提升制度效能，進一步優(yōu)化口岸營商環(huán)境。

二、進出口貨物申報制度創(chuàng)新需要研究的重點問題

在海關(guān)法層面，進出口貨物申報法律制度是一個相對獨立的制度體系，包括申報主體、申報方式、申報內(nèi)容、申報程序以及申報相關(guān)法律責任。課題組堅持問題導(dǎo)向和目標導(dǎo)向，聚焦海關(guān)執(zhí)法實踐需要以及進出口企業(yè)利益關(guān)切和制度訴求，從推進海關(guān)制度創(chuàng)新出發(fā)，重點對以下問題進行了調(diào)查研究。

(一)關(guān)于報關(guān)報檢企業(yè)資質(zhì)整合問題

2018年4月，為貫徹落實《深化黨和國家機構(gòu)改革方案》工作部署，海關(guān)總署啟動報關(guān)報檢業(yè)務(wù)整合，將其作為推動關(guān)檢業(yè)務(wù)深度融合的一項重要舉措，具體包括報關(guān)報檢資質(zhì)整合和報關(guān)報檢行為整合。

2018年4月16日，海關(guān)總署發(fā)布2018年第28號公告(關(guān)于企業(yè)報關(guān)報檢資質(zhì)合并有關(guān)事項的公告)，(1)以下引用的海關(guān)對外發(fā)布的法規(guī)文件統(tǒng)一來自海關(guān)總署官網(wǎng)“政務(wù)公開”欄目，http://www.customs.gov.cn/customs/302249/302266/index.html.對企業(yè)報關(guān)報檢資質(zhì)進行了優(yōu)化整合，該公告規(guī)定：將檢驗檢疫自理報檢企業(yè)備案與海關(guān)進出口貨物收發(fā)貨人備案，合并為海關(guān)進出口貨物收發(fā)貨人備案；將檢驗檢疫代理報檢企業(yè)備案與海關(guān)報關(guān)企業(yè)(包括海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)域雙重身份企業(yè))注冊登記，合并為海關(guān)報關(guān)企業(yè)注冊登記。企業(yè)注冊登記后，同時取得報關(guān)和報檢資質(zhì)。

上述制度安排將檢驗檢疫代理報檢企業(yè)備案與海關(guān)報關(guān)企業(yè)注冊登記合并為海關(guān)報關(guān)企業(yè)注冊登記，統(tǒng)一按照海關(guān)報關(guān)企業(yè)實施注冊登記管理，即將備案管理改變?yōu)閷徟芾?行政許可事項)，變相提高了從事報檢業(yè)務(wù)企業(yè)的準入門檻，這超出了《行政許可法》的授權(quán)范圍，且與國務(wù)院減少前置審批、加強事中事后監(jiān)管的“放管服”改革精神不相一致。

按照“放管服”改革行業(yè)準入標準就低不就高的原則，檢驗檢疫代理報檢企業(yè)與海關(guān)報關(guān)企業(yè)的整合方向，應(yīng)當是降低報關(guān)企業(yè)的準入門檻，將其由作為行政許可的審批制管理調(diào)整為非行政許可的備案制管理，與原檢驗檢疫代理企業(yè)的準入模式保持一致。該問題在制度層面實質(zhì)上涉及改革現(xiàn)行報關(guān)企業(yè)行政許可準入模式問題。

調(diào)研過程中，課題組就上述問題廣泛聽取了有關(guān)海關(guān)和企業(yè)的意見。各方普遍認為，在當前深化“放管服”改革、全面推行“證照分離”、優(yōu)化營商環(huán)境的形勢和背景下，取消報關(guān)企業(yè)設(shè)立的行政許可管理模式，由審批制改為備案制是大勢所趨，不僅必要，而且具備可行性。

一是報關(guān)企業(yè)設(shè)立由“審批制”改為“備案制”，符合國務(wù)院“證照分離”改革精神和要求。行政備案是指行政機關(guān)為了加強行政監(jiān)督管理，依法要求公民、法人或其他組織報送其從事特定活動的有關(guān)材料，并將報送材料存檔備查的行為。(2)參見《廣州市行政備案管理辦法》第2條，2010年12月14日市政府第13屆128次常務(wù)會議討論通過，自2011年3月1日起施行。行政許可(亦即行政審批)是指行政機關(guān)根據(jù)公民、法人或者其他組織的申請，經(jīng)依法審查，準予其從事特定活動的行為。(3)參見《中華人民共和國行政許可法》第2條，中華人民共和國第十屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第四次會議于2003年8月27日通過，自2004年7月1日起施行。通過比較不難發(fā)現(xiàn)，行政備案與審批在法律性質(zhì)上有本質(zhì)區(qū)別。備案的主要作用是收集信息和存檔備查，不以產(chǎn)生特定法律效果為目的，并不直接影響行政相對人的權(quán)益；而行政審批(許可)主要解決的是行業(yè)準入問題，即對于法律一般禁止的領(lǐng)域，如果不經(jīng)過海關(guān)批準、認可或者資質(zhì)確認，行政相對人就不能從事特定活動，否則要承擔不利的法律后果。近年來，國務(wù)院深化“放管服”改革的主要方向就是全面清理涉企經(jīng)營許可事項，分類推進審批制度改革，完善簡約透明的行業(yè)準入原則，進一步擴大企業(yè)經(jīng)營自主權(quán)，創(chuàng)新和加強事中事后監(jiān)管。2019年11月，國務(wù)院印發(fā)的《關(guān)于在自由貿(mào)易試驗區(qū)開展“證照分離”改革全覆蓋試點的通知》(國發(fā)〔2019〕25號)明確指出：“自2019年12月1日起，在上海、廣東、天津、福建、遼寧、浙江、河南、湖北、重慶、四川、陜西、海南、山東、江蘇、廣西、河北、云南、黑龍江等自由貿(mào)易試驗區(qū)，對所有涉企經(jīng)營許可事項實行全覆蓋清單管理，按照直接取消審批、審批改為備案、實行告知承諾、優(yōu)化審批服務(wù)等四種方式分類推進改革，為在全國實現(xiàn)‘證照分離’改革全覆蓋形成可復(fù)制可推廣的制度創(chuàng)新成果?！?4)http://www.gov.cn/zhengce/content/2019-11/15/content_5451900.htm.報關(guān)企業(yè)設(shè)立由“審批制”改為“備案制”，符合深化“放管服”改革的精神和要求，同時也是“國發(fā)〔2019〕25號”《通知》所明確的分類推進“證照分離”改革的方式之一。

二是報關(guān)企業(yè)設(shè)立由“審批制”改為“備案制”之前已在自貿(mào)試驗區(qū)試行。報關(guān)企業(yè)審批改備案，此前已在第一批和第二批自貿(mào)試驗區(qū)開展試點，運行情況總體良好。例如，本次調(diào)研的深圳海關(guān)，在2015年設(shè)立“深圳前海蛇口自貿(mào)片區(qū)”后，即對區(qū)內(nèi)報關(guān)企業(yè)實行備案制管理，未發(fā)生異常情況。需要說明的是，此前在第一、二批自貿(mào)試驗區(qū)開展的報關(guān)企業(yè)備案制試點屬于事前備案，即報關(guān)企業(yè)從事代理報關(guān)業(yè)務(wù)前，需向主管海關(guān)辦理備案手續(xù)，仍帶有一定程度的行業(yè)準入審核性質(zhì)。2019年11月27日，為配合“國發(fā)〔2019〕25號”《通知》的執(zhí)行，海關(guān)總署發(fā)布2019年第182號公告(關(guān)于開展“證照分離”改革全覆蓋試點的公告)，同時印發(fā)相關(guān)實施方案，明確自2019年12月1日起，對海關(guān)涉企經(jīng)營許可事項開展“證照分離”改革全覆蓋試點，其中就包括將自貿(mào)試驗區(qū)內(nèi)報關(guān)企業(yè)的設(shè)立由“審批制”改為“備案制”。與此前已開展的試點不同，這里的“備案制”是真正意義上的備案制管理(事后告知性備案)，即報關(guān)企業(yè)可以從業(yè)在前，從業(yè)后向海關(guān)進行告知性備案；備案不再帶有審核性質(zhì)，回歸其制度本源，即“收集信息和存檔備查”。報關(guān)企業(yè)設(shè)立審批改備案在自貿(mào)試驗區(qū)實現(xiàn)全覆蓋，這為下一步向全國推廣奠定了基礎(chǔ)。

三是現(xiàn)行報關(guān)企業(yè)注冊登記審批手續(xù)已得到極大簡化，客觀上為向備案制管理過渡創(chuàng)造了條件。從本次調(diào)研掌握情況看，目前報關(guān)企業(yè)注冊登記的審批手續(xù)已經(jīng)大大簡化，基本沒有需要特別進行實質(zhì)性審查的內(nèi)容。海關(guān)總署公告2018年第143號(關(guān)于推進關(guān)檢融合優(yōu)化報關(guān)單位注冊登記有關(guān)事項的公告)，對報關(guān)單位注冊登記手續(xù)進一步予以簡化。企業(yè)在互聯(lián)網(wǎng)上申請辦理報關(guān)單位注冊登記有關(guān)業(yè)務(wù)(含許可、備案、變更、注銷)的，可以通過“中國國際貿(mào)易單一窗口”標準版(網(wǎng)址：http://www.singlewindow.cn/)“企業(yè)資質(zhì)”子系統(tǒng)或“互聯(lián)網(wǎng)+海關(guān)”(網(wǎng)址：http://online.customs.gov.cn/)“企業(yè)管理”子系統(tǒng)填寫相關(guān)信息，并向海關(guān)提交申請。申請?zhí)峤怀晒?，企業(yè)需到所在地海關(guān)企業(yè)管理窗口提交申請材料。根據(jù)目前的操作情況，企業(yè)到所在地海關(guān)企管窗口遞交申請材料，實際上也僅是提交一份《報關(guān)單位注冊登記證書》，主要目的是核對企業(yè)印章并收取紙本存檔，和備案的要求已經(jīng)基本一致。

此外，通過調(diào)研了解到，目前海關(guān)已經(jīng)與市場監(jiān)督管理部門聯(lián)網(wǎng)，能夠?qū)崟r獲取報關(guān)企業(yè)的登記信息，實時掌握對企業(yè)的變更、注銷等情況，具備及時處置的先決條件；報關(guān)企業(yè)每年需要通過“多報合一”系統(tǒng)由市場監(jiān)管部門向海關(guān)報送年報，未按規(guī)定報送的，市場監(jiān)管部門和海關(guān)都會將其納入各自的異常經(jīng)營企業(yè)名錄，海關(guān)可以及時準確掌握企業(yè)的經(jīng)營狀況。上述行之有效的事中事后管控手段，也為海關(guān)對報關(guān)企業(yè)設(shè)立實施備案管理創(chuàng)造了有利條件。

《歐盟海關(guān)法典》對參與到國際物流供應(yīng)鏈條上的各類經(jīng)濟主體，包括申報主體地位的取得，也是突出實效和實用性特點，法典第9條規(guī)定了企業(yè)注冊制，每一位經(jīng)營者用企業(yè)清晰明確的數(shù)據(jù)集注冊一次，即可獲得獨一無二的識別身份，而這個身份編號就成為經(jīng)營者在海關(guān)注冊登記所用的、在歐盟關(guān)境內(nèi)的唯一身份識別編號。(5)參考《歐盟海關(guān)法典》第9條、《歐盟海關(guān)法典授權(quán)條例》第11條。

課題組認為，報關(guān)企業(yè)設(shè)立由審批制改為備案制，不僅是落實機構(gòu)改革要求、依法整合報關(guān)報檢企業(yè)資質(zhì)的客觀需要，同時也是海關(guān)對報關(guān)企業(yè)管理方式的改革方向。海關(guān)對于報關(guān)企業(yè)逐步完善的日常監(jiān)管機制為上述改革的實施奠定了基礎(chǔ)和條件，對于降低企業(yè)制度性交易成本、促進報關(guān)行業(yè)健康發(fā)展具有積極意義。

(二)關(guān)于外綜服企業(yè)的法律主體地位問題

對外貿(mào)易綜合服務(wù)企業(yè)(以下簡稱外綜服企業(yè))是市場自發(fā)產(chǎn)生的一種新型商業(yè)模式，是互聯(lián)網(wǎng)經(jīng)濟發(fā)展、信息技術(shù)飛躍以及貿(mào)易分工不斷細化的產(chǎn)物，同時也是中國外貿(mào)轉(zhuǎn)型升級快速發(fā)展的結(jié)果。近年來，中國的外貿(mào)行業(yè)已然發(fā)生巨大變化，越來越多的企業(yè)開始涉足對外貿(mào)易，而新增的外貿(mào)主體多為中小微企業(yè)。根據(jù)中國互聯(lián)網(wǎng)絡(luò)信息中心發(fā)布的第33次《中國互聯(lián)網(wǎng)絡(luò)發(fā)展狀況統(tǒng)計報告》，在對外貿(mào)易領(lǐng)域中國有近500萬家中小外貿(mào)企業(yè)，這些企業(yè)創(chuàng)造的交易份額占中國對外貿(mào)易總量的 60%。(6)http：//www.cnnic.net.cn/hlwfzyj/hlwxzbg/hlwtjbg/201403/P020140305346585959798.pdf.由于中小外貿(mào)企業(yè)規(guī)模小、數(shù)量多、業(yè)務(wù)龐雜，而對外貿(mào)易的流程復(fù)雜繁瑣，專業(yè)化程度高，中小外貿(mào)企業(yè)難以獨立高效完成，這就需要專業(yè)化的機構(gòu)提供相關(guān)支持與服務(wù)，外綜服企業(yè)正是在這一背景下應(yīng)運而生。外綜服企業(yè)通過創(chuàng)新商業(yè)模式，運用互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)等技術(shù)，為對外貿(mào)易企業(yè)提供報關(guān)報檢、物流、退稅、結(jié)算、信保等綜合服務(wù)業(yè)務(wù)，并協(xié)助辦理融資業(yè)務(wù)。

外綜服企業(yè)作為全新的外貿(mào)業(yè)務(wù)業(yè)態(tài)，是中國外貿(mào)商業(yè)模式的重大創(chuàng)新，具備廣闊的發(fā)展空間，對中國外貿(mào)行業(yè)轉(zhuǎn)型升級具有重要意義。為推進與支持外綜服企業(yè)發(fā)展，國家從各個方面給予了政策上的支持 。2013年7月，國務(wù)院出臺了促進外貿(mào)發(fā)展的“國六條”，在國家層面首次提出“外綜服企業(yè)”這一概念。2014年5月，國務(wù)院辦公廳印發(fā)了《關(guān)于支持外貿(mào)穩(wěn)定增長的若干意見》，明確提出支持外綜服企業(yè)發(fā)展，為小微企業(yè)出口提供專業(yè)化服務(wù)。2017年政府工作報告對促進外綜服發(fā)展作出專門部署。2017年9月，商務(wù)部、海關(guān)總署、稅務(wù)總局、質(zhì)檢總局、外匯局出臺了《關(guān)于促進外貿(mào)綜合服務(wù)企業(yè)健康發(fā)展有關(guān)工作的通知》(商貿(mào)函〔2017〕759號)。在上述政策措施的大力支持下，外綜服企業(yè)紛紛涌現(xiàn)，服務(wù)規(guī)模不斷壯大。有關(guān)外貿(mào)綜合服務(wù)平臺的概念及功能，國外學(xué)者也有相應(yīng)的關(guān)注。Piyush Chandra認為，中小企業(yè)申請退稅需要接受銀行和海關(guān)等部門的資信與資格評估時，外綜服企業(yè)能夠提供關(guān)于申請單位的真實交易數(shù)據(jù)以及信用記錄等信息，幫助中小企業(yè)提高退稅效率。Cosimo Beverelli認為，通過外貿(mào)綜合服務(wù)企業(yè)這個平臺，中小企業(yè)在開展進出口貿(mào)易的過程中可以在通關(guān)、物流、退稅、匯兌、融資等方面享受到高效率、標準化的綜合服務(wù)，使自身的貿(mào)易成本大大降低。(7)Piyush Chandra, Cheryl Long. VAT rebates and export performance in China: Firm level evidence[J]. Journal of Public Economics, Volume 102, June 2013, Pages 13-22. Cosimo Beverelli, Matteo Fiorini, Bernard Hoekman. Services Trade policy and manufacturing productivity: The role of institutions[J]. Journal of International Economics, Volume 104, January 2017, Pages 166-182.本次調(diào)研了解到，深圳、青島海關(guān)認證的外綜服企業(yè)，所提供外貿(mào)服務(wù)的中小微企業(yè)數(shù)量都在2000家以上；其中一達通公司的全國注冊用戶達到33萬家。

外綜服企業(yè)在蓬勃發(fā)展的同時，也顯現(xiàn)出一些深層次的矛盾和問題，這些矛盾和問題成為影響外綜服企業(yè)以及有關(guān)行業(yè)進一步發(fā)展的障礙，也給海關(guān)相關(guān)監(jiān)管工作帶來一定困難。結(jié)合本次調(diào)研了解掌握的情況，有關(guān)問題主要體現(xiàn)在以下方面：

一是對外綜服企業(yè)的內(nèi)涵界定需要進一步明晰。鑒于外綜服企業(yè)與外貿(mào)代理、物流企業(yè)、供應(yīng)鏈企業(yè)、跨境電商服務(wù)平臺等其他企業(yè)類型之間存在交叉關(guān)系，如何準確界定外綜服企業(yè)存在一定困難。前文提及的由商務(wù)部、海關(guān)總署、稅務(wù)總局、質(zhì)檢總局、外匯局等部委制發(fā)的“商貿(mào)函〔2017〕759號”《通知》對外綜服企業(yè)的內(nèi)涵作出界定?！锻ㄖ访鞔_：現(xiàn)階段，外貿(mào)綜合服務(wù)企業(yè)是指具備對外貿(mào)易經(jīng)營者身份，接受國內(nèi)外客戶委托，依法簽訂綜合服務(wù)合同(協(xié)議)，依托綜合服務(wù)信息平臺，代為辦理包括報關(guān)報檢、物流、退稅、結(jié)算、信保等在內(nèi)的綜合服務(wù)業(yè)務(wù)和協(xié)助辦理融資業(yè)務(wù)的企業(yè)。上述規(guī)定在實際執(zhí)行過程中也存在一定問題。本次調(diào)研過程中有企業(yè)反映，是否必須全部滿足上述概念所確定的身份、委托、協(xié)議、平臺、代理業(yè)務(wù)范圍等條件，才屬于外綜服企業(yè)，這在實踐中存在爭議。目前，部分供應(yīng)鏈或物流企業(yè)形式的外綜服企業(yè)，并不完全具備上述條件，而部分完全符合上述條件的跨境電商平臺企業(yè)，也存在未被認定為外綜服企業(yè)的情況。此外，外綜服企業(yè)作為一種新型貿(mào)易業(yè)態(tài)的經(jīng)營主體，自身也在不斷調(diào)整。在調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，部分外綜服企業(yè)基于制度環(huán)境與市場環(huán)境等相關(guān)因素的影響和變化，對其經(jīng)營模式和服務(wù)內(nèi)容等也在相應(yīng)作出調(diào)整。譬如，深圳一達通公司已將原本承擔的報關(guān)業(yè)務(wù)，再委托給專業(yè)報關(guān)公司，自己不再承擔此類業(yè)務(wù)。

二是對外綜服企業(yè)的認定標準需要進一步完善。外綜服企業(yè)的業(yè)務(wù)領(lǐng)域涉及商務(wù)、海關(guān)、稅務(wù)、市場監(jiān)管、外匯管理等諸多政府部門的管理范圍，由哪個部門對外綜服企業(yè)作出認定，制度層面沒有明確規(guī)定。實踐中，各地商務(wù)主管部門承擔了有關(guān)職責，不定期公布外綜服企業(yè)名單或培育名單。但是各地各級商務(wù)部門關(guān)于外綜服企業(yè)的認定缺乏統(tǒng)一的標準，不僅對外綜服企業(yè)所提供服務(wù)的外貿(mào)企業(yè)(主要是中小微企業(yè))數(shù)量以及外貿(mào)進出口額等標準設(shè)定值差異較大，對外綜服企業(yè)所提供的外貿(mào)代理服務(wù)項目也有不同規(guī)定。譬如，有的地區(qū)商務(wù)部門要求外綜服企業(yè)至少提供通關(guān)、退稅、融資、收匯、信保、物流等服務(wù)項目中的5項，其中通關(guān)、退稅、收匯為必須提供的服務(wù)項目；而有的地區(qū)則沒有這方面的專門要求。各地方其他管理部門，對商務(wù)部門認定的外綜服企業(yè)也有不同做法。譬如，稅務(wù)部門沒有直接適用商務(wù)部門出具的外綜服企業(yè)名單，而是從退稅管理的角度對外綜服企業(yè)采取備案制度，明確規(guī)定“符合商務(wù)部等部門規(guī)定的外綜服企業(yè)定義向主管稅務(wù)機關(guān)備案”。海關(guān)作為垂直管理部門，對外綜服企業(yè)有必要采取全國統(tǒng)一的管理標準和執(zhí)法尺度。目前，海關(guān)沒有制定關(guān)于外綜服企業(yè)的認定制度，但就外綜服企業(yè)的信用管理專門出臺了信用等級認證標準。通過本次調(diào)研了解到，在執(zhí)法實踐中，一些海關(guān)適用省級商務(wù)部門公布的外綜服企業(yè)名單實施監(jiān)管?？紤]到各地商務(wù)部門對外綜服企業(yè)缺乏統(tǒng)一認定標準，在全國通關(guān)一體化的背景下，此種做法恐會對海關(guān)監(jiān)管產(chǎn)生負面影響。

三是對外綜服企業(yè)特殊的申報主體地位需要進一步明確?，F(xiàn)行海關(guān)法律體系對于外綜服企業(yè)的法律主體地位沒有作出明確規(guī)定?！逗ｊP(guān)法》中關(guān)于進出口貨物的申報主體只規(guī)定了“進出口貨物收發(fā)貨人”和“報關(guān)企業(yè)”，這兩類申報主體與外綜服企業(yè)的貿(mào)易角色定位存在顯著差異，但囿于現(xiàn)行的申報制度，外綜服企業(yè)只能在兩者中選擇其一，這在一定程度上制約了外綜服企業(yè)的發(fā)展。實踐中，海關(guān)將外綜服企業(yè)作為進出口貨物收發(fā)貨人實施監(jiān)管。但與進出口貨物收發(fā)貨人(《海關(guān)法》上的收發(fā)貨人，并非實際的收發(fā)貨人)屬于外貿(mào)代理的貿(mào)易角色定位不同，外綜服企業(yè)是服務(wù)主體，并非貿(mào)易主體，不實際參與對外貿(mào)易，不獲取貿(mào)易收益，但卻要作為進出口貨物收發(fā)貨人辦理報關(guān)手續(xù)，承擔遠超出其相應(yīng)權(quán)益的法律責任，在貿(mào)易角色定位與法律責任匹配上存在比較嚴重的錯位。相比于傳統(tǒng)的進出口企業(yè)，外綜服企業(yè)服務(wù)的對象是中小微企業(yè)，并且多數(shù)屬于小微貿(mào)易。隨著服務(wù)規(guī)模的擴展，外綜服企業(yè)需要處理的訂單數(shù)量成倍增長，面對內(nèi)容繁雜、數(shù)量巨大、且規(guī)范性有限的外貿(mào)數(shù)據(jù)，即使在盡到合理審查義務(wù)的情況下，外綜服企業(yè)客觀上也難以做到“萬無一失”，出現(xiàn)申報差錯的概率遠高于傳統(tǒng)外貿(mào)企業(yè)和一般報關(guān)企業(yè)，因申報錯誤被海關(guān)處罰以及下調(diào)信用等級的風險同樣也遠高于上述兩類企業(yè)。這對于外綜服企業(yè)而言存在一定程度的權(quán)責失衡，過于苛嚴。在調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，有關(guān)區(qū)的個別外綜服企業(yè)，因被海關(guān)處罰后降為失信企業(yè)而終止業(yè)務(wù)。

課題組認為，外貿(mào)綜合服務(wù)是國務(wù)院鼓勵和促進發(fā)展的一種新型貿(mào)易業(yè)態(tài)，對作為其經(jīng)營主體的外綜服企業(yè)亦應(yīng)在制度和政策層面給予扶持。在會同相關(guān)主管部門進一步明確外綜服企業(yè)定義內(nèi)涵以及認定標準的同時，海關(guān)應(yīng)當重點研究外綜服企業(yè)在《海關(guān)法》中的申報主體地位問題，明確其權(quán)利義務(wù)以及相關(guān)法律責任，作出前瞻性的制度安排，為推動新型貿(mào)易業(yè)態(tài)的發(fā)展提供制度支撐。

(三)關(guān)于《法檢目錄》是否有必要繼續(xù)保留問題

《法定檢驗檢疫目錄》(以下簡稱《法檢目錄》)是實施進出口商品法定檢驗制度的重要載體，來源于《中華人民共和國進出口商品檢驗法》(以下簡稱《商檢法》)的有關(guān)規(guī)定。2002年，根據(jù)WTO規(guī)則和中國入世承諾對《商檢法》進行了修改，將實施法檢的目的明確為“保護人類健康和安全、保護動物或植物的生命和健康、保護環(huán)境、防止欺詐行為、維護國家安全”。將《商檢機構(gòu)實施檢驗的進出口商品種類表》的名稱修改為《必須實施檢驗的進出口商品目錄》，由原國家質(zhì)檢總局和海關(guān)總署根據(jù)檢驗檢疫法律、行政法規(guī)確立的法定檢驗檢疫范圍，每年聯(lián)合發(fā)布《出入境檢驗檢疫機構(gòu)實施檢驗檢疫的進出境商品目錄》，即《法定檢驗檢疫目錄》，作為檢驗檢疫機構(gòu)對進出口商品實施檢驗檢疫的執(zhí)法依據(jù)?，F(xiàn)行《法檢目錄》由商品編碼、商品名稱及備注、計量單位、海關(guān)監(jiān)管條件、檢驗檢疫類別五個項目組成；前三項與《商品綜合分類表》相同，“海關(guān)監(jiān)管條件”由海關(guān)總署、原國家質(zhì)檢總局共同設(shè)定，“檢驗檢疫類別”由原質(zhì)檢總局設(shè)定。

《法檢目錄》的產(chǎn)生和存在，是由原出入境檢驗檢疫機構(gòu)的監(jiān)管模式所決定的。與海關(guān)對于進出口貨物要求全口徑申報不同，并不是所有進出口商品都需要報檢。只有涉及上述《商檢法》所規(guī)定五項目的、需要依法實施檢驗的進出口商品，才需要辦理報檢手續(xù)。為此，出入境檢驗檢疫部門對法檢商品實施目錄管理，并對外明示，以引導(dǎo)和督促進出口企業(yè)辦理報檢手續(xù)。但機構(gòu)改革后報關(guān)報檢業(yè)務(wù)整合，全部進出口商品均需要向海關(guān)申報，在此情況下是否有必要繼續(xù)保留《法檢目錄》值得研究(見表1、圖1)。

表1 2000-2019年法檢數(shù)量統(tǒng)計表

在本次調(diào)研過程中，課題組就機構(gòu)改革后是否有必要繼續(xù)保留《法檢目錄》這一問題重點聽取了被調(diào)研海關(guān)以及有關(guān)企業(yè)的意見。大家就有關(guān)問題基本達成共識，即在機構(gòu)改革關(guān)檢業(yè)務(wù)深度融合的背景下，依托現(xiàn)有《法檢目錄》建立的檢驗檢疫監(jiān)管模式發(fā)生深刻變化，《法檢目錄》的改革勢在必行?，F(xiàn)行《法檢目錄》主要存在以下問題：

圖1 2000-2019年法檢數(shù)量變化趨勢圖

第一，《法檢目錄》設(shè)置存在局限性。一是目錄范圍界定不夠準確。部分商品與《商品名稱及編碼協(xié)調(diào)制度》(HS)不能對應(yīng)，HS 編碼無法列入，一些低風險產(chǎn)品無法通過目錄和編碼加以區(qū)分?！斗z目錄》所涉及的商品編碼近 4600 個，其中包含了大量低風險的“一般”商品，而部分危險化學(xué)品、嬰兒用品等卻未列入目錄。二是目錄下的監(jiān)管條件不夠明確。目錄未能根據(jù)商品安全風險的高低體現(xiàn)監(jiān)管的差異性，沒有對高風險商品提出更為嚴格的監(jiān)管要求，在行政資源相對緊缺的現(xiàn)狀下，難以科學(xué)合理配置有限的執(zhí)法資源，無法保證對重點、敏感商品的有效監(jiān)管，不利于檢驗檢疫職能的充分履行。三是商品檢驗缺乏標準依據(jù)。目前商品檢驗標準多按產(chǎn)品HS編碼設(shè)定，與技術(shù)法規(guī)和產(chǎn)品特性包括安全、衛(wèi)生、環(huán)境、能效等方面法律層面關(guān)聯(lián)度不夠，隨著國家標準體系的調(diào)整，很多強制性標準調(diào)整為推薦性標準，檢驗缺乏標準依據(jù)，如進口金屬材料等。四是產(chǎn)品檢疫風險未得到有效控制?！叭龣z合一”后，統(tǒng)一發(fā)布《法檢目錄》，動植物、衛(wèi)生檢疫部分按產(chǎn)品特性設(shè)置，沒有具體的商品目錄要求，該目錄僅能起到參考對照作用。

第二，《法檢目錄》不適應(yīng)國際通用規(guī)則。一是《法檢目錄》制定、調(diào)整機制不完善。目錄調(diào)整相對于中國社會經(jīng)濟改革發(fā)展要求明顯滯后，且《法檢目錄》制定調(diào)整屬于“誰執(zhí)法誰立法”，與法治精神和國際規(guī)則不符，一直被WTO評議關(guān)注和詬病。二是檢驗監(jiān)管模式與國際規(guī)則不符。從WTO/TBT 層面的技術(shù)法規(guī)、標準和合格評定三要素來看，政府制定技術(shù)法規(guī)、產(chǎn)業(yè)界主導(dǎo)標準、第三方技術(shù)機構(gòu)實施符合性評定是大勢所趨；同時《法檢目錄》涉及商品過多，造成實際上的非關(guān)稅壁壘，不符合一般最惠國待遇條款的規(guī)定和國民待遇的原則。三是《法檢目錄》與國家有關(guān)法律法規(guī)和技術(shù)標準缺乏有效銜接，造成許多依法需要監(jiān)管的商品游離于目錄之外；同時一些商品由于設(shè)定依據(jù)不充分，導(dǎo)致檢驗檢疫目標不明確，對低風險產(chǎn)品采取的相關(guān)技術(shù)性貿(mào)易措施容易受到國外質(zhì)疑。

第三，《法檢目錄》不利于監(jiān)管職責的有效履行?！斗z目錄》的存在，導(dǎo)致執(zhí)法人員主觀上容易將《法檢目錄》作為檢驗檢疫的職責邊界，產(chǎn)生監(jiān)管范圍僅限于目錄所列商品的認識誤區(qū)，而忽視目錄外存在的安全風險隱患，形成監(jiān)管“盲區(qū)”；從客觀上看，制約了對國門安全風險的有效管控，在進出口商品安全風險發(fā)生變化，出現(xiàn)突發(fā)安全事件，尤其是出現(xiàn)目錄外商品問題時，難以快速作出更新和調(diào)整。從執(zhí)法風險上看，海關(guān)對于進出口貨物要求全口徑申報，對進出口商品的質(zhì)量安全沒有例外情形，對目錄所列商品不能保證百分之百檢驗，但卻要百分之百出證，產(chǎn)品出現(xiàn)質(zhì)量問題，一線執(zhí)法人員將面臨承擔失職、瀆職責任的風險。

課題組認為，針對上述情況和問題，應(yīng)當考慮取消《法檢目錄》，對于進出口法定檢驗商品不再實施目錄管理；除法律、行政法規(guī)明確規(guī)定必須實施檢驗的商品外，對于其他進出口商品，海關(guān)以進出口企業(yè)申報事項為基礎(chǔ)，運用大數(shù)據(jù)等信息技術(shù)手段實施風險研判，對于高風險商品實施重點檢驗。

(四)關(guān)于拓展提前申報制度適用范圍問題

提前申報制度是現(xiàn)行《海關(guān)法》規(guī)定的一種特殊申報方式，即允許企業(yè)在貨物到港前提前將報關(guān)單數(shù)據(jù)申報至海關(guān)驗核，貨物抵港后直接提離放行的制度。提前申報制度對于簡化通關(guān)流程、壓縮貨物通關(guān)時間、促進跨境貿(mào)易便利化具有重要意義。WTO《貿(mào)易便利化協(xié)定》即有“抵達前業(yè)務(wù)辦理”的相關(guān)規(guī)定，但在長期以來的執(zhí)法實踐中，提前申報制度的適用范圍一直比較有限，海關(guān)將其定位為一種特殊申報方式或者一項優(yōu)惠便利措施，《海關(guān)企業(yè)信用管理辦法》中將出口貨物提前申報作為只有高級認證企業(yè)才能享受的一項優(yōu)惠便利措施。同時，海關(guān)對于提前申報規(guī)定了比較嚴苛的審核程序，所有提前申報事前必須經(jīng)過海關(guān)批準，而且通常都是從嚴掌握。上述制度安排嚴重限制了提前申報的適用空間，不利于其制度功效的充分發(fā)揮。

導(dǎo)致出現(xiàn)上述情況的根本原因是海關(guān)囿于“有貨申報為原則、無貨申報為例外”的傳統(tǒng)監(jiān)管理念(特別是在出口申報環(huán)節(jié))。1987年《海關(guān)法》、2000年修訂的《海關(guān)法》在申報制度設(shè)計上均沿襲了這一原則和理念，在當時海關(guān)監(jiān)管手段有限、信息化程度不高的背景下，該制度設(shè)計的目的是防止虛假申報、空箱進出、騙取出口退稅等違法行為的發(fā)生。應(yīng)該說，在當時歷史條件下有其必要性與合理性。但時至今日，海關(guān)的監(jiān)管方式、手段以及信息化管理水平都取得了長足發(fā)展，在已經(jīng)能夠適應(yīng)全國通關(guān)一體化監(jiān)管要求的情況下，海關(guān)應(yīng)勇于革新監(jiān)管理念，不再拘泥于有貨申報的監(jiān)管原則。

2018年10月，國務(wù)院印發(fā)《優(yōu)化口岸營商環(huán)境促進跨境貿(mào)易便利化工作方案》，將提前申報作為優(yōu)化口岸通關(guān)流程和作業(yè)方式的一項具體舉措，明確提出要“推廣應(yīng)用提前申報模式，提高進口貨物提前申報比例，鼓勵企業(yè)采用提前申報”。根據(jù)國務(wù)院上述部署，海關(guān)總署逐步采取措施放寬提前申報企業(yè)資格條件，簡化提前申報審批流程。根據(jù)《海關(guān)總署關(guān)于明確出口提前申報有關(guān)事項的通知》(署綜便函〔2019〕1號)規(guī)定，出口貨物提前申報企業(yè)資質(zhì)由《海關(guān)企業(yè)信用管理辦法》規(guī)定的“高級認證企業(yè)”調(diào)整為“一般信用及以上企業(yè)”；對進口貨物提前申報企業(yè)沒有資質(zhì)要求。該《通知》同時明確規(guī)定，“實行出口貨物提前申報的，經(jīng)直屬海關(guān)批準即可，不再報總署批準”。目前，各直屬海關(guān)已將進出口貨物提前申報的批準權(quán)限普遍下放給隸屬海關(guān)。海關(guān)對于提前申報的監(jiān)管模式雖然在國務(wù)院有關(guān)工作方案出臺后有所調(diào)整，但其將提前申報視為一種特殊申報方式的定位沒有改變；與之相對應(yīng)，對提前申報設(shè)置的審批流程依然比較嚴格。

考察《歐盟海關(guān)法典》中對提前申報的相關(guān)規(guī)定，進境提前申報和一般正常申報都是海關(guān)申報，兩者只是在申報時間上有不同。任何在歐盟關(guān)境內(nèi)設(shè)立的主體只要能夠提供所需要的全部信息，都可以提交海關(guān)申報。《歐盟海關(guān)法典》允許貨物在向海關(guān)呈驗前30天內(nèi)提交海關(guān)申報；對于貨物先向海關(guān)呈驗再提出申報的，《歐盟海關(guān)法典》規(guī)定海關(guān)當局應(yīng)當立即接受，接受申報的日期即為適用相應(yīng)海關(guān)監(jiān)管程序并辦理進出口手續(xù)的日期。

本次調(diào)研過程中，課題組重點了解了深圳、上海、青島、哈爾濱海關(guān)進出口提前申報制度的實施情況，并就制度執(zhí)行過程中的主要問題聽取了海關(guān)和進出口企業(yè)的意見。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，提前申報制度在上述關(guān)區(qū)的實施情況存在較大不均衡性(具體情況見表2)，基本呈現(xiàn)南高北低、逐步遞減態(tài)勢。導(dǎo)致出現(xiàn)上述情況有諸多因素，第一，關(guān)區(qū)地理位置以及交通運輸因素。譬如，深圳與香港相連的公路口岸，因?qū)ω浳锿P(guān)時效要求高，公路運輸貨物進出口提前申報比例接近100%，而其貨物空運口岸以東南亞航線為主，因航程較短，提前申報意義不大，因此比例較低；第二，企業(yè)參與意愿，譬如，海運原始提單和艙單數(shù)據(jù)往往容易產(chǎn)生偏差，企業(yè)擔心出現(xiàn)申報差錯，使用提前申報制度熱情不高，上述調(diào)研海關(guān)海運進出口貨物提前申報比例普遍偏低；第三，相關(guān)制度配套情況，譬如，上海海關(guān)建立進出口貨物提前申報容錯機制獲得企業(yè)好評，企業(yè)參與熱情較高，出口貨物提前申報比例超過50%。

表2 部分海關(guān)進口、出口提前申報率統(tǒng)計表

關(guān)于企業(yè)和海關(guān)在執(zhí)行提前申報制度過程中面臨的主要問題則帶有較強共性。對企業(yè)而言，最大的顧慮就是提前申報可能要承擔有關(guān)單證數(shù)據(jù)不準確的風險(如原始艙單與提單數(shù)據(jù)不符)，穩(wěn)妥起見，更愿意在貨物實際運抵、對有關(guān)單證核實無誤后再辦理報關(guān)手續(xù)。企業(yè)普遍希望，將提前申報作為一種常規(guī)申報方式，允許企業(yè)根據(jù)實際情況自主選擇，實現(xiàn)申報方式多樣化；同時希望完善提前申報容錯機制，對于提前申報過程中非因企業(yè)主觀故意的違規(guī)行為，給予一定的責任豁免。對海關(guān)而言，拓展提前申報適用范圍，最大的問題就是如何有效防范企業(yè)的“試單”風險，避免給海關(guān)增加執(zhí)法風險和廉政風險；同時建議針對提前申報制度的新情況和新問題，進一步完善細化提前申報相關(guān)制度和執(zhí)行要求，為海關(guān)監(jiān)管提供明確依據(jù)和遵循。

課題組認為，綜合考量優(yōu)化口岸營商環(huán)境、促進跨境貿(mào)易便利化的形勢要求以及海關(guān)目前的實際監(jiān)管能力和口岸執(zhí)法水平，改革以“有貨申報”為原則的傳統(tǒng)監(jiān)管模式、將提前申報由特殊申報方式調(diào)整為常規(guī)申報方式的時機和條件已基本成熟，應(yīng)結(jié)合《海關(guān)法》的修改，重構(gòu)提前申報制度，為進出口企業(yè)提供多元化的申報模式。

(五)關(guān)于進出境運輸工具艙單管理問題

進出境運輸工具艙單是反映進出境運輸工具所載貨物、物品及旅客信息的載體，包括原始艙單、預(yù)配艙單、裝(乘)載艙單等。運輸工具向海關(guān)傳輸艙單電子數(shù)據(jù)，雖然不屬于進出口貨物申報范疇，但兩者具有密切關(guān)系。根據(jù)《海關(guān)進出境運輸工具艙單管理辦法》(以下簡稱《艙單管理辦法》)的規(guī)定，艙單電子數(shù)據(jù)傳輸義務(wù)人應(yīng)當在進境貨物運抵目的港之前向海關(guān)傳輸原始艙單電子數(shù)據(jù)，海關(guān)接受原始艙單數(shù)據(jù)傳輸后，收發(fā)貨人方可向海關(guān)辦理貨物申報手續(xù)。

進出境運輸工具艙單數(shù)據(jù)傳輸制度是保障國際貿(mào)易安全與便利的一項重要制度。一方面，海關(guān)可以基于對艙單數(shù)據(jù)的提前研判，確定即將入境貨物的安全風險等級，對禁限類或者高風險敏感貨物實行“禁裝”“禁運”“禁卸”等處置措施。根據(jù)《艙單管理辦法》規(guī)定，海關(guān)發(fā)現(xiàn)原始艙單中列有中國禁止進境的貨物，可以通知運輸工具負責人不得裝載進境。另一方面，提前獲取并向海關(guān)傳輸艙單電子數(shù)據(jù)，也是海關(guān)允許收發(fā)貨人提前申報、“兩步申報”等便利申報模式的前提條件。

與進出境運輸工具艙單管理同時承擔保障安全準入和促進貿(mào)易便利化等重要功能不相適應(yīng)的是，現(xiàn)行海關(guān)法律體系對于艙單傳輸管理沒有給予同等重要的法律定位，也缺乏配套的制度支撐，具體體現(xiàn)在以下幾個方面：

第一，《海關(guān)法》以及有關(guān)行政法規(guī)均未對運輸工具艙單管理問題作出相應(yīng)規(guī)定，僅在海關(guān)規(guī)章層面作出規(guī)范，但未就運輸工具負責人等向海關(guān)提供艙單電子數(shù)據(jù)是否屬于申報予以明確，只是規(guī)定“艙單數(shù)據(jù)傳輸”。一直以來，艙單在中國是傳輸而非申報，法定的義務(wù)和責任不夠明晰。美國、歐盟、日本都已經(jīng)明確艙單的法定申報義務(wù)，(8)美國是實行海關(guān)24小時提前艙單申報的國家，而且美國海關(guān)還通過發(fā)布《安全申報管理規(guī)定》，要求美國進口商向海關(guān)申報10項內(nèi)容，船公司提供2項內(nèi)容，《安全申報管理規(guī)定》中要求船公司提供的兩項信息分別是船舶的裝載位置計劃資料(Stowage Plan)和裝載集裝箱的狀態(tài)信息(Container Status Message)，通過提供更多貨物資料，幫助美國海關(guān)提高對高風險貨載的識別能力。歐盟適用基于安全因素的艙單提前申報制度，此外，個別歐盟成員國海關(guān)還同時使用本國獨立的艙單提前申報管理制度，以為了方便風險分析部門提前判別貨物在偷逃稅款方面的走私風險，例如在德國和英國，承運人在貨物抵達前以電子方式向海關(guān)申報艙單，從而獲得通關(guān)上的便利，而其風險分析部門則通過另外一套分析系統(tǒng)對艙單數(shù)據(jù)開展分析工作。2007年2月，日本開始實施海運艙單信息在到港24小時前向海關(guān)申報制度，但針對近海鄰國(如韓國、中國)放寬時限，規(guī)定為到港前24小時。中國海關(guān)作為實施安全準入、保證國門安全的重要執(zhí)法部門，需要進一步加強對于艙單數(shù)據(jù)的管理，而將艙單數(shù)據(jù)從傳輸轉(zhuǎn)為正式申報，是其中至關(guān)重要的一環(huán)。(9)胡蓉、干春暉、李華東：《上海自由貿(mào)易港海關(guān)監(jiān)管制度構(gòu)建初探:基于艙單視角》，《海關(guān)與經(jīng)貿(mào)研究》2017年第6期，第22-23頁。以歐盟為例，歐盟海關(guān)提前艙單規(guī)則已自 2011年 7 月 1 日起實施。根據(jù)該規(guī)則，凡進入歐盟海關(guān)轄區(qū)的所有貨物必須由承運人(通過海運的情況下)于歐盟海關(guān)當局規(guī)定的時限內(nèi)在貨物運抵前通過電子方式提交聲明，即只要船先掛靠歐盟港口的所有目的港都必須申報ENS(Entry Summary Declaration，即入境摘要申報)。(10)王柯：《歐盟提前艙單規(guī)則》，《中國對外貿(mào)易》2008年第2期，第74頁。

第二，雖然艙單數(shù)據(jù)傳輸主體實現(xiàn)多元化，但對不同主體的權(quán)利義務(wù)沒有作出明晰規(guī)定。艙單電子數(shù)據(jù)的傳輸包括兩部分：一部分是艙單電子數(shù)據(jù)，另一部分是與艙單相關(guān)的其他電子數(shù)據(jù)，如理貨報告等。《艙單管理辦法》將傳輸上述艙單電子數(shù)據(jù)的主體相應(yīng)分為兩類：一類是艙單傳輸人(主要包括運輸工具負責人、無船承運業(yè)務(wù)經(jīng)營人等)；另一類是相關(guān)數(shù)據(jù)傳輸人(包括理貨部門、監(jiān)管場所經(jīng)營人及出口貨物發(fā)貨人等)。根據(jù)《中華人民共和國海關(guān)行政處罰實施條例》(以下簡稱《海關(guān)行政處罰條例》)的規(guī)定，上述兩類主體均有義務(wù)按照規(guī)定期限向海關(guān)傳輸艙單及相關(guān)電子數(shù)據(jù)，否則將被認定為違反海關(guān)監(jiān)管規(guī)定。作為艙單傳輸人，包括了進出境運輸工具負責人、無船承運業(yè)務(wù)經(jīng)營人、貨運代理企業(yè)、船舶代理企業(yè)、郵政企業(yè)以及快件經(jīng)營人等，雖然主體多元，但權(quán)責不清。一是艙單數(shù)據(jù)傳輸義務(wù)分配不合理。調(diào)研過程中有企業(yè)指出，以海運艙單為例，船舶運營企業(yè)在實際運營中僅實際掌握物流信息，例如航線、裝卸貨港、貨物重量等；而涉及貨物的收發(fā)貨人、貨物基本信息等均由發(fā)貨人在訂艙環(huán)節(jié)向船公司提供，船公司僅關(guān)注集裝箱封志等確保貨物安全的要素，對于其他信息難以實際核實。從“順勢監(jiān)管”和尊重實際物流規(guī)律出發(fā)，海關(guān)不應(yīng)要求運輸工具負責人傳輸超出其應(yīng)掌握事項范圍外的內(nèi)容，否則將給企業(yè)增加不必要的成本，同時也無法保證數(shù)據(jù)的準確性。二是混同了運輸工具負責人等海關(guān)監(jiān)管對象與相關(guān)代理企業(yè)的義務(wù)與責任。如貨運代理企業(yè)和船舶代理企業(yè)，其在進出境物流中的地位一般屬于代理性質(zhì)，規(guī)定其直接承擔艙單數(shù)據(jù)傳輸義務(wù)并承擔相關(guān)法律責任，明顯與其法律地位不相適應(yīng)。在調(diào)研中有企業(yè)反映，如果發(fā)生艙單傳輸錯誤，海關(guān)往往會處罰艙單傳輸人，但是艙單傳輸人多為承運人代理，導(dǎo)致艙單錯誤的原因主要是由于承運人或者收發(fā)貨人提供信息有誤，艙單傳輸人只是代為傳遞艙單信息，不是艙單信息的生產(chǎn)者，所承擔的法律責任與其權(quán)利義務(wù)不匹配。

第三，對艙單傳輸管理所涉違法行為懲治力度弱，違法成本低?！逗ｊP(guān)行政處罰條例》第二十二條規(guī)定：“未按照規(guī)定期限向海關(guān)傳輸艙單等電子數(shù)據(jù)、傳輸?shù)碾娮訑?shù)據(jù)不準確或者未按照規(guī)定期限保存相關(guān)電子數(shù)據(jù)，影響海關(guān)監(jiān)管的，予以警告，可以處5萬元以下罰款，有違法所得的，沒收違法所得?！蹦壳埃搯蝹鬏敼芾硭孢`法行為作為“兩簡案件”，由現(xiàn)場業(yè)務(wù)部門處置。根據(jù)《海關(guān)辦理行政處罰簡易程序案件、簡單案件操作規(guī)程(試行)》(署緝發(fā)〔2017〕205號)的規(guī)定，對于此類違反海關(guān)監(jiān)管規(guī)定的行為，“第一次警告，第二次及之后每次予以警告并處1000元罰款”。與進出口貨物未申報或者申報不實的相關(guān)罰則相比，上述處罰幅度明顯偏低；同時也存在違法主體責任分擔問題。在艙單數(shù)據(jù)出現(xiàn)傳輸錯誤的情況下，參與其中的收發(fā)貨人、運輸公司以及報關(guān)單位誰是主要過錯方，能否共同承擔違法責任，理論與實踐均有爭議。

課題組認為，為進一步強化艙單管理在保障安全準入與促進貿(mào)易便利化方面的制度功效，為提前申報和“兩步申報”改革提供更加有力的制度支撐，應(yīng)借鑒其他國家海關(guān)有關(guān)制度經(jīng)驗，研究建立進出境運輸工具艙單申報制度，同時明確申報主體及其權(quán)利義務(wù)。

三、有關(guān)對策建議

(一)關(guān)于改革報關(guān)企業(yè)設(shè)立審批制度的相關(guān)建議

一是建議按照國務(wù)院行政審批制度改革有關(guān)部署和要求，取消“報關(guān)企業(yè)注冊登記”行政許可事項，不再設(shè)置報關(guān)行業(yè)準入門檻，將報關(guān)企業(yè)的設(shè)立由審批制管理調(diào)整為備案制管理。對報關(guān)企業(yè)的備案制管理，其性質(zhì)屬于“事后告知性備案”，而非“事前審核性備案”，主要目的是收集信息和存檔備查，注意杜絕以“備案之名”行“審批之實”。

二是建議在海關(guān)內(nèi)外部全面推廣應(yīng)用統(tǒng)一社會信用代碼，取消針對報關(guān)單位(進出口貨物收發(fā)貨人和報關(guān)企業(yè))的海關(guān)注冊代碼；同時加強與市場監(jiān)督管理部門的信息共享和，按照“多證合一”要求在企業(yè)辦理工商登記環(huán)節(jié)一并完成報關(guān)企業(yè)備案，備案信息由市場監(jiān)管部門推送給海關(guān)，切實做到“企業(yè)少跑腿，數(shù)據(jù)多跑路”。

三是建議進一步完善對于報關(guān)企業(yè)的常規(guī)監(jiān)管方式和監(jiān)管手段，在取消報關(guān)企業(yè)設(shè)立前置審批后，通過加強風險管理、企業(yè)稽核查、行政處罰、信用管理等多種機制和方式強化事中事后監(jiān)管，例如：加強與市場監(jiān)管及相關(guān)部門的數(shù)據(jù)交換和信息共享，及時了解掌握企業(yè)登記信息和相關(guān)經(jīng)營信息等；加強風險信息的報送，屬地海關(guān)加強對轄區(qū)企業(yè)的主動巡訪及信息采集；加強對企業(yè)信用管理、AEO認證、聯(lián)合激勵與聯(lián)合懲戒機制建設(shè)，加大對違法企業(yè)的懲治力度，提高其違法成本，健全完善守法便利、違法懲戒的企業(yè)信用管理機制。

(二)關(guān)于明確外綜服企業(yè)法律主體地位的相關(guān)建議

一是根據(jù)商務(wù)部、海關(guān)總署、稅務(wù)總局、質(zhì)檢總局、外匯局出臺的《關(guān)于促進外貿(mào)綜合服務(wù)企業(yè)健康發(fā)展有關(guān)工作的通知》(商貿(mào)函〔2017〕759號)以及外綜服企業(yè)經(jīng)營實踐，建議在海關(guān)法層面明確外綜服企業(yè)的法律主體地位是“外貿(mào)代理服務(wù)企業(yè)”(簡稱“代理服務(wù)企業(yè)”)，使外綜服企業(yè)成為有別于進出口貨物收發(fā)貨人和報關(guān)企業(yè)之外的第三類獨立報關(guān)主體。

二是建議參照海關(guān)對跨境電子商務(wù)和市場采購貿(mào)易等新型貿(mào)易業(yè)態(tài)的監(jiān)管方式，增列“外貿(mào)綜合服務(wù)企業(yè)”或者“外貿(mào)代理服務(wù)企業(yè)”海關(guān)監(jiān)管代碼，給予外綜服企業(yè)新的通關(guān)身份；針對外綜服企業(yè)貿(mào)易角色定位以及實際特點，進一步完善對外綜服企業(yè)的企業(yè)信用等級認證標準，在信用管理方面積極支持外綜服企業(yè)的健康發(fā)展。

三是基于外綜服企業(yè)的貿(mào)易性質(zhì)及其與進出口貨物收發(fā)貨人和報關(guān)企業(yè)的本質(zhì)區(qū)別，建議遵循以下原則界定外綜服企業(yè)的法律責任：

原則一，外綜服企業(yè)所承擔的法律責任應(yīng)當嚴于報關(guān)企業(yè)。外綜服企業(yè)實施了大部分與對外貿(mào)易直接相關(guān)的報關(guān)行為，而且其對實際貿(mào)易主體的掌控能力也遠勝于一般報關(guān)企業(yè)。因此，外綜服企業(yè)所要承擔的法律責任不能僅局限于現(xiàn)行《海關(guān)法》對于報關(guān)企業(yè)所確定的“合理審查義務(wù)”，而應(yīng)當是以有效風險防控為基礎(chǔ)的“審慎審查義務(wù)”。

原則二，外綜服企業(yè)所承擔的法律責任應(yīng)當弱于實際貿(mào)易主體。外綜服企業(yè)的性質(zhì)決定其僅是進出口貿(mào)易流程中綜合服務(wù)提供者，而不是實際貿(mào)易主體，其對進出口貨物狀況、申報要素真實性的掌控能力不及實際貿(mào)易主體，其法律責任應(yīng)當弱于實際貿(mào)易主體，在法律責任設(shè)定上不應(yīng)將其等同于實際參與對外貿(mào)易的傳統(tǒng)的進出口貨物收發(fā)貨人。

原則三，外綜服企業(yè)所承擔的法律責任應(yīng)當以故意、重大過失作為責任追究基礎(chǔ)。對有證據(jù)證明違法行為主要是實際貿(mào)易主體過錯造成，且外綜服企業(yè)履行了合理、審慎審查義務(wù)的，外綜服企業(yè)無須承擔法律責任。

(三)關(guān)于取消《法檢目錄》的相關(guān)建議

建議取消《法檢目錄》，對進出口法定檢驗商品不再實施目錄管理。除法律、行政法規(guī)明確規(guī)定必須實施檢驗的商品外，對于其他進出口商品，以進出口企業(yè)申報數(shù)據(jù)為基礎(chǔ)，運用風險管理方式和手段加強實際監(jiān)管。同時，取消《法檢目錄》后，建議從以下三個方面健全完善配套監(jiān)管機制和制度。

一是將《法檢目錄》下的監(jiān)管模式融入相關(guān)業(yè)務(wù)流程。將原有法定檢驗?zāi)Ｊ讲鸱譃椤爸噶钤O(shè)置維護、申報前監(jiān)管、現(xiàn)場查驗、檢測、處置、稽核查、風險預(yù)警管理和快速反應(yīng)”等環(huán)節(jié)并對應(yīng)融入相關(guān)業(yè)務(wù)流程中。遵循分類管理和嚴進寬出原則，加強進口貨物安全監(jiān)管，合理配置監(jiān)管資源，充分運用第三方檢驗結(jié)果采信等手段，提升監(jiān)管效能。加強對出口企業(yè)的誠信管理和生產(chǎn)能力、質(zhì)量控制能力的符合性驗證，出口貨物除法律法規(guī)規(guī)定必須施檢的貨物外，實施事后監(jiān)管，稽查追責監(jiān)管模式。

二是將《法檢目錄》下的監(jiān)管條件并入風險防控體系。在風險評估基礎(chǔ)上，對《法檢目錄》內(nèi)全部風險管理要素以及法律法規(guī)規(guī)定的進出口貨物準入要求和監(jiān)管條件整理加工為安全風險監(jiān)管指令，并比照《商品名稱及編碼協(xié)調(diào)制度》，充分運用風險監(jiān)測、風險評估、風險預(yù)警、風險處置等風險管理手段對全部進出口貨物和企業(yè)實施安全風險監(jiān)管，構(gòu)建“規(guī)則指令科學(xué)、執(zhí)法處置明確、風險防控高效”的安全監(jiān)管新模式。

三是將《法檢目錄》下的監(jiān)管要素嵌入海關(guān)監(jiān)管流程。對貨物及其生產(chǎn)經(jīng)營企業(yè)監(jiān)管要素統(tǒng)籌考慮、關(guān)聯(lián)治理，實現(xiàn)企業(yè)和貨物監(jiān)管之間相互促進。綜合運用檢驗檢疫監(jiān)管前伸后延防控措施，加強安全風險準入、監(jiān)測預(yù)警和后續(xù)處置；建立國門安全風險應(yīng)急管理和動態(tài)調(diào)整機制，遇到執(zhí)行國家命令、突發(fā)疫病疫情、重大質(zhì)量安全事故等，立即調(diào)整監(jiān)管內(nèi)容，并根據(jù)貨物和企業(yè)風險要素的變化實施動態(tài)調(diào)整，從而更加有效地實現(xiàn)國門生物安全、進出口商品、食品安全風險全流程、全要素綜合防控。

(四)關(guān)于拓展提前申報適用范圍的相關(guān)建議

一是建議轉(zhuǎn)變以“有貨申報”為原則的傳統(tǒng)監(jiān)管理念，將提前申報由現(xiàn)行《海關(guān)法》所規(guī)定的特殊申報方式，調(diào)整為一種常規(guī)申報形式。企業(yè)只要滿足相關(guān)條件，如取得提(運)單或者載貨清單(艙單)數(shù)據(jù)，就可以向海關(guān)提前申報，無須經(jīng)過主管海關(guān)特別批準。同時，建議賦予企業(yè)對于提前申報、貨物抵港后一次申報、“兩步申報”等申報方式的選擇權(quán)，為其提供多元化的申報模式。

二是建議將提前申報與“兩步申報”制度相結(jié)合，一方面允許企業(yè)在兩者間自主選擇，同時允許企業(yè)提前進行“兩步申報”中的“概要申報”，無安全準入風險且非布控查驗的貨物運抵口岸后即可放行提離，進一步縮短貨物放行時間，提高口岸通關(guān)效率，充分發(fā)揮兩種申報模式的制度疊加優(yōu)勢。

三是建議以主動披露制度為基礎(chǔ)，建立提前申報容錯機制，對于非因企業(yè)主觀故意引起且企業(yè)主動向海關(guān)書面報告，并能夠及時糾正或者消除危害后果的違反海關(guān)監(jiān)管規(guī)定行為，可以從輕、減輕或者免予處罰。建議參照海關(guān)總署2019年第161號(“關(guān)于執(zhí)行主動披露涉稅違規(guī)行為有關(guān)事項的公告”)，明確提前申報過程中主動披露違規(guī)行為可以從輕、減輕或者免予處罰的具體適用情形，增強有關(guān)制度的可操作性以及企業(yè)獲得感。

四是建議針對利用提前申報制度實施的進出口“試單”行為，建立相應(yīng)的風險防控機制和監(jiān)管作業(yè)規(guī)范，實施有效管控；對于此類違法行為，一經(jīng)查證屬實，即在法定處罰幅度內(nèi)頂格從重處罰，增加違法成本，加大懲治力度，體現(xiàn)海關(guān)監(jiān)管導(dǎo)向。

(五)關(guān)于建立運輸工具艙單申報制度的相關(guān)建議

一是建議在《海關(guān)法》層面建立進出境運輸工具艙單申報制度，將現(xiàn)行海關(guān)法律規(guī)范所規(guī)定的“艙單傳輸管理”提升為“艙單申報管理”，明確艙單申報主體如實向海關(guān)申報艙單數(shù)據(jù)的法律義務(wù)，明確其適用范圍。結(jié)合各種運輸工具和運輸方式的特點，對進境艙單和出境艙單電子數(shù)據(jù)的申報時限作出具體規(guī)定。

二是建議借鑒美國海關(guān)的“10+2”艙單申報模式，(11)參見胡蓉、干春暉、李華東：《上海自由貿(mào)易港海關(guān)監(jiān)管制度構(gòu)建初探:基于艙單視角》，《海關(guān)與經(jīng)貿(mào)研究》2017年第6期，第15-16頁。界定艙單申報主體并明確其權(quán)利義務(wù)。以進口海運集裝箱艙單為例，明確申報主體為承運人和進口商。其中，承運人負責向海關(guān)申報艙單數(shù)據(jù)中船舶、集裝箱信息，用于說明集裝箱在運抵中國卸貨港過程中的活動；進口商負責向海關(guān)申報艙單數(shù)據(jù)中貨物描述信息、原產(chǎn)國、HS編碼、制造商或供貨商、進口商或收貨人等貨物、企業(yè)信息，并按照“誰申報，誰負責”的原則明確申報責任。同時，比照《海關(guān)法》中關(guān)于報關(guān)企業(yè)的規(guī)定，明確貨代、船代公司等代理企業(yè)的申報主體地位，明確其應(yīng)當履行合理審查的法律義務(wù)。

三是建議明確艙單申報的法律責任，強化艙單及時準確申報的剛性約束。一方面建議科學(xué)合理設(shè)定不同艙單申報主體的法律責任，譬如承運人僅為運輸主體，與收發(fā)貨人(進出口商)作為進出口貨物貿(mào)易主體的法律責任不應(yīng)簡單等同，對于其在經(jīng)營環(huán)節(jié)由收發(fā)貨人提供的艙單數(shù)據(jù)項(如貨物簡要描述等)發(fā)生錯誤，可適當減輕承運人的責任。另一方面，建議參照“進出口貨物申報不實”“進出境運輸工具未按規(guī)定向海關(guān)申報”等違規(guī)行為的罰則，設(shè)定艙單數(shù)據(jù)申報不實以及相關(guān)違規(guī)行為的法律責任(相比現(xiàn)行未按規(guī)定傳輸艙單數(shù)據(jù)的法律責任應(yīng)適當加重)；同時建議明確對于偽瞞報艙單數(shù)據(jù)等具有主觀故意的違法行為的處罰標準。此外，對于船代、貨代等艙單申報代理企業(yè)，建議設(shè)置與其履行合理審查義務(wù)相適應(yīng)的法律責任。

四是建議完善艙單申報相關(guān)配套制度。將艙單申報主體納入海關(guān)信用管理范疇，實施“守法誠信便利、失信違法懲戒”信用管理措施。統(tǒng)一規(guī)范艙單申報數(shù)據(jù)變更管理?？紤]到未來實施24小時艙單申報制度的國家將進一步增加，建議以“一帶一路”海關(guān)合作為契機，推進海關(guān)國際合作中的艙單電子數(shù)據(jù)共享。