王小光

1978年3月，全國人大五屆一次會議通過的《憲法》決定重新設(shè)置人民檢察院，同年6月1日，最高人民檢察院掛牌辦公。此后，全國檢察系統(tǒng)逐步恢復(fù)重建，再次啟動偵查辦案工作，前后歷經(jīng)三個主要發(fā)展階段，調(diào)查犯罪案件數(shù)量、類型和趨勢呈現(xiàn)出不同特點(diǎn)。直到2016年監(jiān)察體制改革之后，檢察機(jī)關(guān)的自行偵查范圍再次作出重大調(diào)整，有權(quán)偵查的案件范圍主要集中于14類案件?；仡櫵氖嗄甑臋z察偵查發(fā)展歷史，經(jīng)歷從擴(kuò)張到限縮，趨于穩(wěn)定后再次縮減的過程。

一、1978年至1997年：檢察自偵范圍較廣，立案總量處于高位

檢察機(jī)關(guān)在1978年恢復(fù)重建之后，面臨的首要任務(wù)是機(jī)構(gòu)重組和充實(shí)人員，除此之外，新成立的檢察機(jī)關(guān)積極參與犯罪偵查，逐步成為刑事偵查體系中的重要組成部分。

（一）檢察偵查權(quán)范圍邊界從模糊不定到逐步固定明確

檢察機(jī)關(guān)自行偵查案件的范圍有一個逐步確定的過程。1979 年7月1日通過的《人民檢察院組織法》第5條規(guī)定，檢察機(jī)關(guān)對于直接受理的刑事案件進(jìn)行偵查。同時通過的《刑事訴訟法》第 13 條規(guī)定，檢察機(jī)關(guān)立案偵查貪污罪、侵犯公民民主權(quán)利罪、瀆職罪以及其認(rèn)為需要自己直接受理的其他案件。

1979年12月15日發(fā)布的《最高人民法院、最高人民檢察院、公安部關(guān)于執(zhí)行刑事訴訟法規(guī)定的案件管轄范圍的通知》（以下簡稱“兩高一部通知”）明確將檢察機(jī)關(guān)受理的案件分為三種情況：一是直接受理刑法規(guī)定的下列告訴才處理和其他不需要進(jìn)行偵查的輕微刑事案件，包括傷害案，公然侮辱，誹謗案，抗拒執(zhí)行判決、裁定案，暴力干涉婚姻自由案，重婚案，破壞現(xiàn)役軍人婚姻案，虐待案，遺棄案等8類案件。二是貪污案，刑訊逼供案，行賄受賄案，侵犯通信自由案，重大責(zé)任事故案，假冒商標(biāo)案，盜伐、濫伐森林案等21類案件。三是人民檢察院認(rèn)為需要自己直接受理的其他案件。[1]參見《最高人民法院、最高人民檢察院、公安部關(guān)于執(zhí)行刑事訴訟法規(guī)定的案件管轄范圍的通知》（已廢止）。從“兩高一部通知”所劃定的偵查范圍看，檢察機(jī)關(guān)有權(quán)偵查的案件遠(yuǎn)超出職務(wù)犯罪的范圍，涵蓋部分后來劃歸公安機(jī)關(guān)和人民法院受理的案件。該通知規(guī)定檢察機(jī)關(guān)可以立案偵查自己認(rèn)為需要直接受理的其他案件，“自己認(rèn)為”是一個比較主觀化的概念，賦予檢察機(jī)關(guān)較大的自由裁量權(quán)，既導(dǎo)致檢察偵查的案件范圍邊界不明，又可能造成檢察機(jī)關(guān)和其他機(jī)關(guān)之間產(chǎn)生管轄沖突。

1988年，全國人大常委會通過了《關(guān)于懲治貪污罪賄賂罪的補(bǔ)充規(guī)定》，首次在單行刑法中將貪污賄賂犯罪規(guī)定為一類犯罪，[2]陳磊：《中國檢察機(jī)關(guān)反貪局的來龍去脈》，載《檢察日報(bào)》2015年2月3日，第5版。最高人民檢察院開始將打擊貪污賄賂犯罪作為工作重點(diǎn)之一。1988年10月22日發(fā)布的《最高人民法院、最高人民檢察院、公安部關(guān)于全國人大常委會兩個〈補(bǔ)充規(guī)定〉中有關(guān)幾類案件管轄問題的通知》規(guī)定挪用公款案、巨額財(cái)產(chǎn)來源不明案、隱瞞不報(bào)境外存款案由人民檢察院立案偵查。

在此階段，檢察機(jī)關(guān)和公安機(jī)關(guān)的案件管轄范圍也發(fā)生了改變。如最高人民法院、最高人民檢察院與公安部將原由檢察機(jī)關(guān)管轄的盜伐、濫伐森林案件改由公安機(jī)關(guān)管轄。[3]張兆松、羅薇：《檢察偵查管轄權(quán)七十年：回顧與反思》，載《河南警察學(xué)院學(xué)報(bào)》2019年第5期。1996年《刑事訴訟法》對檢察機(jī)關(guān)的自行偵查權(quán)進(jìn)行了限縮。如該法第18條第2款明確規(guī)定：貪污罪，“國家機(jī)關(guān)工作人員”實(shí)施的瀆職罪和利用職權(quán)實(shí)施的非法拘禁、刑訊逼供、報(bào)復(fù)陷害、非法搜查等侵犯公民人身權(quán)利的犯罪以及侵犯公民民主權(quán)利的犯罪，檢察機(jī)關(guān)有直接偵查權(quán)力，而“國家機(jī)關(guān)工作人員”利用職權(quán)實(shí)施的其他重大案件，只有在“需要”人民檢察機(jī)關(guān)直接受理，且要求程序上經(jīng)過“省級以上”人民檢察院決定時，檢察機(jī)關(guān)才享有自行偵查權(quán)。

（二）自行偵查案件數(shù)量在多重因素影響下快速上升

檢察機(jī)關(guān)自1978年重建之后，即開啟立案偵查犯罪的業(yè)務(wù)，在自行偵查案件范圍仍然存在不確定性的情況下，辦案量出現(xiàn)連年快速增長態(tài)勢。據(jù)統(tǒng)計(jì)，在1980年，24個省、市、自治區(qū)檢察機(jī)關(guān)共受理違法案件1萬多起，已辦結(jié)七千多起。其中屬于非法拘捕、刑訊逼供、誣告陷害等政治方面的犯罪案件有三千多起；屬于貪污、行賄受賄、重大責(zé)任事故、盜伐森林等經(jīng)濟(jì)方面的犯罪案件有四千多起。[4]參見黃火青檢察長于1980年9月2日在第五屆全國人民代表大會第三次會議上所作《最高人民檢察院工作報(bào)告》。

由于最高人民檢察院在1980年至1987年期間的工作報(bào)告統(tǒng)計(jì)期間不夠明確，比如1980年工作報(bào)告中只統(tǒng)計(jì)了9個月的辦案數(shù)據(jù)，1983年工作報(bào)告統(tǒng)計(jì)了6個月的辦案數(shù)據(jù)；以及統(tǒng)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)不一致的問題，比如有些年份僅統(tǒng)計(jì)了貪污賄賂案件數(shù)據(jù)，有些年份則將貪污賄賂案件納入經(jīng)濟(jì)犯罪案件中整體計(jì)算。因此，在1978年至1997年期間，單年的數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)不甚精確，只有連續(xù)五年的數(shù)據(jù)較為準(zhǔn)確。在此期間，檢察機(jī)關(guān)將自行偵查的案件分成兩部分：一部分是經(jīng)濟(jì)犯罪案件，包括貪污賄賂、涉稅犯罪等；另一部分是瀆職侵權(quán)類犯罪，包括玩忽職守、刑訊逼供等。

從五年數(shù)據(jù)變化情況看，檢察機(jī)關(guān)立案偵查的案件數(shù)量呈現(xiàn)快速增長趨勢，如下圖1所示，1978至1982年為47,000 件，1983年至1987年為190,000 件，1988年至1992年為391,646件，1993年至1997年為387,353 件。[5]張兆松、羅薇：《檢察偵查管轄權(quán)七十年：回顧與反思》，載《河南警察學(xué)院學(xué)報(bào)》2019年第5期。案件數(shù)量的快速增長，受到多重因素影響：一是檢察機(jī)關(guān)恢復(fù)重建后，人員和機(jī)構(gòu)逐步擴(kuò)張，辦案力量得以恢復(fù)，具備偵查犯罪的能力和條件；二是檢察偵查案件的范圍較大，且邊界不甚明確，檢察機(jī)關(guān)有權(quán)偵查的案件類型多；三是黨和國家打擊犯罪政策的推動。中央在1983年和1996年分別開啟兩次“嚴(yán)打”，對檢察機(jī)關(guān)加強(qiáng)偵查活動有直接影響。1982年1月11日《中共中央緊急通知》、全國人大常委會《關(guān)于嚴(yán)懲嚴(yán)重破壞經(jīng)濟(jì)的罪犯的決定》和中共中央、國務(wù)院《關(guān)于打擊經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域中嚴(yán)重犯罪活動的決定》發(fā)出后，各級人民檢察院組織所屬干部、司法民警認(rèn)真學(xué)習(xí)貫徹上述決定，積極投入這場斗爭，協(xié)同有關(guān)單位查處了大量經(jīng)濟(jì)犯罪案件。[1]參見黃火青檢察長于1983年9月2日在第六屆全國人民代表大會第一次會議上所作《最高人民檢察院工作報(bào)告》。此后全國檢察機(jī)關(guān)在1983年至1987年的立案數(shù)據(jù)迅速增加，年均立案38,000件。1996年“嚴(yán)打”啟動后，“各級檢察機(jī)關(guān)把‘嚴(yán)打’作為重大政治任務(wù)，精心組織，認(rèn)真、扎實(shí)、有效地落實(shí)檢察環(huán)節(jié)的各項(xiàng)‘嚴(yán)打’措施，與公安、國家安全、法院、司法行政機(jī)關(guān)密切配合，突出打擊重點(diǎn)，狠抓、快辦、嚴(yán)懲。”全國檢察機(jī)關(guān)在1996年立案偵查各類案件82,356件，[2]參見張思卿檢察長于1997年3月11日在第八屆全國人民代表大會第五次會議上所作《最高人民檢察院工作報(bào)告》。出現(xiàn)前所未有的偵查辦案高峰。

圖1 1978年至1997年全國檢察機(jī)關(guān)立案偵查案件數(shù)量

（三）檢察機(jī)關(guān)內(nèi)設(shè)偵查部門幾經(jīng)調(diào)整后趨于完善

為適應(yīng)偵查辦案需要，檢察機(jī)關(guān)在重建后著力于建立內(nèi)設(shè)偵查部門。1979年通過的《人民檢察院組織法》第20條規(guī)定，最高人民檢察院可以設(shè)置刑事、法紀(jì)、監(jiān)所、經(jīng)濟(jì)等檢察廳，根據(jù)需要設(shè)立其他內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)，地方檢察機(jī)關(guān)根據(jù)需要設(shè)置相應(yīng)的業(yè)務(wù)機(jī)構(gòu)。其中，法紀(jì)和經(jīng)濟(jì)檢察部門是主要的檢察機(jī)關(guān)內(nèi)設(shè)偵查部門，分別負(fù)責(zé)偵查瀆職侵權(quán)犯罪和貪污賄賂等經(jīng)濟(jì)犯罪。到了1982年6月，最高人民檢察院將法紀(jì)檢察廳與經(jīng)濟(jì)檢察廳合并，設(shè)置獨(dú)立的法紀(jì)經(jīng)濟(jì)檢察廳，統(tǒng)一負(fù)責(zé)偵查各類犯罪案件。1985年以后各級人民檢察機(jī)關(guān)為了便于偵查稅務(wù)類犯罪，先后成立內(nèi)設(shè)稅務(wù)檢察機(jī)構(gòu)。1988年，最高人民檢察院法紀(jì)經(jīng)濟(jì)檢察廳重新分設(shè)為經(jīng)濟(jì)檢察廳和法紀(jì)檢察廳。1989年最高人民檢察院經(jīng)濟(jì)檢察廳更名為貪污賄賂檢察廳。[1]參見邱學(xué)強(qiáng)：《恢復(fù)重建以來檢察機(jī)關(guān)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)改革的歷史經(jīng)驗(yàn)與啟示》，載《人民檢察》2018年第Z1期。同在1989年，廣東省人民檢察院成立全國第一個反貪污賄賂局，開中國反貪污賄賂局之先河。1995年11月，最高人民檢察院設(shè)立反貪污賄賂總局，此后各地分別設(shè)立了不同層級的反貪污賄賂局。反貪污賄賂局成為主要的檢察偵查部門，承擔(dān)起主要的職務(wù)犯罪偵查工作。

二、1998年至2016年：案件總量較上一階段下降，持續(xù)下滑后出現(xiàn)穩(wěn)步增長趨勢

1996年《刑事訴訟法》和1997年《刑法》相繼修訂之后，檢察機(jī)關(guān)管轄職務(wù)犯罪范圍基本確定，反腐領(lǐng)導(dǎo)體制逐步建立，依法治國的基本方略、國家尊重和保障人權(quán)等相繼寫入《憲法》。在國家法治建設(shè)進(jìn)步的背景之下，檢察機(jī)關(guān)職務(wù)犯罪偵查開始糾正1996年“嚴(yán)打”及以前長期存在的辦案不規(guī)范問題。在辦案規(guī)范化水平不斷提高的前提下，職務(wù)犯罪辦案量基本處于穩(wěn)定區(qū)間，呈現(xiàn)持續(xù)下降后穩(wěn)步回升的趨勢。

（一）職務(wù)犯罪偵查權(quán)范圍通過立法確定并長期穩(wěn)定

鑒于過去檢察機(jī)關(guān)管轄罪名邊界不清對偵查效果的影響，1997年《刑法》對國家工作人員及職務(wù)犯罪類型進(jìn)行明確界定，以行使公務(wù)作為界定國家工作人員的標(biāo)準(zhǔn)。隨后，最高人民檢察院先后制定《關(guān)于檢察機(jī)關(guān)反貪污賄賂工作若干問題的決定》和《關(guān)于人民檢察院直接受理立案偵查案件立案標(biāo)準(zhǔn)的規(guī)定》，進(jìn)一步規(guī)范檢察立案偵查工作。

此后檢察機(jī)關(guān)偵查案件的范圍基本處于穩(wěn)定狀態(tài)，主要包括兩類：①貪污賄賂犯罪，規(guī)定于《刑法》第八章，涉及貪污罪、行賄罪、受賄罪等14個罪名。②瀆職侵權(quán)類犯罪，一是瀆職類犯罪，涉及《刑法》第九章的濫用職權(quán)、玩忽職守、徇私舞弊等35個罪名；二是侵權(quán)類犯罪，涉及刑訊逼供、暴力取證、報(bào)復(fù)陷害、破壞選舉等7個罪名。其中，檢察機(jī)關(guān)反貪污賄賂局負(fù)責(zé)立案偵查貪污賄賂犯罪，2005年后統(tǒng)一更換名稱為反瀆職侵權(quán)局的法紀(jì)部門負(fù)責(zé)立案調(diào)查瀆職侵權(quán)類犯罪。長期以來，貪污賄賂案件是檢察機(jī)關(guān)偵查辦案的重點(diǎn)方向，1998年之后瀆職侵權(quán)類犯罪重視程度受到提高，辦案量也隨之上升。2002年最高人民檢察院發(fā)布《關(guān)于加強(qiáng)瀆職“侵權(quán)”檢察工作的決定》，與公安部、國家稅務(wù)總局、海關(guān)總署等9個部門，建立了查辦瀆職犯罪案件的協(xié)調(diào)配合和案件移送制度，當(dāng)年全國檢察機(jī)關(guān)立案偵查瀆職、侵權(quán)犯罪案件7,930件，比上年增加45%。[2]參見韓杼濱檢察長于2001年03月10日在第九屆全國人民代表大會第四次會議上所作《最高人民檢察院工作報(bào)告》。

檢察機(jī)關(guān)的偵查權(quán)在該階段也出現(xiàn)一定程度的擴(kuò)大，主要體現(xiàn)在技術(shù)偵查和指定居所監(jiān)視居住的法律授權(quán)。2012年《刑事訴訟法》第148條第2款明確檢察機(jī)關(guān)偵辦重大職務(wù)犯罪案件過程中使用技術(shù)偵查措施的合法性，其中第149條至第152條對使用期限、使用規(guī)則、證據(jù)資格等作了較為詳細(xì)的規(guī)定。2012年《刑事訴訟法》第73條增設(shè)檢察機(jī)關(guān)偵辦特別重大賄賂案件，如果在住處執(zhí)行可能有礙偵查的，經(jīng)上一級人民檢察院批準(zhǔn)，可以在指定的居所執(zhí)行監(jiān)視居住，豐富了職務(wù)犯罪案件的強(qiáng)制措施。但更主要的趨勢是對檢察偵查法律程序約束的強(qiáng)化，規(guī)范文明辦案成為主流趨勢，并通過多次立法予以保障。比如，2012年《刑事訴訟法》關(guān)于“尊重和保障人權(quán)基本原則”“逮捕羈押必要性審查機(jī)制”“非法證據(jù)排除規(guī)則”“行政機(jī)關(guān)收集證據(jù)轉(zhuǎn)化為刑事訴訟證據(jù)”“辯護(hù)律師會見制度”等內(nèi)容的規(guī)定和完善，對于進(jìn)一步規(guī)范檢察機(jī)關(guān)職務(wù)犯罪辦案程序也起到了重要作用。

（二）立案量短暫上升后持續(xù)下降，此后出現(xiàn)穩(wěn)步回升

該階段從1998年持續(xù)至2016年，歷時接近二十年，是檢察機(jī)關(guān)自行偵查體制完全成型，檢察反腐的社會影響逐步擴(kuò)大的時期。從全國檢察機(jī)關(guān)年度辦案總量變化看，表現(xiàn)出以下趨勢：

一是1998年至2001年的年度立案總量持續(xù)上升，分別為35,084、38,382、45,113、45,226，2001年的立案量達(dá)到高峰。

二是2002年至2011年的年度立案總量持續(xù)下滑。其中，2002年的跌幅最大，從2001年的45,226件下降至35,176件，減少22.2%。2003年至2007年的職務(wù)犯罪年立案數(shù)每年遞減5%。[1]參見李薇薇：《全國檢察機(jī)關(guān)立案偵查職務(wù)犯罪數(shù)每年遞減約5%》，來源：https://www.chinacourt.org/article/detail/2 007/09/id/265635.shtml.2020年4月20日訪問。2008年至2011年期間的辦案數(shù)據(jù)基本穩(wěn)定，年度數(shù)據(jù)差距不大。

三是在2011年至2016年期間，年度立案量再度大幅回升，分別為：2011年32,567件，2012年34,236件，2013年37,551件，2014年41,487件，2015年40,834件，2016年47,650件。其中2016年的立案量達(dá)到近二十年來的最高峰。

圖2 1998年至2016年全國檢察機(jī)關(guān)立案量變化趨勢

該階段出現(xiàn)的兩次立案波峰與國家刑事政策和反腐敗導(dǎo)向有一定的關(guān)聯(lián)。2000年和2001年是國家新一輪“嚴(yán)打”時期，最高人民檢察院要求全國各檢察機(jī)關(guān)積極配合“嚴(yán)打”行動。最高人民檢察院在2002年的工作報(bào)告中指出全國檢察機(jī)關(guān)在2001年堅(jiān)決貫徹黨中央關(guān)于開展嚴(yán)打整治斗爭的重大決策，堅(jiān)持依法從重從快方針，[2]參見韓杼濱檢察長于2002年3月11日在第九屆全國人民代表大會第五次會議上所作《最高人民檢察院工作報(bào)告》。在2001年的報(bào)告中指出檢察機(jī)關(guān)與有關(guān)部門密切配合，堅(jiān)持“嚴(yán)打”方針。[3]參見韓杼濱檢察長于2001年3月10日在第九屆全國人民代表大會第四次會議上所作《最高人民檢察院工作報(bào)告》。

進(jìn)入2010年12月，“反腐風(fēng)暴”在全國展開，中央連續(xù)發(fā)布了兩項(xiàng)反腐倡廉的重要法規(guī)，多名中央高官被紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)立案調(diào)查。為加強(qiáng)和鞏固反腐敗斗爭成果，黨的十八大以來，黨中央高度重視職務(wù)犯罪國際追逃追贓工作，將反腐敗國際追贓追逃工作納入國家反腐敗斗爭總體部署。2014年，我國掀起反腐敗國際追贓追逃風(fēng)暴，中共中央反腐敗協(xié)調(diào)小組于2014年6月建立追逃追贓工作協(xié)調(diào)機(jī)制，設(shè)立國際追贓追逃工作辦公室。2014年12月9日，中央紀(jì)委監(jiān)察部網(wǎng)站開設(shè)反腐敗國際追贓追逃網(wǎng)上舉報(bào)專欄。2014年至2019年6月27日，全國共追回外逃人員5,974人，其中黨員和國家工作人員1,425人，追回贓款142.48億元。[1]參見中央反腐敗協(xié)調(diào)小組國際追逃追贓工作辦公室：《推動追逃追贓工作高質(zhì)量發(fā)展 鞏固發(fā)展反腐敗斗爭壓倒性勝利》，載《中國紀(jì)檢監(jiān)察雜志》2019 年第 13 期。另根據(jù)中央紀(jì)委國家監(jiān)察委網(wǎng)站公布數(shù)據(jù)顯示，2019年1月至11月，全國追回外逃人員1,814人，其中黨員和國家工作人員816人，追贓金額約40.91億元。隨著“百名紅通人員”莫佩芬、肖建明、劉寶鳳、黃平等人先后回國，“百名紅通人員”已有60人歸案。[2]參見柴雅欣、侯顆：《回望2019：一體推進(jìn)追逃防逃追贓工作》，來源：http://www.ccdi.gov.cn/toutiao/202001/t2020 0106_207212.html.2020年4月20日訪問。反腐敗追贓追逃工作取得顯著成果?？傮w而言，此次反腐行動持續(xù)時間之長，為改革開放以來所未有，震蕩余波至今仍在。

（三）“兩反”部門設(shè)置基本固定，辦案規(guī)范化水平逐步提高

在1998年至2016年期間，反貪污賄賂局和反瀆職侵權(quán)局兩個內(nèi)設(shè)偵查部門長期并立，分別負(fù)責(zé)調(diào)查兩類職務(wù)犯罪案件，在實(shí)踐中存在辦案協(xié)作等偵查一體化做法。直到2015年前后，各地檢察機(jī)關(guān)開始探索解決兩個偵查部門并立造成的資源分散問題，并開啟了“兩反”部門的合并改革，多地檢察機(jī)關(guān)將反瀆職侵權(quán)部門并入反貪污賄賂局，建立“大反貪”偵查體制。只是這次改革啟動后不久，國家監(jiān)察體制改革亦全面開啟，“兩反”部門干警整體轉(zhuǎn)隸至監(jiān)察機(jī)關(guān)，反貪污賄賂局和反瀆職侵權(quán)局亦最終歸于歷史記憶。

1998年前后，檢察機(jī)關(guān)在偵查辦案中仍然存在大量辦案不規(guī)范現(xiàn)象。比如最高人民檢察院在1999年的工作報(bào)告中提到各級檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格執(zhí)行中央政法委的“四條禁令”，并進(jìn)一步做出九項(xiàng)硬性規(guī)定：（1）嚴(yán)禁超越管轄范圍辦案；（2）嚴(yán)禁對證人采取任何強(qiáng)制措施；（3）立案前不得對犯罪嫌疑人采取強(qiáng)制措施；（4）嚴(yán)禁超期羈押；（5）不得把檢察院的訊問室當(dāng)成羈押室；（6）訊問一般應(yīng)在看守所進(jìn)行,必須在檢察院訊問室進(jìn)行的，要嚴(yán)格執(zhí)行還押制度；（7）凡在辦案中搞刑訊逼供的，先停職，再處理；（8）因玩忽職守、非法拘禁、違法辦案等致人死亡的，除依法依紀(jì)追究直接責(zé)任人員外，對于領(lǐng)導(dǎo)嚴(yán)重失職瀆職的，要依照法定程序給予撤職處分；（9）嚴(yán)禁截留、挪用、私分扣押款物。[3]參見韓杼濱檢察長于1999年3月10日在第九屆全國人民代表大會第二次會議上所作《最高人民檢察院工作報(bào)告》。最高人民檢察院所列出的9類硬性規(guī)定都是針對當(dāng)時偵查辦案中出現(xiàn)的突出問題。此后，1999年至2016年的最高人民檢察院工作報(bào)告中，均有對執(zhí)法規(guī)范化的總結(jié)和要求。此外，最高人民檢察院自行或聯(lián)合最高人民法院或與其他部門聯(lián)合制定的司法解釋性質(zhì)文件共12件，細(xì)化執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)，落實(shí)和規(guī)范訊問職務(wù)犯罪嫌疑人全程同步錄音錄像制度，對偵查活動明確提出“十個依法、十個嚴(yán)禁”。[4]參見曹建明檢察長于2012年3月11日在第十一屆全國人民代表大會第五次會議上所作《最高人民檢察院工作報(bào)告》。

經(jīng)過最高人民檢察院多年的指導(dǎo)改革，全國檢察機(jī)關(guān)偵查辦案規(guī)范化水平穩(wěn)步提高，逐步消除了偵查取證中的刑訊逼供、暴力取證、違反法律程序等不規(guī)范問題，對犯罪嫌疑人的人權(quán)保障水平也相應(yīng)提高。

三、2017年至2019年：職務(wù)犯罪偵查案件范圍大幅縮減，案件量出現(xiàn)快速下降

隨著2018年《刑事訴訟法》及《人民檢察院組織法》修訂，檢察機(jī)關(guān)雖然保留了部分案件的偵查權(quán)，但偵查案件范圍大幅縮小。2018年《刑事訴訟法》第3條規(guī)定，人民檢察院負(fù)責(zé)檢察機(jī)關(guān)直接受理的案件的偵查，這肯定了檢察機(jī)關(guān)的犯罪偵查權(quán)。2018年《人民檢察院組織法》第20條規(guī)定，人民檢察院依照法律規(guī)定對有關(guān)刑事案件行使偵查權(quán)。最高人民檢察院在2018年11月24日發(fā)布《關(guān)于人民檢察院立案偵查司法工作人員相關(guān)職務(wù)犯罪案件若干問題的規(guī)定》，規(guī)定人民檢察院在對訴訟活動實(shí)行法律監(jiān)督中，發(fā)現(xiàn)司法工作人員涉嫌利用職權(quán)實(shí)施的侵犯公民權(quán)利、損害司法公正的犯罪案件，可以立案偵查，具體涉及刑訊逼供、非法拘禁等14個罪名。

檢察機(jī)關(guān)可以立案偵查的案件范圍從過去的50多個銳減至14個，而且此14個罪名與監(jiān)察機(jī)關(guān)存在管轄重合，并不能排除監(jiān)察機(jī)關(guān)的管轄權(quán)，所以實(shí)際上檢察機(jī)關(guān)能夠行使刑事偵查權(quán)的范圍和領(lǐng)域均有所縮減，這對檢察機(jī)關(guān)的辦案數(shù)量產(chǎn)生直接的影響。數(shù)據(jù)顯示，全國檢察機(jī)關(guān)在2016件監(jiān)察體制改革啟動后，在2017年仍然立案偵查46,113人，[1]參見最高人民檢察院2014年至2018年工作報(bào)告。但監(jiān)察改革在2018年全國范圍內(nèi)啟動后，全國檢察機(jī)關(guān)在2018年的20個省市檢察機(jī)關(guān)的立案量只有71人。[2]參見最高人民檢察院檢察長張軍于2019年3月12日第十三屆全國人民代表大會第二次會議作《最高人民檢察院工作報(bào)告》。

造成檢察機(jī)關(guān)辦案量下降的原因除了管轄的改變，還有其他因素影響：一是職務(wù)犯罪偵查專業(yè)人員集體轉(zhuǎn)隸，造成檢察機(jī)關(guān)的偵查人才出現(xiàn)短時間“緊缺”。由于偵查專業(yè)人才培養(yǎng)需要數(shù)年的周期，且經(jīng)過大量辦案實(shí)踐才能鍛煉成長，而目前檢察機(jī)關(guān)既無人才儲備，又無大量案件給予現(xiàn)有檢察干警以充足鍛煉機(jī)會，延緩了檢察偵查人才的培養(yǎng)進(jìn)程，也造成檢察機(jī)關(guān)將長期缺乏專業(yè)人才的局面。二是檢察機(jī)關(guān)缺少專業(yè)偵查組織。自從檢察機(jī)關(guān)“兩反”部門撤銷之后，檢察機(jī)關(guān)并未重建新的偵查部門，而是交由監(jiān)所部門承擔(dān)偵查職責(zé)。專業(yè)的偵查工作機(jī)制重建仍需較長周期，而該部分工作在檢察機(jī)關(guān)的受重視程度不如以往，資源支持也相應(yīng)弱化。三是檢察偵查手段不足。雖然《刑事訴訟法》賦予檢察機(jī)關(guān)以種類多樣的偵查手段，但這些手段的適用均有嚴(yán)格限制條件，比如技術(shù)偵查、指定居所監(jiān)視居住的適用案件標(biāo)準(zhǔn)嚴(yán)格。

四、進(jìn)一步思考

（一）避免以單純辦案數(shù)字衡量反腐成效

從改革開放以來職務(wù)犯罪立案數(shù)量的變化趨勢看，立案數(shù)量變動幅度較大，有時連續(xù)多年出現(xiàn)辦案量的持續(xù)上漲，或者持續(xù)性下降。職務(wù)犯罪立案量的變化受到多種因素影響：

一是反腐政策。黨和國家的反腐政策對檢察工作有直接影響，比如2011年后啟動的“反腐風(fēng)暴”直接影響到檢察機(jī)關(guān)的偵查工作，檢察機(jī)關(guān)在該段時期的辦案量出現(xiàn)持續(xù)性增長，至2016年出現(xiàn)增長高峰。

二是法律修訂。檢察機(jī)關(guān)的偵查權(quán)行使范圍在相當(dāng)長時期處于不確定狀態(tài)，并與公安機(jī)關(guān)等存在管轄重合。經(jīng)過1997年修訂的《刑法》，對檢察偵查范圍予以限定，此后檢察機(jī)關(guān)的偵查案件數(shù)量出現(xiàn)明顯下滑，遠(yuǎn)低于修訂前的年度辦案平均數(shù)量。

三是制度變革。2016年啟動的監(jiān)察體制改革重塑反腐調(diào)查體制，檢察機(jī)關(guān)在改革中轉(zhuǎn)隸職務(wù)犯罪偵查人員，絕大多數(shù)職務(wù)犯罪管轄權(quán)亦轉(zhuǎn)由新成立的監(jiān)察委員會行使，檢察機(jī)關(guān)的偵查實(shí)力削弱，造成檢察機(jī)關(guān)立案數(shù)量出現(xiàn)急劇下降。

四是反腐資源供給。職務(wù)犯罪偵查是專業(yè)性非常強(qiáng)的工作，偵查工作需要專業(yè)偵查人員、財(cái)政保障、偵查手段、偵查工作機(jī)制等基礎(chǔ)因素，缺少其中任何因素都可能影響偵查辦案的效果。

除了以上這些因素，職務(wù)犯罪立案數(shù)量可能受到發(fā)案率等偶然因素的影響，出現(xiàn)短期內(nèi)的劇烈波動。辦案數(shù)字在評判反腐成效時面臨解釋空間有限的問題，某些時期的辦案數(shù)字快速增長可能與 “嚴(yán)打”有關(guān)，最高人民檢察院也在“嚴(yán)打”結(jié)束后要求解決違法辦案、不文明辦案等問題，體現(xiàn)了對犯罪嫌疑人基本人權(quán)的保障，也符合法治文明的發(fā)展趨勢。因此，需要跳出反腐數(shù)字的評判標(biāo)準(zhǔn)，避免陷入唯數(shù)字論的片面解釋。

（二）執(zhí)法辦案規(guī)范化是職務(wù)犯罪偵查的必然趨勢

1997年9月，黨的十五大提出的依法治國方略成為黨領(lǐng)導(dǎo)人民治理國家的基本方略。2004年，“國家尊重和保障人權(quán)”正式寫入《憲法》。最高人民檢察院在一系列的工作報(bào)告及發(fā)布的文件中多次提出規(guī)范辦案，嚴(yán)懲違紀(jì)違法辦案和侵害犯罪嫌疑人權(quán)利的行為。改革開放以來，最高人民檢察院不斷強(qiáng)調(diào)規(guī)范辦案，嚴(yán)格要求各地解決實(shí)踐中存在的不文明、不規(guī)范辦案問題，經(jīng)過長達(dá)二十多年的不懈努力，檢察機(jī)關(guān)的辦案規(guī)范化取得長足進(jìn)步，基本消除了刑訊逼供等不文明辦案手段，逐步停止夜審，保障犯罪嫌疑人必要的休息時間，也體現(xiàn)了我國犯罪偵查文明程度的提高。

（三）根據(jù)發(fā)展需要及時調(diào)整和轉(zhuǎn)變檢察職能

我國檢察機(jī)關(guān)改革的一個根本性問題，就是檢察機(jī)關(guān)的定性和職能定位問題。[1]參見蔡定劍：《司法改革中檢察職能的轉(zhuǎn)變》，載《政治與法律》1999年第1期。檢察機(jī)關(guān)的檢察職能隨著國家法治發(fā)展處于變動之中，自檢察機(jī)關(guān)獲得行使貪污賄賂調(diào)查職權(quán)之后，檢察機(jī)關(guān)高度重視該項(xiàng)職權(quán)，并逐步將職務(wù)犯罪偵查發(fā)展成為檢察核心業(yè)務(wù)，檢察偵查職能得到不斷的強(qiáng)化。2016年監(jiān)察體制改革啟動之后，檢察機(jī)關(guān)的偵查職能被削弱，檢察機(jī)關(guān)開始轉(zhuǎn)向發(fā)展公益訴訟等其他檢察職能。從另一個角度講，檢察機(jī)關(guān)擺脫了過去作為主要偵查機(jī)關(guān)的角色束縛，以客觀中立身份發(fā)揮其他檢察職能，也符合檢察機(jī)關(guān)自身的法律定位。