王順寶

（淮安市淮安區(qū)環(huán)境監(jiān)測站，江蘇淮安 223200）

1 引言

環(huán)境監(jiān)測是生態(tài)環(huán)境保護的重要技術支撐和基礎。自20 世紀70 年代以來，中國逐步建立了以中國環(huán)境監(jiān)測總站為統(tǒng)領的，省級、地市級、區(qū)縣級（以下簡稱縣級站）環(huán)境監(jiān)測站相互補充的四級環(huán)境監(jiān)測網(wǎng)絡，40 多年來，中國的環(huán)境監(jiān)測事業(yè)得到了長足的發(fā)展，為環(huán)境保護事業(yè)做出了重大貢獻。進入新世紀，原國家環(huán)?？偩钟?007 年4 月發(fā)布了《全國環(huán)境監(jiān)測站建設標準》（以下簡稱建設標準），開啟了新的一輪環(huán)境監(jiān)測站的標準化建設進程，經過10 多年的努力，全國環(huán)境監(jiān)測站的整體能力得到很大提升，但是由于多方面的原因，縣級站的能力建設未能得到根本改善。當前，生態(tài)環(huán)境保護和環(huán)境監(jiān)測面臨新形勢，特別是中央關于省以下環(huán)保機構監(jiān)測監(jiān)察執(zhí)法垂直管理制度改革實施以來（以下簡稱垂管改革），縣級站的管理體制和職能發(fā)生變化，而監(jiān)測能力和管理制度已經不能適應新形勢、新任務的要求。本文從縣級站的視角，審視縣級站的現(xiàn)狀及存在的問題，提出今后一段時期縣級站建設和管理對策，為執(zhí)法監(jiān)測能力建設提供參考。

2 面臨的新形勢

黨的十八大以來，黨中央高度重視生態(tài)文明建設，將生態(tài)文明理念提升到國家戰(zhàn)略層面，生態(tài)環(huán)境保護受到前所未有的重視。進入新時代，解決人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾對生態(tài)環(huán)境保護提出許多新要求［1］?？傮w上看，當前中國生態(tài)環(huán)境保護仍滯后于經濟社會發(fā)展，仍是“五位一體”總體布局中的短板，仍是廣大人民群眾關注的焦點問題，環(huán)境污染依然嚴重，環(huán)境壓力居高不下，環(huán)境治理體系基礎仍很薄弱［2］。環(huán)境監(jiān)測是保護環(huán)境的基礎工作，是推進生態(tài)文明建設的重要支撐，環(huán)境監(jiān)測數(shù)據(jù)是客觀評價環(huán)境質量狀況、反映污染治理成效、實施環(huán)境管理與決策的基本依據(jù)［3］。當前，生態(tài)環(huán)境保護和環(huán)境監(jiān)測面臨的形勢依然十分嚴峻。

垂管改革實施以來，縣級站主要職能調整為執(zhí)法監(jiān)測，隨縣級環(huán)保局一并上收到市級，由市級承擔人員和工作經費，具體工作接受當?shù)乜h級環(huán)保分局領導，支持配合屬地環(huán)境執(zhí)法，形成環(huán)境監(jiān)測與環(huán)境執(zhí)法有效聯(lián)動、快速響應，同時按要求做好生態(tài)環(huán)境質量監(jiān)測相關工作［4］?？h級站是全國環(huán)境監(jiān)測體系的基礎，處在環(huán)境監(jiān)測工作的最前沿，與改善人們生產生活環(huán)境密切相關，生態(tài)文明建設、垂直管理和執(zhí)法監(jiān)測對縣級站提出了新的更高的要求。

3 現(xiàn)狀及存在的問題

3.1 現(xiàn)狀及建設標準要求

縣級站作為中國環(huán)境監(jiān)測體系最基層的監(jiān)測機構，數(shù)量多、分布廣。40 多年來，全國縣級站已經達到2 300 多個、環(huán)境監(jiān)測人員達到3 萬余人，覆蓋了大部分縣級行政區(qū)。目前，全國縣級站機構屬性基本為事業(yè)單位，但具體定位定性有所差異，部分地方監(jiān)測站已經參公，山東、江蘇等部分地方定為公益一類，重慶等部分地方定為公益二類［5］。由于受多方面因素的制約，縣級站的發(fā)展極不均衡，除少數(shù)沿海發(fā)達地區(qū)外，大部分縣級站達不到建設標準的要求，監(jiān)測能力普遍不能滿足環(huán)境監(jiān)測工作的需要，但東部地區(qū)要好于中、西部地區(qū)。

東部地區(qū)縣級站建設走在全國前列，但大部分縣級站達不到建設標準的要求。例如，位于東部地區(qū)的某縣級站，所在地人口100 多萬人、GDP 達490 多億元、國土面積近1 500 km2，轄區(qū)內有1 500 多家各類污染源，監(jiān)測任務十分繁重，該站的情況十分典型。該站人員結構情況見表1。

表1 東部地區(qū)某縣級站人員結構情況

監(jiān)測經費及硬件條件情況見表2。

表2 東部地區(qū)某縣級站監(jiān)測經費及硬件條件情況

從表1 和表2 可以看出，除人員編制外，該站在人員結構、監(jiān)測經費、監(jiān)測用房、監(jiān)測儀器配置等方面，都不滿足建設標準的要求?；緝x器配置中，有氣相色譜等6 臺儀器長期閑置，未配備監(jiān)測數(shù)據(jù)處理平臺、有機污染物的前處理和綜合分析儀器等；應急監(jiān)測儀器不足，沒有執(zhí)法裝備。具備監(jiān)測能力的項目都屬于常規(guī)項目，基本不具備有機污染因子、生物因子等特征因子的監(jiān)測能力和應急監(jiān)測、生態(tài)監(jiān)測、輻射監(jiān)測的能力。

東部地區(qū)縣級站尚且如此，中、西部地區(qū)的總體實力則更為薄弱。譬如西部某省，有機構并通過計量認證的縣、有機構但沒有通過計量認證的縣、沒有機構的縣各占三分之一。據(jù)調查，即使通過計量認證的監(jiān)測機構，開展環(huán)境監(jiān)測類別主要為水、氣、聲三大類，具備20～50 個項目監(jiān)測能力，遠遠不能滿足環(huán)境保護工作對監(jiān)測要求的新形勢［6］。

3.2 存在的問題

（1）法律法規(guī)缺失，管理制度和建設標準滯后。

一是法律法規(guī)缺失。環(huán)境監(jiān)測作為環(huán)境保護工作的重要組成部分，在法制化建設進程中明顯滯后，目前尚未出臺統(tǒng)一的、專門的環(huán)境監(jiān)測法律、法規(guī)。現(xiàn)行法律對環(huán)境監(jiān)測的規(guī)定比較分散，一些法律法規(guī)中環(huán)境監(jiān)測工作界定出現(xiàn)交叉。法律、法規(guī)的缺失嚴重影響了環(huán)境監(jiān)測管理的權威性和規(guī)范性，成為環(huán)境監(jiān)測工作發(fā)展的主要障礙之一［7］。同時，執(zhí)法監(jiān)測尚未納入法律范疇。

二是管理制度和建設標準滯后。垂管改革實施后，縣級站的管理體制發(fā)生了較大變化，但是，與之配套的各項管理制度建設滯后，當前的環(huán)境監(jiān)測管理制度已經不適應新的管理體制和執(zhí)法監(jiān)測的要求，而且縣級站建制級別低，既沒有人事權和財權，也沒有話語權，缺少管理手段，處境尷尬，既不利于與其他部門協(xié)調工作，也不利于新體制下環(huán)境監(jiān)測工作的開展，這些都需要用制度來解決。同時，隨著科技進步和經濟社會的快速發(fā)展，新的污染源和污染因子不斷出現(xiàn)，環(huán)境監(jiān)測技術、規(guī)范和標準發(fā)生了較大變化，建設標準已經10 多年未修訂，嚴重滯后于形勢的發(fā)展，不能滿足執(zhí)法監(jiān)測的需要。

（2）投入不足，技術力量薄弱，內部管理有待加強。一是投入不足，硬件條件差?？h級站是公益性事業(yè)單位，需要公共財政支持。長期以來，大部分縣區(qū)生態(tài)環(huán)保觀念淡薄，對縣級站的性質、地位和作用認識不到位，重視不夠，投入不足，造成絕大部分縣級站監(jiān)測經費緊張、監(jiān)測用房和監(jiān)測儀器等硬件設施落后，標準化建設不能落到實處，難以滿足所在地環(huán)境監(jiān)測和執(zhí)法監(jiān)測的需要。

二是人員不足，結構不合理，技術力量薄弱。從編制情況來看，縣級站的編制少且缺編嚴重，編制總量滯后于社會經濟的發(fā)展，亟須擴充編制；從在崗人數(shù)來看，環(huán)保系統(tǒng)內部混崗嚴重，接近半數(shù)的人員被其他部門長期借用，在崗人數(shù)遠遠低于建設標準的要求，且多為非專業(yè)人員；上述兩種因素的疊加影響，造成人員嚴重不足，與繁重的監(jiān)測任務形成巨大反差。從職工全日制學歷結構和職稱結構來看，具有大專以上學歷和中高級職稱的專業(yè)人才只占不到30%，上級部門缺乏對縣級站的培訓和指導，一線員工基本沒有外出培訓或進修的機會，縣級站內部也不組織技術培訓和研討，大部分員工由于能力所限無法通過繼續(xù)教育來提升專業(yè)技能，造成縣級站人員素質差、結構不合理、業(yè)務水平低。從職工年齡結構來看，40 歲以上員工超過九成（其中50 歲以上員工超過30%），40 歲以下的員工人數(shù)只有不到10%，員工年齡老化、斷檔嚴重，不符合以操作為主的環(huán)境監(jiān)測一線工作的要求，老同志的接連退休，縣級站還將面臨“青黃不接”的狀況。

三是內部管理存在問題，工作績效較低?？h級站作為公益性的事業(yè)單位，由于缺乏財權、人事權等管理手段，選人用人機制不規(guī)范，職工晉升渠道不暢，內部考評考績流于形式，缺乏激勵和晉升機制，“鐵飯碗”和“大鍋飯”思想嚴重，員工工作積極性和主動性差，形成了“干與不干一個樣、干好干壞一個樣”“大錯不犯、小錯不斷”的現(xiàn)象，工作績效較低。

4 建設和管理對策

4.1 制定法律法規(guī)和配套制度，修訂建設標準

法治建設是生態(tài)環(huán)境保護和環(huán)境監(jiān)測的重要保障，建設法治中國，首先必須有法可依。為推進環(huán)境監(jiān)測事業(yè)健康發(fā)展，解決制約縣級站建設和發(fā)展的體制機制問題，保障、規(guī)范、約束環(huán)境監(jiān)測和執(zhí)法監(jiān)測行為，一要盡早制定專門的環(huán)境監(jiān)測法律法規(guī)和配套制度，規(guī)定執(zhí)法監(jiān)測的地位、性質、程序和規(guī)范，明確縣級站執(zhí)法監(jiān)測的主體地位，把執(zhí)法監(jiān)測納入生態(tài)環(huán)境保護綜合行政執(zhí)法體系；提高人員待遇，提升縣級站的建制級別；嚴厲懲處環(huán)境監(jiān)測數(shù)據(jù)弄虛作假行為。二要修訂現(xiàn)行的建設標準，提高縣級站人員編制及人員結構、監(jiān)測經費、監(jiān)測用房、儀器配置的標準，增加執(zhí)法能力建設標準，為新時期縣級站的標準化、規(guī)范化建設提供指南。

4.2 健全投入和審計機制，強化責任，提升執(zhí)法能力

應建立健全政府公共財政投入和審計機制，強化地方黨委政府及環(huán)保部門的責任，確保縣級站基礎建設和運行保障資金來源，著力提升執(zhí)法監(jiān)測能力。東部地區(qū)以實施現(xiàn)有縣級站執(zhí)法監(jiān)測標準化建設為主，建設跨區(qū)域執(zhí)法監(jiān)測機構為輔；中西部地區(qū)以建設跨區(qū)域執(zhí)法監(jiān)測機構為主，實施現(xiàn)有縣級站執(zhí)法監(jiān)測標準化建設為輔；各地根據(jù)實際情況選擇執(zhí)法能力建設方式，兩種方式并重，分類實施能力建設，解決執(zhí)法監(jiān)測能力不足的問題。

4.3 建設全國執(zhí)法監(jiān)測管理信息平臺， 加強監(jiān)管，提高執(zhí)法水平

執(zhí)法監(jiān)測是縣級站的主要職能，為加強對執(zhí)法監(jiān)測的監(jiān)督管理，應整合環(huán)境監(jiān)測質量控制和執(zhí)法監(jiān)測要求，結合移動執(zhí)法系統(tǒng)，建設全國執(zhí)法監(jiān)測管理信息平臺，把縣級站的監(jiān)測活動納入網(wǎng)上信息平臺進行管理，覆蓋任務接受、任務下達、監(jiān)測方案編制、樣品采集、保存運輸、樣品交接、樣品前處理及分析測試、數(shù)據(jù)處理及填報匯總、監(jiān)測報告編制及簽發(fā)、信息傳輸，以及藥品試劑管理、儀器設備管理、檔案管理、質量控制等監(jiān)測活動全過程，實行監(jiān)測數(shù)據(jù)統(tǒng)一監(jiān)管，規(guī)范執(zhí)法行為，杜絕監(jiān)測數(shù)據(jù)造假。

4.4 加強隊伍建設，創(chuàng)新內部管理，提升工作績效

人才隊伍建設是事業(yè)發(fā)展的保障，內部管理是提升工作績效的重要途徑，縣級站只有通過強化人才和內部管理，建設一支高素質、專業(yè)化的環(huán)境監(jiān)測隊伍，才能搞好執(zhí)法監(jiān)測工作。一要增加人員編制，加大人才引進力度，嚴格專業(yè)資格審查等招錄行為，短期內可通過編制外聘用專業(yè)技術人員，解決人員不足和結構不合理的問題。二要完善人才培養(yǎng)和晉升機制，省、市要加大對縣級站的培訓力度，確保每人每年至少有一次輪訓的機會；開展生態(tài)環(huán)保課題研究，鼓勵參加各類與環(huán)境監(jiān)測專業(yè)技術相關的繼續(xù)教育和國家環(huán)境影響評價工程師、注冊環(huán)保工程師考試；定期在國家、省、市和站內組織環(huán)境監(jiān)測專業(yè)技術人員大比武或業(yè)務理論和操作考核，開展多種形式的內部培訓和業(yè)務研討，激發(fā)學習專業(yè)理論、鉆研業(yè)務技術的熱情，不斷提高理論和操作水平；完善選人用人機制，將能力和業(yè)績作為選人用人的依據(jù)，拓寬人才晉升渠道，調動員工創(chuàng)先爭優(yōu)的積極性。三要強化工作考績管理，結合國家事業(yè)單位改革，改革縣級站的收入和分配機制，制定并實施全員量化考核制度，完善工作考級管理，嚴格實行按勞分配，改善員工待遇。四要建立員工退出機制，打破“鐵飯碗”，通過制度引導不具備專業(yè)技能、工作不積極不主動的員工有序退出。

5 結語

環(huán)境監(jiān)測管理體制改革和執(zhí)法監(jiān)測，要求縣級站必須解決能力不足的問題。由于全國各地的情況差異較大，所以縣級站的能力建設，在國家完善法律法規(guī)和制度保障體系建設的同時，應立足本地，本著滿足轄區(qū)內生態(tài)環(huán)境管理和執(zhí)法需要為原則，統(tǒng)籌資源，因地制宜，做好綜合監(jiān)測和執(zhí)法能力建設工作，解決執(zhí)法監(jiān)測能力不足的問題。