余 蕾，羅梓超

(1.欽州市衛(wèi)生學校 廣西欽州535099；2.北京市科學技術情報研究所 北京100044)

公共衛(wèi)生突發(fā)事件具有較強的空間擴散性、未知性、不確定性，且此類事件的爆發(fā)往往伴隨著“新型未知”“醫(yī)學領域短期內(nèi)無法形成直接有效的救治方案”兩大前提，這直接導致政府在這類事件處理過程中十分被動，也使得公共衛(wèi)生突發(fā)事件的危害性和緊迫性要遠超出其他類事件。因此，研究如何提升公共衛(wèi)生突發(fā)事件應急管理能力，是保護人民健康、保障國家安全、維護國家長治久安的重要課題。2019年底，“新型冠狀病毒肺炎”爆發(fā)，隨后海外大面積擴散，韓國政府在疫情初期，采取快速調(diào)查中韓貿(mào)易、交通、人才交流等領域狀況后，以“中央先行，地方配合”“全國一體式疫情防控”為策略，高效保障了“新型冠狀病毒”防控。但是，隨著韓國社會類突發(fā)事件應急管理能力的不足，導致后期疫情擴散蔓延[1]。

1 韓國突發(fā)事件應急管理制度與體系特點

1.1 韓國“中央式災害、突發(fā)事件管理”制度體系

韓國應急管理建設相對較晚，但發(fā)展較快，形成了以中央法案、國務總理命令、不同災難、突發(fā)事件應對策略為主體的應急處置制度體系，同時，韓國市、道也制定了相應的制度。

1948年，根據(jù)25號總統(tǒng)令，韓國成立“社會福址制秘書處”下設衛(wèi)生局、厚生局、勞動局、住房局、婦女局。次年“社會福址制秘書處”改名為“社會福址部”，成為最初突發(fā)事件應急管理負責單位。同時，衛(wèi)生局、厚生局合并，增設疾病科，附有公共衛(wèi)生突發(fā)事件應急管理職能。1967年韓國擬定《風、水災害對策法案》，形成以應對自然災害為主的體系框架。此后，韓國又發(fā)布3837號總統(tǒng)令，韓國所有公共職能部門均設立“緊急安全企劃”職務，負責本部門職能范圍內(nèi)相關的突發(fā)事件應急管理，以保證國家面臨不同災難、突發(fā)事件時能夠維持穩(wěn)定，1991年，自然災害應急管理職能轉(zhuǎn)移至建設部。

1995年，鑒于大型事故(圣水大橋，三豐事故等)頻繁發(fā)生，韓國首先對《風、水災害對策法案》進行擴充修訂，提出《自然災害應對法》，配套出臺《災難管理法》《設施安全管理特別法》，同時成立“中央安全管理委員會(國務總理負責)”“中央災難安全對策本部(行政安全部次官負責)”“中央事故處理本部(災害及突發(fā)事件所涉公共職能部門長官擔任)及中央緊急救助團(公共職能部門下屬研究單位)”。通過此次改革，韓國首先完成了災害及突發(fā)事件進一步細化分類。其次，改變了此前“分災害、分部門”應急管理模式，將分散、混亂的突發(fā)事件管理權集中到中央政府統(tǒng)籌管理，形成了跨部門協(xié)同應對體系，專屬性及綜合性職能凸顯[2-3]。

2004年，韓國政府廢除《災難管理法》《自然災害對策法》，出臺《災難與安全管理基本法》以及《消防防災修訂案》，“二元化災難應對體系”轉(zhuǎn)變?yōu)椤耙辉癁暮獙w系”。公共衛(wèi)生方面，原“國立保健院”改為“疾病管理本部”，分管全國13個國立檢疫所，與健康福祉部共同承擔公共衛(wèi)生管理，加強公共衛(wèi)生領域疾病防控。此后，韓國陸續(xù)對大類目下災難及突發(fā)事件進行再次細化修訂，以提升國家應急管理體系的能力建設，例如：2006年《洪水災害保險法》；2007年《企業(yè)減災自治活動法律》《山體災害預防法》《水庫、大壩安全管理與災難預防法》《災害風險改善項目和搬遷措施特別法》；2008年《地震災害對策法》等[4]。

2014年，“歲月號沉船事件”后，韓國重新修訂《危機管理手冊》，將原27種事故條例增加至33種，強化安全管理部門在災難和安全情況下的信息鏈建設[5]。2015年，“中東呼吸綜合征”爆發(fā)后，韓國政府先后實施“增加疾病預防和研發(fā)經(jīng)費預算”“公共衛(wèi)生風險溝通操作標準”方面的修訂，“傳染病風險管理標準手冊”方面的修訂等。建設傳染病防治體系，并確立了“技術防御、溝通策略、心理保護”的傳染病應對原則。

韓國16個市、道地區(qū)，根據(jù)自身實際情況，制定了區(qū)域突發(fā)事件應急管理方案，如：《2019年首爾特別市傳染病危機管理對策》[6]《京畿道冬季災害對策》等[7]，并由“區(qū)域自制公團”“志愿者”組成社會組織，參與應急管理實施體系。

總體來看，韓國災難及突發(fā)事件應急管理體系具有兩大特點：第一，韓國對災難及突發(fā)事件劃分遵循“大分類、細分化”，韓國將災難及突發(fā)事件劃分為自然災害、人類災難、社會災難(傳染病，牲畜流行病等)3類。在大分類下，針對不同災害、突發(fā)事件完成細化，如，社會災難對應《災難與安全管理基本法》《國家危機管理基本準則》，針對疾病類型又制定《呼吸道感染癥疫情應對》《傳染病風險管理標準手冊》《公共衛(wèi)生風險溝通操作標準》等，可有效節(jié)約面對突發(fā)事件發(fā)生時政府反應時間，促進救援效率。第二，韓國應急體系凸出“全國一體性”理念，中央政府為主應急管理體系，集中了國家醫(yī)療、建設、警力等各方資源，面對突發(fā)事件能夠快速協(xié)調(diào)統(tǒng)籌，完成全方位防御救助，避免地方單一救助的資源不足、能力不足等問題。

1.2 韓國“應急管理政府及地方交叉式”執(zhí)行體系

韓國應急管理能力快速提升，同時也形成了中央及地方組成的“雙路徑、交叉式”應急管理執(zhí)行體系(圖1)。“雙路徑應”即無論發(fā)生何種突發(fā)事件，中央與地方共同展開協(xié)同應急管理，中央遵守“中央安全管理委員會——中央災難安全對策本部——中央事故處理本部(公共職能單位)、中央緊急救助控制團(消防廳)”三級管理體系，地方應對遵守“區(qū)域災難安全對策本部——區(qū)域晉級救援與控制團隊、救災志愿者”二級管理體系。

圖1韓國應急管理運行圖Fig.1 Operational chart of emergency management in South Korea

中央應急管理體系是韓國突發(fā)事件應對主系統(tǒng)(縱向中央主系統(tǒng))，包括：第一，韓國中央管理委員會；第二，中央災難安全對策本部，該部門負責大規(guī)模災難預防、應對以及災后恢復工作事項，由韓國行政安全部次官負責；第三，中央事故處理本部以及中央緊急救援控制團，兩部門共同負責實施突發(fā)事件安全應對。作為中央應急管理體系主要應對環(huán)節(jié)，這一層級負責人由突發(fā)事件性質(zhì)關聯(lián)的相關部委及系統(tǒng)內(nèi)重點研究單位共同擔當。在韓國應急管理體系中，市、道、郡作為第一反應者，構(gòu)成了一個兩級應急管理體系：一是區(qū)域安全災難應對本部，主要統(tǒng)籌協(xié)調(diào)轄區(qū)內(nèi)救災管理事項，由區(qū)域第一領導擔任；二是區(qū)域緊急救助控制團以及由地方志愿者組織公益性社會團體，主要負責救援實施工作。

2 “新冠肺炎”疫情初期韓國公共衛(wèi)生應急管理舉措

鑒于中韓密切交流而產(chǎn)生的“潛在傳播隱患”，韓國政府在2020年1月3日啟動以《防疫法》《傳染病預防和管理法》為基礎的“中國武漢市不明原因肺炎應急策略”，由健康福祉部擔任中央事故處理本部職責，以疾病管理本部擔任中央防疫對策本部職責，設立24小時緊急狀況室。1月7日，中國籍游客在韓確診，1月8日，韓國中央應急管理體系發(fā)布應對升級公告：對患者救治接觸者實施隔離，加強出入境管制，啟動社區(qū)監(jiān)督體系，啟動快速、透明信息平臺，基于中國公開病例信息制定了詳細治療、防疫流程等多項措施。此后，中央應急體系每日完成國內(nèi)外防疫狀況公示，1月16日，鑒于日本、泰國“新冠肺炎”傳染情況，提出“加強新型肺炎區(qū)域應對措施”，第一，中央發(fā)布第3版“新冠肺炎”防疫程序；第二，地方政府橫向應急體系正式啟動。區(qū)域醫(yī)療體系完成應急響應；社會志愿者體系應對正式啟動。韓國傳染病學會、韓國傳染病管理學會、韓國結(jié)核與呼吸學會、韓國診斷醫(yī)學學會、韓國傳染病控制與護理學會等參與“新冠肺炎”防疫控制工作。隨后，韓國政府又多次提出中央-地方、政府-民營企業(yè)等聯(lián)合應急管理措施。

3 啟示

加強突發(fā)事件應急管理監(jiān)測預防能力。傳染病公共衛(wèi)生突發(fā)事件作為未知性、傳播性較強，潛在危害較大的不可預知事件，在對其的防疫控制過程中應充分重視預防監(jiān)測環(huán)節(jié)的重要作用，完善傳染病監(jiān)測與預警系統(tǒng)，力爭從源頭治理突發(fā)公共衛(wèi)生事件；加強突發(fā)事件危害評級能力。鑒于病毒變異理論，政府應加強對公共衛(wèi)生突發(fā)事件危機評級工作，加強疫情防控過程的“新危機”“次危機”的衍生控制預警，保證應急體系對突發(fā)事件發(fā)展的充分掌握。

加強突發(fā)事件應急管理中央主動性。面對重大疫情，秉承“全國一盤棋”理念，做到中央先行，地方配合，依托國家資源快速果決將危機消除；健全公共部門職責擔當，設立應急管理專職。完善應急管理體系機制，針對不同職能部門設立應急管理專職，保障專職人員長期了解關注國家災害、突發(fā)事件狀況，在面對危機時能科學高效完成決策部署。

健全應急管理體系中社會參與地位。提高社會團體及志愿者在國家應急管理體系中的重要地位，形成由社會群體作為法人代表的救援組織，并促進其規(guī)章制度制定，保障疫情防控時能夠形成有效臂助，促進社會正常秩序恢復。