姚金偉

(國(guó)際關(guān)系學(xué)院 國(guó)際經(jīng)濟(jì)系，北京 100091)

一、 實(shí)際任期：被輕視的解釋變量

任期是現(xiàn)代民主制度的重要標(biāo)志。新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)強(qiáng)調(diào)，現(xiàn)代民主制度是西方世界獨(dú)特生產(chǎn)方式興起以及經(jīng)濟(jì)持續(xù)增長(zhǎng)的制度基礎(chǔ)和根本保證。中國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和市場(chǎng)化改革的深入推動(dòng)了國(guó)家民主化建設(shè)，相應(yīng)地也確立和完善了干部任期制。1980年，鄧小平發(fā)表《黨和國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)制度的改革》講話，針對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部職務(wù)終身制的改革產(chǎn)生了干部任期制，并建立和完善了離退休制度。1982年《胡耀邦在中國(guó)共產(chǎn)黨第十二次全國(guó)代表大會(huì)上的報(bào)告》與《中華人民共和國(guó)憲法》規(guī)定了領(lǐng)導(dǎo)干部職務(wù)任期制：每屆任期五年，連續(xù)任職不得超過(guò)兩屆。

黨規(guī)和國(guó)法對(duì)五年任期制做出了明確規(guī)定，這構(gòu)成了中央干部管理體制的制度基礎(chǔ)。中國(guó)特色社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制建立以來(lái)，我國(guó)陸續(xù)出臺(tái)了多項(xiàng)有關(guān)干部任期制的政策法規(guī)，其中尤其以2006年《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部職務(wù)任期暫行規(guī)定》為標(biāo)志，五年任期制得以正式確立?！吨袊?guó)共產(chǎn)黨黨章》對(duì)黨組織各級(jí)委員會(huì)任期都做了規(guī)定。其中，黨的中央委員會(huì)每屆任期五年，黨的全國(guó)代表大會(huì)每五年舉行一次；各省、市級(jí)委員會(huì)和代表大會(huì)，每屆任期同樣是五年；各縣級(jí)委員會(huì)，每屆任期也是五年。為加強(qiáng)基層黨組織建設(shè)，2018年7月中共中央辦公廳印發(fā)《關(guān)于黨的基層組織任期的意見》，明確提出：黨的基層委員會(huì)每屆任期一般為五年，村和社區(qū)黨的委員會(huì)、總支部委員會(huì)、支部委員會(huì)每屆任期為五年。

然而，絕大多數(shù)地方政府主官在每屆任期難以做到屆滿，這就產(chǎn)生了地方干部實(shí)際任期問(wèn)題，相應(yīng)地，對(duì)地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，尤其是投資產(chǎn)生了深刻影響。經(jīng)驗(yàn)觀察顯示，地方政府尤其是市縣一級(jí)主官實(shí)際平均任期多數(shù)接近三年。耿曙等統(tǒng)計(jì)了2000—2010年市級(jí)主要領(lǐng)導(dǎo)任期發(fā)現(xiàn)，市委書記平均任期是3.60，市長(zhǎng)平均任期是3.21年；而對(duì)江蘇省1998—2010年縣級(jí)主要領(lǐng)導(dǎo)實(shí)際任期的統(tǒng)計(jì)顯示，縣委書記的實(shí)際任期是3.53年，縣長(zhǎng)的實(shí)際任期是3.34年[1]。政治更迭對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展具有深刻的影響，西方政治商業(yè)周期理論進(jìn)行了深入的討論，對(duì)中國(guó)問(wèn)題的研究具有很強(qiáng)的啟發(fā)性，但中國(guó)同西方體制的區(qū)別決定了中國(guó)政治商業(yè)周期具有獨(dú)特的制度邏輯和結(jié)構(gòu)特征。中國(guó)政治商業(yè)周期研究之所以重要，是因?yàn)檎钌钋度虢?jīng)濟(jì)發(fā)展當(dāng)中，地方政府主官對(duì)轄區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展產(chǎn)生了深刻影響。中國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的活力在地方，釋放經(jīng)濟(jì)發(fā)展活力要靠激勵(lì)地方，這對(duì)于時(shí)下深受新型冠狀病毒影響的中國(guó)經(jīng)濟(jì)尤為重要。

雖然實(shí)際任期問(wèn)題逐漸引起關(guān)注，但系統(tǒng)的研究十分匱乏，特別是地方主官實(shí)際任期對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展意味著什么，學(xué)界研究仍有不足。政府在中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)程中扮演了重要角色，但對(duì)于政府的微觀主體——地方主官，研究者仍知之甚少。更進(jìn)一步地，對(duì)中國(guó)模式或中國(guó)經(jīng)濟(jì)奇跡之謎的探討顯得乏力，要么是寬泛性解釋，要么是宏大敘事。一個(gè)根本原因在于，對(duì)地方主官實(shí)際任期的輕視造成過(guò)程機(jī)制的解釋不清晰。

二、 政治商業(yè)周期與中國(guó)化：倒U型分布

政治商業(yè)周期源自凱恩斯(Keynes)對(duì)資本主義“商業(yè)周期”的研究。在《就業(yè)、利息和貨幣通論》中，凱恩斯(Keynes)提出資本主義經(jīng)濟(jì)的周期性波動(dòng)是由資本的投資回報(bào)率決定的，資本邊際效率最關(guān)鍵[2]。伴隨著凱恩斯主義在戰(zhàn)后歐美國(guó)家風(fēng)行，政府對(duì)宏觀經(jīng)濟(jì)的調(diào)控能力日益增強(qiáng)。政府對(duì)宏觀經(jīng)濟(jì)的管理能力引發(fā)了對(duì)憲政民主的思考，一個(gè)根本的憂慮在于：政治家能否通過(guò)操縱宏觀經(jīng)濟(jì)贏得選票，謀求連選連任，滿足其政治野心，以及這是否會(huì)危機(jī)民主制度。20世紀(jì)70年代，對(duì)政治的不信任以及社會(huì)反抗情緒刺激了政治商業(yè)周期理論的形成和發(fā)展。Kramer通過(guò)實(shí)證分析，率先指出：國(guó)會(huì)選戰(zhàn)中，選舉年的人均實(shí)際收入增長(zhǎng)率和通貨膨脹率同主導(dǎo)性政黨的得票顯著相關(guān)[3]。這一研究被復(fù)制到其他發(fā)達(dá)國(guó)家，對(duì)丹麥、挪威、瑞典、英國(guó)、法國(guó)、西德、意大利和西班牙的研究也證實(shí)了這一點(diǎn)。

諾德豪斯(Nordhaus)在一般性經(jīng)驗(yàn)研究基礎(chǔ)上進(jìn)行了機(jī)會(huì)主義模型建構(gòu)，政治商業(yè)周期理論獲得了理論發(fā)展的生命力。政治商業(yè)周期主要有兩個(gè)分析視角，即理性主義和政黨競(jìng)爭(zhēng)。從理論模型看具體有五個(gè)，分別是機(jī)會(huì)主義模型、政黨模型、修正的政黨模型、一般均衡模型和AFPM(積極財(cái)政政策和消極貨幣政策)模型。Nordhaus率先從理性主義的視角闡釋了政治家選戰(zhàn)前的經(jīng)濟(jì)操控以謀求民意支持優(yōu)勢(shì)。他指出，如果選民投票是基于近期經(jīng)濟(jì)狀況且對(duì)通脹預(yù)期滯后，那么一個(gè)投機(jī)的連任者可以操控貨幣政策，根據(jù)“菲利普斯曲線”，通過(guò)短期內(nèi)的低利率政策營(yíng)造選前經(jīng)濟(jì)繁榮，而一旦當(dāng)選，隨即而至的衰退反而可以進(jìn)一步強(qiáng)化其干預(yù)經(jīng)濟(jì)的能力[4]。

政黨模型討論的焦點(diǎn)在于左右翼政黨在宏觀經(jīng)濟(jì)目標(biāo)方面的差異性偏好。Hibbs認(rèn)為，政策制定者有不同的宏觀經(jīng)濟(jì)目標(biāo)，左翼政黨偏愛適當(dāng)提高通脹水平，右翼政黨則希望控制和降低通貨膨脹，左翼政黨更癡迷于動(dòng)用貨幣政策[5]。一般均衡模型是沿著理性主義的視角對(duì)機(jī)會(huì)主義模型的修正：突出選民有足夠的辨別能力能看到政治家對(duì)稅收和支出政策的扭曲程度；對(duì)貨幣政策后果和通貨膨脹的關(guān)注轉(zhuǎn)移到強(qiáng)調(diào)財(cái)政政策，對(duì)選舉周期的關(guān)注應(yīng)該集中在稅收、轉(zhuǎn)移支付和政府消費(fèi)支出[6]。Alesina也對(duì)政黨模型進(jìn)行了修正，特別是把“適應(yīng)性通脹預(yù)期”引入了該模型，預(yù)期通脹水平取決于哪個(gè)政黨贏得大選成為執(zhí)政黨[7]。Drazen構(gòu)建了AFPM(積極財(cái)政政策和消極貨幣政策)模型，財(cái)政政策和貨幣政策可以兼容，搭配使用更加巧妙，均能在機(jī)會(huì)主義模型中得到有效驗(yàn)證[8]。

政治商業(yè)周期意味著什么？該理論的核心假設(shè)是，選民基于經(jīng)濟(jì)績(jī)效選擇政治家上臺(tái)執(zhí)政，經(jīng)濟(jì)政策的成效、本質(zhì)和時(shí)機(jī)會(huì)影響選民的投票態(tài)度。政治商業(yè)周期產(chǎn)生的根源是，選民選舉經(jīng)驗(yàn)的不成熟以及選民和政治家之間的信息不對(duì)稱：選民對(duì)政治家的才能缺乏充分完整的認(rèn)識(shí)，選民通過(guò)觀察政治家的經(jīng)濟(jì)政策成效，以決定是否用選票支持其連任。政治商業(yè)周期理論雖然源起于歐美國(guó)家，但大量經(jīng)驗(yàn)研究顯示，政治商業(yè)周期現(xiàn)象尤其在新興民主國(guó)家表現(xiàn)最為典型。甚至Brender和Drazen斷定，政治商業(yè)周期是發(fā)展中國(guó)家的問(wèn)題，反映了經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)程中的低度民主化問(wèn)題；伴隨著民主化進(jìn)程加快，一旦國(guó)家建立了成熟完備的選舉政治，缺乏投票經(jīng)驗(yàn)的選民成長(zhǎng)為“成熟”的公民，政治商業(yè)周期就不會(huì)成為一個(gè)宏觀政治經(jīng)濟(jì)學(xué)現(xiàn)象[9]。Alt和Lassen進(jìn)一步證實(shí)，政治商業(yè)周期更容易出現(xiàn)在那些財(cái)政透明度低和政黨分化程度高的國(guó)家[10]。因而，政治商業(yè)周期理論是對(duì)國(guó)家民主化轉(zhuǎn)型的深刻探討。

中國(guó)同樣存在政治商業(yè)周期，但制度邏輯和結(jié)構(gòu)特征不同于西方。在毛澤東時(shí)代，建國(guó)后經(jīng)濟(jì)建設(shè)熱情在革命熱情和政治動(dòng)員的催化下高漲；在毛澤東時(shí)代后期，財(cái)政和貨幣周期更多地與國(guó)家政治生活相契合，特別是全國(guó)黨代會(huì)和全國(guó)人代會(huì)。自1970年代后這兩個(gè)會(huì)固定每5年召開一次，并形成了穩(wěn)定的政治換屆制度。胡鞍鋼觀察到，從1977—1992年每次全國(guó)黨代會(huì)或重要人代會(huì)召開當(dāng)年或下一年，經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)率都呈上升趨勢(shì)，至少要高于上年經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)率，經(jīng)濟(jì)波動(dòng)與黨代會(huì)次年的政府換屆的政治周期關(guān)系特別密切[11]。這同樣適用于企業(yè)微觀生產(chǎn)行為，聶輝華等基于月度礦難數(shù)據(jù)分析討論了“礦難周期”：兩會(huì)期間，礦難次數(shù)及傷亡人數(shù)顯著下降[12]。最直接地，席天揚(yáng)等基于1994—2011年中國(guó)地級(jí)市層面官員和經(jīng)濟(jì)數(shù)據(jù)證實(shí)：中國(guó)同樣存在顯著的政治商業(yè)周期效應(yīng)，在一屆任期之內(nèi)，每接近下一屆黨代會(huì)一年，地方官員轄區(qū)內(nèi)的經(jīng)濟(jì)增速平均提高0.5個(gè)百分點(diǎn)[13]。

中國(guó)政治商業(yè)周期中盛行“倒U型分布”的結(jié)構(gòu)特征，即任期內(nèi)經(jīng)濟(jì)性變量的先升后降。張軍和高遠(yuǎn)最早從經(jīng)驗(yàn)上證實(shí)，省級(jí)官員任期與經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的關(guān)系呈現(xiàn)出倒U型的特征[14]。王賢彬和徐現(xiàn)祥進(jìn)一步加以驗(yàn)證，并發(fā)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)績(jī)效最好的任期介于5-6年；但超過(guò)一半的官員任期在4年或者以下，近70%的官員任期是5年或者以下[15]。錢先航等證實(shí)，市委書記任期同城商行信貸呈倒U型分布[16]。劉佳等發(fā)現(xiàn)，官員任期與土地財(cái)政之間存在顯著的倒U型關(guān)系[17]。馬亮證實(shí)，外地平調(diào)官員任期與政府績(jī)效目標(biāo)設(shè)置水平呈倒U型曲線關(guān)系[18]。丁從明等發(fā)現(xiàn)，官員任期同交通基礎(chǔ)設(shè)施投資存在倒U型特征，交通基礎(chǔ)設(shè)施投資在官員任職初期逐漸增長(zhǎng)，而后緩慢下降[19]。這些經(jīng)驗(yàn)研究從實(shí)證分析上觀察到了中國(guó)政治商業(yè)周期的“倒U型分布”，但由于對(duì)地方政府主官實(shí)際任期分布的研究不足，導(dǎo)致對(duì)過(guò)程機(jī)制的相應(yīng)解釋不夠充分。隨著對(duì)中國(guó)政治商業(yè)周期研究的加深，學(xué)界對(duì)地方政府主官實(shí)際任期的探究提出了更加細(xì)致的解釋需求。本研究做了邊際貢獻(xiàn)，進(jìn)一步深化了對(duì)中國(guó)政治商業(yè)周期的研究。

三、 當(dāng)代中國(guó)地方主官的實(shí)際任期：統(tǒng)計(jì)與測(cè)量

本研究根據(jù)網(wǎng)上地方黨政領(lǐng)導(dǎo)干部的公開履歷，用了一年的時(shí)間整理統(tǒng)計(jì)了1978-2018年當(dāng)代中國(guó)地方黨政干部實(shí)際任期分布情況。這些地方主官的公開履歷主要來(lái)自人民網(wǎng)、百度等，覆蓋了省級(jí)、地市級(jí)和縣區(qū)級(jí)的黨委書記和行政長(zhǎng)官。樣本總的觀測(cè)量為12915，其中，省委書記278人、省長(zhǎng)320人；地市委書記3156人、地市長(zhǎng)3321人；縣區(qū)委書記2519人、縣區(qū)長(zhǎng)3321人。雖然受限于網(wǎng)絡(luò)上面地方主官尤其是縣區(qū)級(jí)地方主官公開履歷的可獲得性，縣區(qū)級(jí)地方主官的觀測(cè)樣本量相對(duì)較少，但本研究中所覆蓋的從省級(jí)到縣區(qū)級(jí)的地方政府主官實(shí)際任期樣本數(shù)量規(guī)模是同類研究中比較豐富的，遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過(guò)了絕大多數(shù)對(duì)地方政府主官實(shí)際任期的實(shí)證研究所報(bào)告的樣本觀測(cè)量，具有很強(qiáng)的實(shí)際政策參考價(jià)值。

在現(xiàn)行干部選拔制度的作用下，地方黨政干部的實(shí)際任期已經(jīng)由任期制所規(guī)定的五年縮水為三年。如表1所報(bào)告，根據(jù)統(tǒng)計(jì)分析發(fā)現(xiàn)，多數(shù)比例的地方主官，具體包括：23%省委書記、24.4%省長(zhǎng)、22.8%地/市長(zhǎng)、22.8%縣/區(qū)委書記和23.9%縣/區(qū)長(zhǎng)實(shí)際任期均為三年；就地/市委書記而言，相對(duì)比較特殊，20.2%的地/市委書記實(shí)際任期為四年，實(shí)際任期為兩年和三年的市委書記占比皆為18.8%。姚金偉和韓海燕詳細(xì)報(bào)告了數(shù)據(jù)分析結(jié)論，就中國(guó)地方政府黨政領(lǐng)導(dǎo)干部整體實(shí)際任期分析而言，278名省委書記的實(shí)際任期均值為53.7個(gè)月(約4.5年)，320名省長(zhǎng)的實(shí)際任期均值為46.9個(gè)月(約4年)，3156名地/市委書記的實(shí)際任期均值為43.3個(gè)月(約3.5年)，3321名地/市長(zhǎng)的實(shí)際任期均值為39.4個(gè)月(約3.25年)，2519名縣/區(qū)委書記的實(shí)際任期均值為42.4個(gè)月(約3.5年)，3321名縣/區(qū)長(zhǎng)的實(shí)際任期均值為38.8個(gè)月(約3.25年)[20]。其中，縣區(qū)級(jí)主官的實(shí)際任期均值分別小于地市級(jí)主官，之所以縣區(qū)級(jí)主官的實(shí)際任期接近地市級(jí)主官，主要是受限于縣區(qū)級(jí)主官履歷的可獲得性，致使目前該數(shù)據(jù)庫(kù)中縣區(qū)級(jí)主官編碼數(shù)量有限；隨著縣區(qū)級(jí)主官履歷編碼數(shù)量的擴(kuò)大，縣區(qū)級(jí)主官實(shí)際任期均值與地市級(jí)主官實(shí)際任期均值的差距將會(huì)進(jìn)一步擴(kuò)大。

表1 當(dāng)代中國(guó)地方黨政干部實(shí)際任期統(tǒng)計(jì)：1978-2018年

資料來(lái)源：根據(jù)筆者自制的《當(dāng)代中國(guó)地方官員數(shù)據(jù)庫(kù)：1978-2018年》整理而成

整體而言，有兩組數(shù)據(jù)深刻反映了地方政府主官五年任期制縮水至“三年之政”。第一組數(shù)據(jù)，從多數(shù)地方政府主官在第三年發(fā)生調(diào)整的人數(shù)占比分布看，從省級(jí)到縣區(qū)級(jí)雖然干部數(shù)量和級(jí)別等差異性較大，但其占比均集中于20%—25%。這就意味著從省級(jí)到縣區(qū)級(jí)地方主官在任期第三年大概有五分之一到四分之一的干部會(huì)實(shí)現(xiàn)調(diào)整，且構(gòu)成了集中調(diào)整的“高峰”(或“窗口期”)。第二組數(shù)據(jù)，將前三年實(shí)現(xiàn)調(diào)整的地方政府主官人數(shù)占比加總，從省級(jí)到縣區(qū)級(jí)地方主官實(shí)現(xiàn)調(diào)整的人數(shù)占比集中于40%—50%，省委書記比較特殊僅為35.6%。這意味著從省級(jí)到縣區(qū)級(jí)地方主官在任期的前三年大概有五分之二到二分之一的干部會(huì)實(shí)現(xiàn)調(diào)整。當(dāng)然，從地方主官的調(diào)整去向看，主要是晉升和平調(diào)，也存在退休、病逝和“雙規(guī)”等少數(shù)情況。那么這個(gè)統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)結(jié)果同地方官員本人的實(shí)際認(rèn)知是否相一致呢？根據(jù)三角檢驗(yàn)的數(shù)據(jù)核驗(yàn)分析方法，筆者進(jìn)一步通過(guò)對(duì)地方政府主官的問(wèn)卷調(diào)查進(jìn)行數(shù)據(jù)的相互驗(yàn)證。

對(duì)地方主官實(shí)際任期認(rèn)知情況的問(wèn)卷調(diào)查結(jié)果進(jìn)一步驗(yàn)證“三年之政”的實(shí)際任期。從2017年5月到2017年9月，筆者對(duì)湖南衡陽(yáng)市、四川成都市、貴州貴陽(yáng)市和貴州安順市200名縣處級(jí)以上地方官員進(jìn)行了問(wèn)卷調(diào)查。共發(fā)放問(wèn)卷200份，回收179份，其中有效問(wèn)卷159份，有效問(wèn)卷率為79.5%。問(wèn)卷對(duì)象為縣處級(jí)以上的地方官員，具體如副市長(zhǎng)、縣長(zhǎng)、縣委書記以及各市直機(jī)關(guān)職能部門負(fù)責(zé)人等。其中就性別而言，男性官員為105人，占到了66%，女性官員為54人，占比34%；就年齡分布而言，35歲以下官員為55人，占比34.6%，36—40歲官員為72人，占比45.3%，41—45歲官員為31人，占比19.5%，46歲—50歲為1人，占比0.6%；就行政職務(wù)分布而言，其中副市長(zhǎng)26人，占比16.4%，縣(區(qū))長(zhǎng)21人，占比13.2%，副縣(區(qū))29人，占比18.2%；其他為83人，占比52.2%，這里的其他指的是市委市政府、市人大政協(xié)及各市直機(jī)關(guān)和職能部門的副處級(jí)以上領(lǐng)導(dǎo)，包括了調(diào)研員等；就行政級(jí)別的分布而言，副處級(jí)以上官員為133人，占比83.6%，廳局級(jí)官員為26人，占比16.4%。問(wèn)卷對(duì)象基本社會(huì)特征變量的標(biāo)準(zhǔn)差分布顯示，數(shù)據(jù)分布基本穩(wěn)定，數(shù)據(jù)質(zhì)量較好。

表2 地方主官實(shí)際任期認(rèn)知的概率密度分布表

資料來(lái)源：根據(jù)問(wèn)卷調(diào)研數(shù)據(jù)分析結(jié)果整理，作者自制

如表2所報(bào)告，對(duì)這159名問(wèn)卷對(duì)象對(duì)省級(jí)、地市級(jí)和縣區(qū)級(jí)書記及行政長(zhǎng)官實(shí)際任期的認(rèn)知情況進(jìn)行分析，分析結(jié)果如下。在認(rèn)知上，省委書記的實(shí)際任期集中于4.6—5年，省長(zhǎng)的實(shí)際任期集中于4.1—4.5年，81.1%的調(diào)查對(duì)象認(rèn)為省委書記的實(shí)際任期在5年以內(nèi)，71%的調(diào)查對(duì)象認(rèn)為省長(zhǎng)的實(shí)際任期在4.5年以內(nèi)。地/市委書記的實(shí)際任期集中于3.6—4年，地/市長(zhǎng)的實(shí)際任期集中于3.1—3.5和3.6—4年，47.7%的調(diào)查對(duì)象認(rèn)為地/市委書記的實(shí)際任期在4年以內(nèi)，67.3%的調(diào)查對(duì)象認(rèn)為地/市長(zhǎng)的實(shí)際任期在4年以內(nèi)?？h/區(qū)委書記的實(shí)際任期集中于3.1—3.5年，而縣/區(qū)長(zhǎng)的實(shí)際任期集中于2.6—3年，49.7%的調(diào)查對(duì)象認(rèn)為縣/區(qū)委書記實(shí)際任期在3.5年以內(nèi)，66%的調(diào)查對(duì)象認(rèn)為縣/區(qū)長(zhǎng)的實(shí)際任期在3年以內(nèi)。而從標(biāo)準(zhǔn)差分布看，基本上級(jí)別越高，標(biāo)準(zhǔn)差越大，這意味著對(duì)于地方政府而言，級(jí)別越高，地方主官實(shí)際任期的變化幅度越大，而越接近基層的地方主官，其實(shí)際任期變化差異越小，實(shí)際任期分布越集中。

統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)和問(wèn)卷調(diào)查結(jié)論相一致。對(duì)中國(guó)地方政府主官實(shí)際任期的統(tǒng)計(jì)與對(duì)地方主官實(shí)際任期認(rèn)知的問(wèn)卷測(cè)量相互驗(yàn)證，證實(shí)了中國(guó)地方政府主官五年任期制縮水至“三年之政”已成為地方政府干部任期管理的常態(tài)。這意味著測(cè)量具有較好的建構(gòu)效度，其結(jié)論也具有可推廣性。這意味著，干部任期制縮水對(duì)地方主官形成了一定的任期調(diào)整預(yù)期，即在一屆任期的第三年有較大概率的調(diào)整機(jī)會(huì)，這也構(gòu)成了地方主官實(shí)際任期變動(dòng)的“機(jī)會(huì)窗口”。

四、 中國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)與任期周期：三上二下式倒U型分布

在地方主官實(shí)際任期的作用下，形成了任期周期。干部任期制所規(guī)定的五年制在快速干部流動(dòng)秩序的沖擊下縮水為“三年之政”，多數(shù)地方政府主官得以在一屆任期未滿任的第三年實(shí)現(xiàn)新崗位調(diào)整。中國(guó)政治商業(yè)周期呈現(xiàn)出“三年上二年下”的結(jié)構(gòu)性特征，即在一屆政府的五年任期中，前三年經(jīng)濟(jì)類指標(biāo)尤其是投資等快速增長(zhǎng)，而后兩年則出現(xiàn)回落。姚金偉等基于1978—2012年中國(guó)全社會(huì)固定資產(chǎn)投資的面板數(shù)據(jù)，率先證實(shí)了“三上二下式倒U型分布”特征[21]。進(jìn)一步的經(jīng)驗(yàn)研究表明，這主要是由地方主官實(shí)際任期引起的，一屆任期的第三年成為地方主官實(shí)現(xiàn)政治調(diào)整的“機(jī)會(huì)窗口”，相應(yīng)地，對(duì)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展特別是投資增長(zhǎng)形成了“拐點(diǎn)效應(yīng)”。而本文則詳細(xì)報(bào)告了當(dāng)代中國(guó)三級(jí)地方政府主官實(shí)際任期的分布結(jié)構(gòu)以及“三上二下式倒U型分布”特征的形成過(guò)程機(jī)制，深入推進(jìn)了該領(lǐng)域的經(jīng)驗(yàn)研究。

目前已有初步研究加以進(jìn)一步證實(shí)。周靖祥發(fā)現(xiàn)，市長(zhǎng)任期與經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)存在先增長(zhǎng)后減弱的“倒U型”變動(dòng)特征，任期拐點(diǎn)是3年，當(dāng)任期少于3年時(shí)，副省級(jí)城市經(jīng)濟(jì)增速會(huì)高于平均水平；當(dāng)連續(xù)任期超過(guò)3年后，經(jīng)濟(jì)增速就會(huì)低于平均水平[22]。譚之博和周黎安證實(shí)，信貸投放和固定資產(chǎn)投資隨官員任期呈現(xiàn)倒U型變化，轉(zhuǎn)折點(diǎn)就出現(xiàn)在第三年或第四年[23]。王媛發(fā)現(xiàn)，市委書記任職年數(shù)對(duì)于市政投資占比存在顯著的倒U型效應(yīng)，峰值出現(xiàn)在任職第三年，這是官員晉升的關(guān)鍵時(shí)點(diǎn)[24]。對(duì)此，如何進(jìn)行解釋呢？

圖1 地方主官實(shí)際任期與投資增長(zhǎng)“三上二下式倒U型”分布的解釋機(jī)制

地方主官三年實(shí)際任期何以引發(fā)中國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的任期周期。如圖1所報(bào)告，這主要取決于地方主官一屆任期內(nèi)的投資布局，特別是受到兩種力量的共同作用：一方面是“促進(jìn)”力量，體現(xiàn)了地方干部投資的政治激勵(lì)，另一方面是“收縮”力量，反映了地方干部所面臨的約束限制條件。具體而言，換屆第一年，官員不熟悉當(dāng)?shù)厍闆r，需要一定的時(shí)間了解和熟悉當(dāng)?shù)?，新任干部多選擇在年底10—12月份發(fā)力，啟動(dòng)投資項(xiàng)目。第二年和第三年，投資快速增加，并在第三年達(dá)到高峰，這源自激烈的地方競(jìng)爭(zhēng)，同時(shí)也是官員謀求政治晉升所必要的“政績(jī)”需要，特別重要是主政領(lǐng)導(dǎo)要樹立突出個(gè)人特性的“政績(jī)項(xiàng)目”以贏得上級(jí)主要領(lǐng)導(dǎo)的認(rèn)可，并竭力獲得上級(jí)黨委政治支持。頭三年投資推進(jìn)的速度太快，難免會(huì)存在一些不規(guī)范或者“過(guò)火”的地方，在換屆前期尤其要主動(dòng)彌補(bǔ)這些不足，并且確保在組織部重點(diǎn)考察人事期間，不出現(xiàn)安全事故、群體性事件和環(huán)境污染等“一票否決性”事件。

在第四年，面臨投資調(diào)整。具體包括項(xiàng)目調(diào)整，投資規(guī)模調(diào)整以及資金調(diào)整。投資調(diào)整的目的在于防止投資過(guò)熱，降低通脹壓力，以免遭受來(lái)自中央政府和上級(jí)政府的“調(diào)控壓力”。這種來(lái)自上面的問(wèn)責(zé)壓力對(duì)于其“考察和任命”具有根本性的威脅，稍有不慎，即便獲得了提名和推薦，也難以順利通過(guò)后面的“考察和任命”。第五年，投資邊際遞減在于防止項(xiàng)目爛尾和債務(wù)膨脹。在任領(lǐng)導(dǎo)要考慮本人調(diào)整后，該年上馬的項(xiàng)目在下任領(lǐng)導(dǎo)那里如果不受重視，勢(shì)必造成項(xiàng)目停滯、乃至“爛尾”，同時(shí)，也盡量減少給下任領(lǐng)導(dǎo)帶來(lái)較大的“財(cái)政虧空”和“債務(wù)壓力”。另外，根據(jù)政治換屆慣例，第五年是全國(guó)黨代會(huì)的召開年，這一年是關(guān)鍵的“政治年”，“不能犯錯(cuò)”是基本的政治共識(shí)。否則，一旦由于項(xiàng)目投資開發(fā)出現(xiàn)重大安全生產(chǎn)事故、環(huán)境污染事件或者社會(huì)群體性事件等，地方主官們之前的心血經(jīng)營(yíng)均可能“毀于一旦”。

根本意義而言，任期周期反映了中國(guó)干部體制中典型的“權(quán)力不對(duì)稱性”。權(quán)力是自上往下層層授予的，上級(jí)政府權(quán)力大于下級(jí)政府權(quán)力，下級(jí)政府權(quán)力來(lái)自上級(jí)政府的授予，因此，下級(jí)要服從上級(jí)、地方要服從中央，并且政府要在黨委領(lǐng)導(dǎo)下行使權(quán)力，地方主官履職期間經(jīng)濟(jì)發(fā)展布局和投資進(jìn)度管理要服從國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展五年規(guī)劃的要求，實(shí)現(xiàn)“全國(guó)一盤棋”和“一張藍(lán)圖繪到底”。中央恰恰是通過(guò)調(diào)控地方政府主官的實(shí)際任期來(lái)協(xié)調(diào)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展服從中央的經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃，而地方政府主官也同樣以此要調(diào)控下級(jí)政府主官，以此確保中央的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展戰(zhàn)略、目標(biāo)和任務(wù)能夠得以充分實(shí)現(xiàn)和完成。

實(shí)際任期著實(shí)成為中國(guó)宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)控的重要手段。這在本研究所報(bào)告的1978—2018年當(dāng)代中國(guó)地方黨政干部實(shí)際任期分布有清晰的表現(xiàn)，具體參見表1所報(bào)告數(shù)據(jù)。具體而言：第一，對(duì)于同級(jí)地方政府主官而言，黨委書記的實(shí)際任期要長(zhǎng)于行政長(zhǎng)官。如省委書記比省長(zhǎng)平均實(shí)際任期長(zhǎng)6.8個(gè)月，地/市委書記比地/市長(zhǎng)平均實(shí)際任期長(zhǎng)3.9個(gè)月，縣/區(qū)委書記比縣/區(qū)長(zhǎng)平均實(shí)際任期長(zhǎng)3.6個(gè)月余。這就充分體現(xiàn)了中國(guó)地方政府運(yùn)行中的基本政治原則，即黨委領(lǐng)導(dǎo)下的行政首長(zhǎng)負(fù)責(zé)制?？傮w而言，各級(jí)地方政府黨委書記實(shí)際任期長(zhǎng)于行政長(zhǎng)官，這就確保了黨委書記的政治權(quán)威，特別是當(dāng)“雙峰政治”發(fā)生沖突時(shí)，黨委書記能夠建議上級(jí)組織將行政長(zhǎng)官調(diào)離，從而確保政治穩(wěn)定，防止班子分裂。經(jīng)濟(jì)發(fā)展是改革開放以來(lái)全黨全國(guó)各項(xiàng)事業(yè)的中心，黨委書記實(shí)際任期比行政長(zhǎng)官長(zhǎng)有效保障了各地黨對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展工作的領(lǐng)導(dǎo)。

第二，上級(jí)政府主官的平均實(shí)際任期長(zhǎng)于下級(jí)地方政府主官。如，省委書記和省長(zhǎng)的平均實(shí)際任期分別比地/市委書記和地/市長(zhǎng)長(zhǎng)10.4個(gè)月和7.5個(gè)月，地/市委書記和地/市長(zhǎng)的平均實(shí)際任期分別比縣/區(qū)委書記和縣/區(qū)長(zhǎng)長(zhǎng)0.9和0.6個(gè)月。上級(jí)政府主官依靠更長(zhǎng)的實(shí)際任期實(shí)現(xiàn)對(duì)下級(jí)政府主官的有效調(diào)控，倘若下級(jí)政府主官不能有效執(zhí)行上級(jí)政策或者政策執(zhí)行不當(dāng)，或者下級(jí)政府主官惡意隱瞞地方真實(shí)情況等，上級(jí)政府主官則有能力將下級(jí)政府主官“調(diào)整出去”。這就確保了上級(jí)政府對(duì)下級(jí)政府的政治權(quán)威。中央到地方的國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展五年規(guī)劃也能得以貫徹實(shí)施，中央的經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略也得以實(shí)施，中央制定的年度經(jīng)濟(jì)投資增長(zhǎng)目標(biāo)也得以完成。

第三，從各級(jí)地方主官實(shí)際任期的標(biāo)準(zhǔn)差分布看，自上而下逐漸變小。省委書記的實(shí)際任期標(biāo)準(zhǔn)差大于省長(zhǎng)，省長(zhǎng)的實(shí)際任期標(biāo)準(zhǔn)差大于地市委書記，地/市委書記的實(shí)際任期標(biāo)準(zhǔn)差大于地/市長(zhǎng)，地/市長(zhǎng)的實(shí)際任期標(biāo)準(zhǔn)差大于縣/區(qū)委書記，縣/區(qū)委書記的實(shí)際任期標(biāo)準(zhǔn)差大于縣/區(qū)長(zhǎng)。標(biāo)準(zhǔn)差數(shù)值越小，意味著分布越穩(wěn)定，內(nèi)部差異性越小。這就體現(xiàn)了科層制的特性，構(gòu)成了“金字塔型”的政治流動(dòng)。對(duì)于地方政府主官實(shí)際任期而言，行政級(jí)別越高，其實(shí)際任期分布的差異性越高，干部流動(dòng)空間越大，干部人事調(diào)動(dòng)去向越復(fù)雜多樣；而越接近基層，官員實(shí)際任期的差異性越低，干部流動(dòng)空間越小，干部人事調(diào)動(dòng)去向越單一明確。如此，通過(guò)地方主官的實(shí)際任期管理，中央實(shí)現(xiàn)了對(duì)地方經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展的有效調(diào)控，越是基層領(lǐng)導(dǎo)越要專注于經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，通過(guò)招商引資擴(kuò)大投資規(guī)模，形成了“產(chǎn)業(yè)園熱”“項(xiàng)目熱”，通過(guò)經(jīng)濟(jì)績(jī)效謀求政治晉升。

五、 總結(jié)與討論

政治商業(yè)周期是舶來(lái)品，最初研究西方國(guó)家政治換屆對(duì)經(jīng)濟(jì)的沖擊，逐漸從發(fā)達(dá)國(guó)家擴(kuò)展到了發(fā)展中國(guó)家。近年來(lái)，對(duì)中國(guó)政治商業(yè)周期的研究逐步興起和深入，尤其是深入到中國(guó)政治商業(yè)周期“倒U型分布”結(jié)構(gòu)特征的研究。本文基于對(duì)地方政府主官實(shí)際任期的經(jīng)驗(yàn)分析，進(jìn)一步深入討論了地方主官任期與投資增長(zhǎng)“三上二下式倒U型分布”及其過(guò)程形成機(jī)制，據(jù)此提出了任期周期這一概念?？梢?，任期周期屬于政治商業(yè)周期的研究范疇，是對(duì)中國(guó)政治商業(yè)周期的創(chuàng)新性解釋。

任期周期構(gòu)成了中國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的新解釋視角。由地方政府主官實(shí)際任期變動(dòng)帶來(lái)固定資產(chǎn)投資等經(jīng)濟(jì)因素的周期性波動(dòng)，以及穩(wěn)定的增長(zhǎng)機(jī)制構(gòu)成了中國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)模式的重要制度內(nèi)涵。相似地，在歐美民主政治框架下，政治商業(yè)周期理論同樣關(guān)注政治家選戰(zhàn)的經(jīng)濟(jì)性影響、乃至操控經(jīng)濟(jì)政策。目前對(duì)中國(guó)政治商業(yè)周期的討論日益集中到“倒U型”分布，且集中關(guān)注政治任期與經(jīng)濟(jì)性變量的結(jié)構(gòu)性特征。本文基于1978-2018年當(dāng)代中國(guó)地方黨政主官實(shí)際任期統(tǒng)計(jì)以及問(wèn)卷調(diào)查結(jié)果分析，深入剖析了地方主官實(shí)際政治任期，五年任期制逐漸縮水為“三年之政”，多數(shù)地方主官在任期的第三年便面臨崗位調(diào)整。相應(yīng)地，在實(shí)際任期的作用下，中國(guó)政治商業(yè)周期呈現(xiàn)出顯著的“三上二下式倒U型”分布的結(jié)構(gòu)性特征。這構(gòu)成了中國(guó)模式的重要機(jī)制內(nèi)涵，在中央干部管理體制的政治激勵(lì)之下，中國(guó)宏觀經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)具備了相對(duì)穩(wěn)定的微觀邏輯。恰是無(wú)數(shù)該微觀激勵(lì)的加總，匯聚形成了中國(guó)宏觀經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和波動(dòng)的特征。相應(yīng)地，任期調(diào)控成為中央政府宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)控的重要政策工具，以此激勵(lì)和約束地方政府主官將轄區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和投資增長(zhǎng)納入到國(guó)家國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的五年規(guī)劃的整體軌道上來(lái)，完成中央制定的年度經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展目標(biāo)，實(shí)現(xiàn)“全國(guó)一盤棋”和“一張藍(lán)圖繪到底”。

理性的政治家懂得順勢(shì)而為：一切成長(zhǎng)均是站到了對(duì)的地方。中國(guó)經(jīng)濟(jì)奇跡存在深刻的政治根源，其核心在于中央確立的激勵(lì)結(jié)構(gòu)，更確切地說(shuō)，是干部選任機(jī)制以及對(duì)地方主官實(shí)際任期調(diào)控。理性的政治家善于提前做好任期規(guī)劃，在一屆政府五年任期中，提前做好項(xiàng)目投資布局，并有效把控投資進(jìn)展節(jié)奏，以在最關(guān)鍵的時(shí)刻通過(guò)大規(guī)模項(xiàng)目投資向上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)展示其經(jīng)濟(jì)發(fā)展能力，進(jìn)而在不觸碰“一票否決性”政策要求的前提下，謀求政治晉升。對(duì)于地方政府主官而言，在其就任履新之際，便已著手就一屆政府五年任期的施政思路做好謀劃；而對(duì)其上級(jí)主官而言，由于上級(jí)掌握了其調(diào)控實(shí)際任期的權(quán)力，得以將其任期規(guī)劃納入到自身的主政思路當(dāng)中，最終統(tǒng)一匯總到中央經(jīng)濟(jì)發(fā)展的戰(zhàn)略、目標(biāo)和任務(wù)當(dāng)中來(lái)。

就任期調(diào)控而言，中央激勵(lì)和約束地方的手段與地方激勵(lì)和約束下級(jí)的手段是一致的。在任期周期和任期調(diào)控的作用下，中央和地方，地方和下級(jí)之間形成了穩(wěn)定的合作機(jī)制，這種經(jīng)濟(jì)發(fā)展和投資增長(zhǎng)機(jī)制越來(lái)越成為制度“默契”，自上而下層層傳遞、逐級(jí)加碼，中央政府得以充分調(diào)動(dòng)地方政府的主動(dòng)性。中國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)機(jī)制得以形成：在地方主官實(shí)際任期的引導(dǎo)下，固定資產(chǎn)投資呈現(xiàn)出顯著的“頭三年快速增長(zhǎng)，后兩年逐漸回落”的特征，中國(guó)政治商業(yè)周期進(jìn)而表現(xiàn)出顯著的“三上二下式倒U型”分布的結(jié)構(gòu)性特征，形成了中國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)中獨(dú)特的“任期周期”，構(gòu)成了中國(guó)模式的重要機(jī)制內(nèi)涵。時(shí)下新型冠狀病毒疫情對(duì)2020年第一季度經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)產(chǎn)生了深刻影響，隨著全面復(fù)產(chǎn)復(fù)工的推進(jìn)，中央政府要給地方政府更充分的激勵(lì)，有效使用任期調(diào)控，提高地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的自主性，增強(qiáng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展活力和動(dòng)力。

就具體的政策建議而言，地方政府主官實(shí)際任期亟待延長(zhǎng)，以確保五年任期制的穩(wěn)定，進(jìn)而穩(wěn)定地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展預(yù)期。后備干部管理應(yīng)堅(jiān)持相對(duì)獨(dú)立性，保持適度實(shí)際任期彈性，以滿足干部鍛煉培育和交流任職的實(shí)際需要。但對(duì)于非后備干部，應(yīng)遵照五年任期制的制度要求，以克服政策短視和機(jī)會(huì)主義行為，確保政策延續(xù)。古諺，“不在其位，不謀其政”。可見地方主官實(shí)際任期對(duì)其施政具有深刻影響。面對(duì)當(dāng)前地方主官實(shí)際任期嚴(yán)重縮水的現(xiàn)象，穩(wěn)定干部任期制和延長(zhǎng)地方主官實(shí)際任期迫在眉睫。