陳劍峰

摘 要：新型冠狀病毒肺炎疫情防控過程中暴露出某些行政機關(guān)不當認定“散布謠言”、行政執(zhí)法手段違法、違法征用疫情防控物資等情形，侵害了行政相對人合法權(quán)益，不利于疫情防控大局，最終有損法治社會建設(shè)。檢察機關(guān)應(yīng)充分發(fā)揮行政檢察監(jiān)督職能，貫徹精準監(jiān)督的理念，通過多種形式有效開展監(jiān)督，促進行政機關(guān)依法防控。

關(guān)鍵詞：行政檢察 疫情 防控 法治

2020年2月5日，習(xí)近平總書記在中央全面依法治國委員會第三次會議上強調(diào)，“疫情防控越是到最吃勁的時候，越要堅持依法防控，在法治軌道上推進各項防控工作，保障疫情防控工作順利開展”。堅持依法防控，就要以法治思維、法治方式、法治手段開展疫情防控，讓疫情防控不偏離法治軌道。但是疫情應(yīng)對過程中暴露出一些行政機關(guān)沒有貫徹依法防控，出現(xiàn)行政行為違法。檢察機關(guān)作為“法律守護人”，應(yīng)全面、充分發(fā)揮行政檢察監(jiān)督職能，為疫情防控貢獻檢察力量。

一、疫情防控中行政行為違法情形

新型冠狀病毒肺炎疫情作為突發(fā)公共衛(wèi)生事件，具有很強的緊急性。面對緊急的疫情，行政機關(guān)根據(jù)疫情防控實際情況所取得的工作效果值得肯定，但是也有一些行政機關(guān)在疫情防控過程中違法做出行政行為，情形列舉如下。

（一）對“散布謠言”認定有違法律規(guī)定

疫情防控期間出現(xiàn)一些涉疫情謠言，對社會秩序造成沖擊，公安機關(guān)加大了查處力度。治安管理處罰法第25條規(guī)定，“散布謠言，謊報險情、疫情、警情或者以其他方法故意擾亂公共秩序的”處以相應(yīng)的行政處罰。根據(jù)通說“從規(guī)范構(gòu)成要件上分析，網(wǎng)絡(luò)謠言擾亂公共秩序包括三個方面的構(gòu)成要素：其一，在客觀行為方面，行為人通過網(wǎng)絡(luò)實施了散布謠言的行為;其二，在危害后果方面，行為人散布謠言的行為擾亂了公共秩序;其三，在主觀方面，行為人構(gòu)成故意”。[1]但在一些涉疫情行政案件上公安機關(guān)沒有嚴格按照違法構(gòu)成要件進行認定，存在打擊面過寬的問題。如某市公安局于2020年1月3日對某醫(yī)生在微信群內(nèi)發(fā)表有關(guān)疫情的言論進行警示和訓(xùn)誡，但是該醫(yī)生所發(fā)表的內(nèi)容并非其捏造、謊報的，僅僅是醫(yī)生對傳染病個案進行討論與傳播，其沒有散布謠言的客觀行為，同時也沒有證據(jù)證實該醫(yī)生發(fā)布言論主觀上系出于故意擾亂公共秩序目的，該執(zhí)法行為引發(fā)廣泛質(zhì)疑。

（二） 行政執(zhí)法手段違法

為應(yīng)對新型冠狀病毒肺炎，各省分別啟動重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件一級響應(yīng)，采取關(guān)閉影院等公共場所、人員進入公共場所需佩戴口罩等應(yīng)急措施。這些應(yīng)急措施對于疫情防控是十分必要的，但是在執(zhí)行這些措施過程中，個別行政機關(guān)沒有在傳染病防治法等法律規(guī)范內(nèi)履行職權(quán)。如某店鋪未服從防疫指揮部指令在疫情期間營業(yè)，市場監(jiān)管、城管等部門人員組成的聯(lián)合整治專班扣押該店鋪內(nèi)的食用油等商品。根據(jù)傳染病防治法第42條的規(guī)定，行政機關(guān)對可能造成傳染病擴散的場所可以采取封閉措施，但并沒有授權(quán)可以扣押場所內(nèi)的物品。該事件中扣押物品的行政強制措施于法無據(jù)。又如某地9名男女在新型冠狀病毒肺炎疫情期間聚眾打牌被查獲，民警將該9名男女帶到大街上要求這些人員沿街誦讀相關(guān)制度;某地4人打麻將被查獲，執(zhí)法人員讓4人抬著麻將桌在街上行走，執(zhí)法人員則拿著喇叭宣傳疫情期間禁止打牌打麻將。根據(jù)治安管理處罰法第50條規(guī)定，“拒不執(zhí)行人民政府在緊急狀態(tài)情況下依法發(fā)布的決定、命令的”，處警告或者200元以下罰款，情節(jié)嚴重的，處5日以上10日以下拘留，可以并處500元以下罰款，即對于疫情期間人群聚集從而違反治安管理處罰法的，僅能警告、罰款或者拘留，處罰手段并不包括上述上街誦讀等措施，執(zhí)法手段超出法律規(guī)定，屬于行政行為違法。

（三）違法征用疫情防控物資

在疫情防控期間，云南省某地政府對外省企業(yè)采購的運經(jīng)本地區(qū)的口罩等防疫物資進行緊急征用。突發(fā)事件應(yīng)對法規(guī)定人民政府可以向單位和個人征用應(yīng)急物資，沒有明確征用地域權(quán)限等問題。云南省突發(fā)事件應(yīng)急征用與補償辦法也沒有對該問題明確規(guī)定。但傳染病防治法第45條的規(guī)定，縣級以上政府只能征用本行政區(qū)域內(nèi)物資，根據(jù)特殊法優(yōu)于一般法、上位法優(yōu)于下位法的原則，應(yīng)當遵守傳染病防治法關(guān)于征用物資的地域權(quán)限，因此該地政府征用行為明顯違反違法。此外，還出現(xiàn)一些地方政府要求海關(guān)查扣、暫扣疫情防控物資。海關(guān)總署不得不專門發(fā)文要求全國海關(guān)對地方、企業(yè)提出的任何查扣、暫扣合法進口疫情防控物資等無理要求要堅決抵制。

二、疫情防控期間行政行為違法造成的不良影響

法者，治之端也。人民生活幸福、社會和諧有序、國家長治久安離不開法治。“全面依法治國是國家治理的一場深刻革命，要建設(shè)法治政府，推進依法行政，嚴格規(guī)范公正文明執(zhí)法”。[2]突如其來的重大疫情對社會治理每個環(huán)節(jié)都是一次嚴峻的考驗，個別行政機關(guān)人員以“緊急時刻無法律”“疫情防控需要”等為擋箭牌，在行政執(zhí)法中借危機治理自我賦權(quán)，逾越法律底線，選擇法律法規(guī)沒有授權(quán)的執(zhí)法手段，搞越權(quán)作為、亂作為，未依法行政、依法防控，造成多重不良影響。

（一）侵害行政相對人合法權(quán)益

在疫情防控特殊時期，部分行政執(zhí)法人員片面注重行政相對人對行政機關(guān)管理的服從，忽視對當事人合法權(quán)利保障，從而導(dǎo)致行政亂作為，更加容易侵害行政相對人的合法權(quán)益。如前述沒有嚴格依據(jù)治安管理處罰法規(guī)定，簡單認定“散布謠言”“謊報疫情”從而對發(fā)表相關(guān)言論的人員采取行政拘留、訓(xùn)誡等行政處罰，侵害了相關(guān)人員的人身權(quán)利，對相關(guān)人員造成精神損害，也損害了其言論自由，在相應(yīng)處罰公諸于眾后，還對其名譽造成極大傷害。又如，在法無授權(quán)即禁止的情況下，相關(guān)執(zhí)法人員對相對人游街式的執(zhí)法手段侵犯其人身權(quán)利，也嚴重侮辱了相對人的人格。再如，明顯違法的征用行為和違法扣押物品則，嚴重侵害了財產(chǎn)所有人的合法權(quán)益。

（二）不利于疫情防控大局

雖然疫情防控中行政行為違法是個別現(xiàn)象，但是造成的社會影響不容小覷。這些行為受到人民群眾的普遍質(zhì)疑，傷害了人民群眾感情，直接影響到群眾對一些疫情防控措施的評價，造成社會不穩(wěn)定，不利于疫情防控合力的形成。人民群眾是力量源泉和勝利之本，打贏疫情防控戰(zhàn)要緊緊依靠人民，要把人民群眾的力量調(diào)動起來，匯聚成與疫情斗爭的銅墻鐵壁。

（三）不利于法治社會建設(shè)

“法令行則國治，法令馳則國亂”。行政權(quán)力保障了國家秩序的正常進行，在疫情防控期間更加需要行政機關(guān)高效運行，但越是在疫情防控吃緊的關(guān)頭，一旦行政機關(guān)在行政執(zhí)法過程中出現(xiàn)違法作為，不利于整個社會法治信仰的形成?！胺ㄖ位菄抑卫憩F(xiàn)代化的主要內(nèi)容，是衡量國家治理現(xiàn)代化水平的主要標準，是實現(xiàn)國家治理現(xiàn)代化的關(guān)鍵”。[3]突發(fā)公共衛(wèi)生事件的應(yīng)對是否依法有效，是對國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的一次重大考驗，行政越權(quán)作為、亂作為不僅使疫情防控偏離法治軌道，也不利于法治社會的形成，不利于國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。

三、行政檢察服務(wù)保障疫情防控法治化的路徑

黨的十八屆四中全會對檢察機關(guān)行政檢察工作提出一系列要求，“行政機關(guān)在履行職責(zé)中發(fā)現(xiàn)行政機關(guān)違法行使職權(quán)或者不行使職權(quán)的行為，應(yīng)當督促其糾正”“完善檢察機關(guān)行使監(jiān)督權(quán)的法律制度”，行政檢察的內(nèi)涵和內(nèi)容不斷豐富。在疫情防控的大局中，行政檢察應(yīng)當充分發(fā)揮法律監(jiān)督職能，促進依法防控。

（一）疫情防控中行政檢察工作目標與方向

一是堅持疫情防控中行政檢察目標與行政機關(guān)目標一致性，即貫徹依法防控，打贏疫情防控戰(zhàn)?！皺z察工作與行政工作都是新時代黨和國家工作的重要組成部分，在建設(shè)法治國家中肩負著重要責(zé)任，服務(wù)和保障廣大人民群眾的合法權(quán)益、促進經(jīng)濟社會發(fā)展、維護社會和諧穩(wěn)定的目標是完全一致的”。[4]在疫情防控期間，行政檢察與行政機關(guān)的目標是一致的，即依法防控、依法治理，打贏疫情防控戰(zhàn)。因此，行政檢察部門應(yīng)當積極與行政機關(guān)緊密銜接、良性互動，讓行政部門認識到行政檢察不是干涉、干擾行政執(zhí)法行為，在此基礎(chǔ)上充分發(fā)揮檢察監(jiān)督職能，通過外部監(jiān)督來幫助、促進行政機關(guān)依法行政、依法防控，助力疫情防控更加科學(xué)、精準、有力。

二是貫徹“精準監(jiān)督”檢察理念。出于對行政權(quán)的尊重，行政檢察監(jiān)督應(yīng)當減少對行政機關(guān)不必要的干涉與介入，“避免檢察機關(guān)妨礙行政執(zhí)法機關(guān)在應(yīng)對紛繁復(fù)雜社會管理事務(wù)時的能動性和自主性”。[5]與此同時，對于行政機關(guān)在疫情防控中突出的行政行為違法現(xiàn)象，要勇于“亮劍”，用好調(diào)查核實權(quán)，在情況明晰、事實清楚的基礎(chǔ)上，強化法律監(jiān)督，將行政檢察監(jiān)督做到“專”“精”“尖”。

（二）涉疫情案件行政檢察監(jiān)督線索的發(fā)現(xiàn)與介入

行政檢察在疫情防控期間可通過多種途徑發(fā)現(xiàn)行政違法行為。一是建立與行政執(zhí)法部門信息共享平臺。當前科技網(wǎng)絡(luò)發(fā)達，可以通過信息網(wǎng)絡(luò)平臺的建立實現(xiàn)與行政執(zhí)法部門之間涉疫情行政執(zhí)法案件信息高效共享，及時發(fā)現(xiàn)監(jiān)督線索。二是加強與控告申訴部門、刑事檢察部門的協(xié)作，從控告申訴部門受理控告、舉報、申訴過程中發(fā)現(xiàn)涉疫情行政違法行為，從刑事檢察部門辦理的刑事案件中發(fā)現(xiàn)涉疫情行政違法行為。三是從網(wǎng)絡(luò)輿情中發(fā)現(xiàn)監(jiān)督線索。疫情防控期間，突出的行政機關(guān)執(zhí)法違法現(xiàn)象很大一部分由網(wǎng)絡(luò)媒體報道出，行政檢察部門應(yīng)保持高度警覺，提高對微博、自媒體、短視頻等網(wǎng)絡(luò)媒介的關(guān)注，及時發(fā)現(xiàn)敏感事件，快速反應(yīng)、介入。除此之外，新聞媒體監(jiān)督、人大監(jiān)督、監(jiān)察委監(jiān)督也是國家權(quán)力監(jiān)督體系的一部分，應(yīng)積極主動強化與紀委監(jiān)察委、人大等機關(guān)、新聞媒體機構(gòu)協(xié)作，拓寬涉疫情案件監(jiān)督線索來源。

在發(fā)現(xiàn)疫情類行政違法行為監(jiān)督線索后，檢察機關(guān)應(yīng)當根據(jù)權(quán)限范圍及時啟動調(diào)查、核查程序，高效介入。有觀點認為在監(jiān)察委介入后行政檢察監(jiān)督不必介入、行政檢察監(jiān)督在其他監(jiān)督途徑不能有效發(fā)揮作用后再介入，這種觀點值得商榷?！氨O(jiān)察體制改革后監(jiān)察委員會之監(jiān)督對象限于國家工作人員是否遵守法律，而不是監(jiān)督行政活動的合法性”。[6]行政檢察監(jiān)督內(nèi)容為監(jiān)督行政活動的合法性，前者是對人監(jiān)督，后者是對事監(jiān)督，二者是互相補充的關(guān)系，監(jiān)察委是否介入并不影響檢察機關(guān)及時開展監(jiān)督，但檢察機關(guān)可以“借力國家監(jiān)察機關(guān)，強化行政檢察監(jiān)督”。[7]檢察機關(guān)與監(jiān)察機關(guān)相互協(xié)作，共同發(fā)揮監(jiān)督作用，實現(xiàn)對人與事監(jiān)督的全覆蓋。

（三）涉疫情案件行政檢察監(jiān)督調(diào)查核實與監(jiān)督形式

對于發(fā)現(xiàn)的涉疫情違法行政行為線索，檢察機關(guān)應(yīng)及時調(diào)閱行政執(zhí)法卷宗、行政處罰文書等相關(guān)材料，全面聽取行政相對人的意見與辯解，對物證等客觀證據(jù)與證人證言等證據(jù)進行復(fù)核，用好調(diào)查核實權(quán)，調(diào)查、核實程序結(jié)束后，在情況明晰、事實清楚的基礎(chǔ)上，加強與行政機關(guān)溝通，促使行政機關(guān)自行糾正行政違法行為，對于行政機關(guān)未在期限內(nèi)自行糾正的，檢察機關(guān)應(yīng)通過行政違法通知書、檢察建議等形式強化監(jiān)督，同時將有關(guān)人員的違紀違法線索移送監(jiān)察委等有關(guān)部門，保障監(jiān)督意見落實。檢察機關(guān)開展涉疫情類行政檢察工作最終形成的法律文書等材料，可以通過媒體、網(wǎng)絡(luò)等形式進行公布，通過公開促進履行，通過公開讓典型案件起到指引作用，促進行政機關(guān)依法行政。

檢察機關(guān)還可根據(jù)疫情防控情況豐富監(jiān)督形式，如檢察機關(guān)可現(xiàn)場引導(dǎo)行政機關(guān)規(guī)范調(diào)查取證，向行政執(zhí)法機關(guān)及其工作人員提供實時咨詢，通過編發(fā)短信、發(fā)布指引等方式提醒行政執(zhí)法人員當前疫情防控執(zhí)法中容易出現(xiàn)的違法違規(guī)問題，通過多種形式促進行政執(zhí)法人員依法執(zhí)法。

注釋：

[1] 孟凡壯：《網(wǎng)絡(luò)謠言擾亂公共秩序的認定》，《政治與法律》2020年第4期。

[2] 習(xí)近平：《決勝全面建成小康社會奪取新時代中國特色社會主義偉大勝利——在中國共產(chǎn)黨第十九次全國代表大會上的報告》。

[3] 胡建淼：《治理現(xiàn)代化關(guān)鍵在法治化》，《人民日報》2015年11月23日。

[4] 肖中揚：《論新時代行政檢察》，《法學(xué)評論》2019年第1期。

[5] 同前注[4] 。

[6] 秦前紅：《兩種“法律監(jiān)督”的概念分野與行政檢察監(jiān)督之歸位》，《東方法學(xué)》2018年第1期。

[7] 易亞東：《國家監(jiān)察體制改革背景下的行政檢察》，《中國檢察官》2018年第6期。