四川省成都市人民檢察院課題組

摘 要：整體上“捕訴一體”運行情況良好，該辦案模式對提升辦案效率、優(yōu)化辦案質量、保障審前辯護以及強化檢察機關的審前主導地位具有重要作用。但同時該辦案模式在運行中也反饋出一些難題，如證明標準層次混淆、“兩項監(jiān)督”指標下降、辦案節(jié)奏難以把握、簡易案件瑕疵率上升、考核指標配套不足等。解決這些問題需要從轉變辦案理念、完善配套機制、重視對外協(xié)調、強化過渡期準備等方面發(fā)力。

關鍵詞：捕訴一體 實證 辦案機制

在“捕訴一體”辦案機制醞釀之初，理論界和實務界對于“捕訴一體”爭議較大，但隨著最高人民檢察院決定在全國施行“捕訴一體”，對“捕訴一體”辦案機制肯定與否定之爭落下帷幕，接下來的重心是如何完善相關機制，從而更加充分和全面地發(fā)揮“捕訴一體”辦案機制優(yōu)勢?；诖四康?，課題組對A市全市“捕訴一體”運行情況進行了實證調研，并征求了對應公安機關和法院對完善“捕訴一體”辦案機制的意見和建議。調研結果反映“捕訴一體”運行情況良好，該辦案模式對提升辦案效率、優(yōu)化辦案質量、保障審前辯護以及強化檢察機關的審前主導地位具有重要作用，但同時該辦案模式在運行中也反饋出一些難點問題，需要引起重視。

一、“捕訴一體”運行現(xiàn)狀

A市檢察機關目前有8個基層檢察院實行“捕訴一體”，對比分析這8個基層檢察院2019年實行“捕訴一體”和2018年未實行“捕訴一體”的相關業(yè)務數(shù)據(jù)，可以發(fā)現(xiàn)：

（一）辦案效率穩(wěn)步提高

一是平均辦案時限縮短。實行“捕訴一體”后，平均審查起訴期限20.9天，去年同期為41.99天;平均審查逮捕期限5.54天，去年同期為5.63天。二是退偵率降低。其中一退率為14.47%，去年同期為16.68%;二退率為6.79%，去年同期為6.84%。三是延期率下降。其中一延比例為7.47%，去年同期為13.76%;二延比例為1.49%，去年同期為5.13%;三延比例為0.17%，去年同期為1.8%。

（二）案件質量整體提升

在“捕訴一體”辦案方式下，檢察官從審查逮捕環(huán)節(jié)就建立起證明犯罪的證據(jù)體系，通過對審查逮捕和審查起訴工作的全盤考慮，更加嚴格地審查案件，提升案件質量。一是逮捕案件質量有所提升。捕后不起訴率0.16%，去年同期為0.28%。二是起訴案件質量提升。免予刑事處罰率下降，“捕訴一體”之后免予刑事處罰率為0.4‰，去年同期為2.8‰。未出現(xiàn)捕后無罪案件。

（三）少捕慎訴成效初顯

少捕慎訴理念最初適用于未成年人刑事案件，但該司法理念正逐漸向所有刑事案件普及。[1]調研顯示，“捕訴一體”實行后，切斷了補位審查的依賴心理，辦案人員責任心普遍增強，對批捕案件和起訴案件辦案標準的把握更加嚴格，更加注重對當事人合法權益的保護，少捕慎訴司法理念得以貫徹。其中不捕率為35.45%，去年同期為29.83%，較“捕訴一體”實行前上升明顯。不訴率為11.56%，去年同期為6.8%。需要說明的是相對不訴在不訴案件中占比93.52%，去年同期為82.7%，這說明檢察官在決定案件是否起訴方面更為謹慎。

（四）檢察機關主導作用強化

一是提前介入率上升。提前介入案件率為6.8‰，去年同期為3.7‰，這說明檢察官更加重視引導偵查。二是捕后訴前監(jiān)督落實。捕后訴前補偵提綱更具針對性，專人監(jiān)督落實，補查效果大幅提升，減少審查起訴期間的退查次數(shù)，促使公安機關及時取證，確保案件質量。三是指控意見采納率上升。A市實行“捕訴一體”的基層檢察院量刑建議采納率86.49%，非“捕訴一體”基層檢察院量刑建議采納率為85.97%。這說明“捕訴一體”的實施使檢察官的專業(yè)化建設得到強化，檢察官對案情了解更加全面充分，對犯罪的指控更加精準。

（五）有效辯護不斷提升

運行“捕訴一體”后，共聽取刑事辯護律師意見279件，同比上升149%?！安对V一體”后辦案檢察官對案件全程負責，加之司法責任制的落實，辦案檢察官更加注重聽取刑事辯護律師意見，尤其在擬作不捕、不訴的案件中，檢察官對辯護律師的意見更加審慎，帶來刑事辯護空間和有效性的不斷增強。

二、“捕訴一體”運行帶來的問題

（一）證明標準層次問題

批捕和審查起訴兩個程序具有不同的證明標準層次，“批捕檢察官只關注把握批捕的法定條件，一般不會去全面研究和把握案件的整體事實、證據(jù)問題”[2]，而審查起訴檢察官必須保證案件“犯罪事實清楚、證據(jù)確實充分”，可見二者證明標準層次不同，審查起訴標準更為嚴格。調研中，檢察官反應“捕訴一體”后難以把握批捕和起訴標準的層次差異。一是在批捕階段存在人為拔高批捕標準傾向。不捕率較“捕訴一體”實施前提高了約6個百分點，這說明檢察官在批捕階段不自覺地用起訴標準代替了批捕標準，導致起訴標準前移。二是在公訴階段存在輕視證據(jù)審查傾向。辦案人員在公訴環(huán)節(jié)僅基于對案件業(yè)已形成的思維慣性，直接按照批捕階段認定的事實及形成的心證作出決定，弱化了審查起訴的證據(jù)把關作用。

（二）“兩項監(jiān)督”指標下降

實行“捕訴一體”的基層檢察院“兩項監(jiān)督”指標呈下降態(tài)勢，與全市趨勢基本一致，但下降幅度更為明顯：一是立案監(jiān)督指標有所下降，2019年受理應當立案而不立案109件，去年同期為139件，同比下降21.5%，高于全市平均水平1.92個百分點。二是偵查活動監(jiān)督指標有所下降。[3]2019年書面提出糾正偵查活動違法78件，去年同期為131件，同比下降40.4%，高于全市平均水平2.4個百分點。

（三）辦案節(jié)奏難以把握

批捕案件辦案時限為7天，公訴案件辦案時限一般為1個月（重大、復雜的案件，可以延長半個月），因此審查批準逮捕的時間要求很緊，審查起訴的時間相對寬松。調研中，不少辦案人員反應，“捕訴一體”后，檢察官疲于應付時間較為緊張的批捕案件，擠占了審查起訴時間。這種情況下，檢察官可能會技術性延長審查起訴時間，從而增加案-件比。

（四）簡易案件瑕疵率上升

本輪司法責任制改革之后，部門負責人不再審批案件。在捕訴分離的機制下，批捕、公訴各管一段，存在相互監(jiān)督內部制約關系，所有案件在檢察機關內部流轉過程中都有兩個關口;“捕訴一體”后，重大疑難復雜案件依舊有檢委會和檢察官聯(lián)席會議的把關，但沒有經(jīng)檢察官聯(lián)席會議討論也沒有經(jīng)檢委會討論的簡單案件卻存在監(jiān)督盲區(qū)，存在一定的錯捕錯訴風險。從案件質量評查結果來看，A市試行“捕訴一體”的檢察院，2019年簡易案件瑕疵率同比上升100%。

（五）考核指標配套不足

目前個別績效考核指標實際上已經(jīng)實行“捕訴一體”，比如檢察機關對捕后不訴率、捕后輕緩刑率進行嚴格控制，這實際上是將起訴的結果作為評價批捕的標準?！安对V一體”之前，這兩個指標僅僅影響批捕檢察官，但“捕訴一體”之后，這兩個指標對負責審查起訴的檢察官也會產(chǎn)生影響，一旦出現(xiàn)捕后不訴、捕后輕緩刑的案件，檢察官就可能遭受績效考核的不利評價，造成辦案檢察官精神壓力過大，畏難心理強化。

三、“捕訴一體”運行中存在問題的原因分析

（一）辦案理念轉變滯后

即使“捕訴一體”之后，批捕和公訴依然是兩個獨立程序。批捕案件的核心在于社會危險性的判斷，而起訴案件的核心在于事實和證據(jù)的把握，部分辦案人員沒有充分認識到批捕和公訴兩個程序的獨立價值[4]，更多是從刑事訴訟實體結果的角度考慮，將公訴標準前移。同時，在公訴階段檢察官本該仔細審查相關證據(jù)材料，因過于自信批捕階段審查證據(jù)形成的內心判斷，忽視了新的證據(jù)審查。

（二）配套機制尚不完善

一是內部監(jiān)督機制未同步更新。“捕訴一體”后，辦案檢察官權力前至偵查后至審判，掌控刑事案件全程，加強對檢察官辦案權力的監(jiān)督制約，有待完善“濫權”防止機制。二是輪案機制未同步更新。受批捕辦案時限及“隨機分案為主，指定分案為輔”的輪案機制的雙重影響，在承辦人有公訴積案的情況下，若再分到大量批捕案件，就會導致辦案檢察官顧此失彼，疲于應付時限要求更高的批捕案件，造成審查起訴時間碎片化，影響辦案節(jié)奏。[5]三是考核機制未同步更新?？冃Э己耸菣z察官辦案的“指揮棒”，“捕訴一體”會導致辦案模式和工作重心的變化，因此檢察官績效考核制度的完善應該和“捕訴一體”化機制改革同步。但目前現(xiàn)行的考核機制還是“捕訴一體”之前的考核機制，未能同步更新。

（三）對外協(xié)調重視不夠

“捕訴一體”改革涉及偵查機關、法院和辯護律師，只有“偵、捕、訴、審”各環(huán)節(jié)相互銜接，各訴訟參與主體協(xié)調聯(lián)動，才能確保司法權高效運轉。但目前對外協(xié)調宣傳“捕訴一體”機制運行的力度不夠，外部相關部門對“捕訴一體”機制尚有疑慮，并沒有針對“捕訴一體”作出積極調整，以適應新機制運行。如公安機關歷來重視不捕率，不捕率上升會導致公安機關偵查無用功現(xiàn)象突出，造成公檢關系緊張。同時辦理公訴案件的檢察官人數(shù)增多，加劇了公訴案件的出口標準差異化問題，“同案不同訴”引起法院適應困難。

（四）過渡期準備不足

一是能力儲備存在不足。批捕和公訴是兩個獨立的程序，辦案標準各不相同，不少試行“捕訴一體”的檢察院沒有進行前期人才儲備，批捕和公訴對彼此業(yè)務不熟悉，直接試行“捕訴一體”機制，造成原公訴檢察官難以適應批捕案件快節(jié)奏，原批捕檢察官難以適應庭審實質化要求。二是對新增業(yè)務培訓不足。不少檢察官表示，現(xiàn)在1名檢察官要承擔立案監(jiān)督、偵查監(jiān)督和訴訟監(jiān)督三大主要監(jiān)督職能，原來的公訴檢察官對訴訟監(jiān)督輕車熟路，但對立案監(jiān)督和偵查監(jiān)督則比較陌生;原來的批捕檢察官對立案監(jiān)督和偵查監(jiān)督得心應手，但對訴訟監(jiān)督則難以找準發(fā)力點，導致刑事訴訟監(jiān)督弱化。

四、適應“捕訴一體”辦案機制的對策建議

（一）確立審前主導辦案理念

一是對逮捕程序適度司法化改造，重大疑難復雜不認罪的逮捕案件實行聽證制度和依申請聽證制度。二是健全捕后偵查跟蹤評價機制，承辦檢察官捕后定期向公安機關了解偵查取證情況，并對偵查活動提出書面評析意見，定期向偵查機關通報。三是推行監(jiān)督事項案件化辦理機制，對檢察建議、嚴重違法等重大監(jiān)督事項，由承辦檢察官以案件化形式進行“一站式”辦理。

（二）堅持辦案監(jiān)督同頻共振

一是探索建立檢察官行權監(jiān)督制約平臺。借力智慧檢務，運用檢察大數(shù)據(jù)建立集案件質量評查、流程監(jiān)控、廉政風險防控、績效考評等多元監(jiān)督機制為一體的檢察官行權監(jiān)督制約平臺，實現(xiàn)對檢察官辦案行權的全流程、全方位、全時段智能監(jiān)控。二是強化檢察官聯(lián)席會的“智囊”作用和部門負責人把關作用，全面落實檢察官聯(lián)席會議制度，[6]強化部門負責人通過閱卷、抽查等形式對檢察官所辦案件進行把關。三是落實羈押必要性審查機制[7]，建立依職權依申請審查啟動機制，羈押必要性審查申請或者意見不被接受的，可賦予其向上一級人民檢察機關申請復議的權利。

（三）優(yōu)化辦案時間管理

一是科學測算各員額檢察官辦案上限，動態(tài)調整部門檢察官配備，防止因批捕案多擠占公訴時限。二是合理配備檢察官助理，充分發(fā)揮輔助人員工作潛能，最大限度地減少員額檢察官從事事務性工作的時間。三是調整分案機制，探索建立“數(shù)量為主兼顧難度”的新型輪案機制，在承辦重大疑難公訴案件時，減少批捕案件流轉，確保時間和精力應對公訴案件。四是實行簡案三方快辦機制，向公安機關發(fā)出《快速移送審查起訴建議書》，并協(xié)調法院集中開庭審理。[8]

（四）加強檢察官專業(yè)化建設

一是把好員額檢察官入口關，選任德才兼?zhèn)錂z察官充實到辦案一線。二是針對試行初期角色不適應問題，在全面推開“捕訴一體”前，可先期建立批捕、公訴檢察官結對互助，檢察官助理互換等方式，盡快相互熟悉業(yè)務流程及工作重點。三是建立檢察官定期輪訓、晉級輪訓機制，加強檢察官業(yè)務能力培養(yǎng)，檢察官由粗放型向專家型、由專才型向通才型轉變。[9]

（五）完善科學績效考評機制

一是建立業(yè)務檔案監(jiān)督機制?？陀^記錄辦案數(shù)量等基本情況，特別是質量評查、司法規(guī)范化檢查等，制定履職負面評價清單，以此作為考評和追責的依據(jù)。[10]二是堅持績效考核“捕訴分離”。為保證監(jiān)督職能的充分發(fā)揮和批捕程序的獨立價值，在績效考核方面應該堅持“兩個階段、兩個程序、兩個評價”，全面完善原有傳統(tǒng)考核指標，可增加審查逮捕聽證、訴訟監(jiān)督、檢察建議、輕罪案件不捕復議復核、不訴聽證[11]、公訴階段退查率等數(shù)據(jù)指標的評查，但同時指標設置應避免完全以起訴結果來評價批捕工作。三是及時開展案件總結制度。實行捕訴案件數(shù)量分別統(tǒng)計，定期開展案件質量專項評查、業(yè)務講評、法律文書評議、類案分析等業(yè)務建設工作。四是建立批捕案件容錯機制。重點從審查行為和程序的合規(guī)性對辦案人員進行考察，對捕后不訴或無罪案件分情形處理，切斷捕訴利益捆綁關聯(lián)，對符合逮捕條件但最終作出國家賠償?shù)陌讣蛔飨麡O評價，給批捕環(huán)節(jié)減壓松綁。[12]

（六）強化外部協(xié)調工作

一是完善引導偵查機制。有效提高提前介入的效率和精準性，切實提升引導偵查的質量。增強補偵提綱的實效性，讓偵查機關偵查目的更明確，方式更簡潔。二是保障偵查人員的答辯權。針對疑難復雜、事實認定和法律適用爭議較大的案件，在召開檢察官聯(lián)席會議時，主動邀請偵查人員參加，在充分聽取其意見后再作出決定。三是建立特別案件捕訴分離機制。針對疑難、復雜、影響較大的案件，公安機關對不捕意見較大并提起直訴的情形，在公訴環(huán)節(jié)可主動變更承辦人，積極回應其訴求，確保案件質量。[13]四是加大“捕訴一體”機制宣傳力度，爭取相關部門的理解支持配合，確?！安对V一體”運行內暢外通。

注釋：

[1]參見李燦、阮家驊：《我省檢察機關依法推進“少捕慎訴”》，《浙江日報》2019年1月10日。

[2]參見沈海平：《捕訴關系的辯證思考》，《國家檢察官學院學報》2018年第4期。

[3]參見張貴聲：《論檢察機關“捕訴合一”職權配置改革》，《廣西政法管理干部學院學報》2019年第1期。

[4]同前注[3]。

[5]參見王勇、閔釤：《捕訴合一的實踐與思考——以江蘇省蘇州市蘇州工業(yè)園區(qū)檢察院辦案數(shù)據(jù)為基礎》，《人民檢察》2018年第12期。

[6]參見吳洪江：《實行捕訴一體 提升辦案質效》，《檢察日報》2018年12月26日。

[7]參見原立榮、劉玲悅：《司法責任制背景下捕訴合一的合理根據(jù)及完善》，《西南政法大學學報》2019年第2期。

[8]參見陳勇：《深耕“捕訴合一”提升辦案質效》，《檢察日報》2018年10月24日。

[9]同前注[8]。

[10]參見李樂平：《捕訴合一的優(yōu)勢與實踐價值——以江蘇省無錫市檢察機關捕訴辦案實踐為樣本》，《人民檢察》2018年第18期。

[11]參見尹吉、王夢瑤：《捕訴合一是新時代適宜的司法體制改革舉措》，《人民檢察》2018年第12期。

[12]參見陳實：《論捕訴一體化的合理適用》，《法商研究》2019年第5期。

[13]參見郭爍：《捕訴調整：“世易時移”的檢察機制再選擇》，《東方法學》2018年第4期。