陳曉晨

在主流的國(guó)際關(guān)系視域下，“小”無(wú)疑是一個(gè)巨大缺陷。傳統(tǒng)觀念認(rèn)為，在以權(quán)力為核心的無(wú)政府體系下，小國(guó)缺乏賴以維持生存的權(quán)力，更不可能對(duì)體系施加影響。羅伯特·基歐漢(Robert Keohane)對(duì)小國(guó)的界定就反映了這種觀念：“小國(guó)是這樣的國(guó)家，其領(lǐng)導(dǎo)人認(rèn)為它不能單獨(dú)或通過一個(gè)小集體的行動(dòng)對(duì)體系產(chǎn)生重要影響?！?1)Robert O. Keohane, “Lilliputians Dilemma: Small States in International Politics,” International Organization, Vol.23, Issue 2, 1969, pp.295～296.這個(gè)界定直到50年后的今天仍然具有價(jià)值。但是，也有學(xué)者注意到，自威斯特伐利亞體系誕生以來，小國(guó)作為一個(gè)群體不僅長(zhǎng)期存在，而且自第二次世界大戰(zhàn)結(jié)束后數(shù)量越來越多，并參與全球事務(wù)、發(fā)揮獨(dú)特作用、產(chǎn)生國(guó)際影響。(2)Matthias Maass, Small States in World Politics: The Story of Small State Survival, 1648～2016, Manchester: Manchester University Press, 2017, pp.220～221.小國(guó)研究(small states studies)已經(jīng)成為當(dāng)今國(guó)際關(guān)系研究中的一個(gè)重要領(lǐng)域。

目前，學(xué)界對(duì)小國(guó)的外交行為已有較多理論研究，(3)對(duì)小國(guó)研究主要文獻(xiàn)的最新梳理，參見Baldur Thorhallsson, “Studying Small States: A Review,” Small States & Territories, Vol.1, No.1, 2018, pp.17～34；韋民：《小國(guó)與國(guó)際關(guān)系》，北京大學(xué)出版社2014年版，第4～13頁(yè)。但即使如此，太平洋島國(guó)(Pacific Island Countries, PICs)(4)曾稱“南太平洋島國(guó)”，本文統(tǒng)一采用現(xiàn)稱“太平洋島國(guó)”，簡(jiǎn)稱“南太”或“島國(guó)”。也因?yàn)檫^于“微型”而受到忽視。(5)西方學(xué)界還沒有以太平洋島國(guó)為案例的小國(guó)研究學(xué)術(shù)專著，也鮮有專門論述太平洋島國(guó)的章節(jié)乃至段落。參見Andrew Cooper and Timothy Shaw, eds., The Diplomacies of Small States: Between Vulnerability and Resilience, Basingstoke: Palgrave Macmillan, 2009; Matthias Maass, Small States in World Politics: The Story of Small State Survival, 1648～2016, Manchester: Manchester University Press, 2017; Patrick Coaty, Small State Behavior in Strategic and Intelligence Studies: David’s Sling, Cham: Palgrave Macmillan, 2019。韋民的《小國(guó)與國(guó)際關(guān)系》對(duì)太平洋島國(guó)幾乎沒有涉及。確實(shí)，太平洋島國(guó)都是地理或人口意義上的小國(guó)，有的還是“超小型國(guó)家”(microstates)(6)Zbigniew Dumienski, “Microstates as Modern Protected States: Towards a New Definition of Micro-Statehood,” pdf, p.1.或“迷你國(guó)家”(mini-states)(7)Ibid., p.17.，在不少地圖上僅顯示為幾個(gè)點(diǎn)甚至不存在。(8)Godfrey Baldacchino, “Mainstreaming the Study of Small States and Territories,” Small States & Territories, Vol.1, No.1, 2018, pp.7～8.而且，從經(jīng)濟(jì)規(guī)模、經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平或綜合國(guó)力等角度衡量，它們還都可以被稱為“弱國(guó)”，特別是與小國(guó)研究中的傳統(tǒng)重點(diǎn)研究對(duì)象(例如新加坡、瑞士、挪威、新西蘭等)相比。大部分島國(guó)沒有正規(guī)軍事力量，有些國(guó)家連警察也“整天無(wú)所事事”。(9)“What Changes in the Police Ministry are Needed?” Samoa Observer, 20 March 2017, p.11。目前，14個(gè)太平洋島國(guó)中僅有斐濟(jì)、巴布亞新幾內(nèi)亞(巴新)和湯加三個(gè)國(guó)家設(shè)有常備軍，瓦努阿圖設(shè)有規(guī)模約300人的“瓦努阿圖機(jī)動(dòng)部隊(duì)”(VMF)，其他國(guó)家均無(wú)軍事力量，有些國(guó)家連警察也不配備任何武器。筆者曾對(duì)所有設(shè)有正規(guī)武裝力量的太平洋島國(guó)的高級(jí)軍官進(jìn)行過集體培訓(xùn)。可能正因?yàn)槿绱?，這些“比一般小國(guó)還要小”的國(guó)家即使在小國(guó)研究中也處于邊緣。不過，這些太平洋島國(guó)卻發(fā)揮著與其規(guī)模不相稱的國(guó)際影響力，尤其是近年來在國(guó)際舞臺(tái)上的“能見度”不斷提高。(10)杜起文：《關(guān)于太平洋島國(guó)地區(qū)形勢(shì)和中太關(guān)系的幾點(diǎn)看法》，載陳德正主編：《太平洋島國(guó)研究》(第一輯)，社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社2017年版，第4頁(yè)。因此，在小國(guó)研究視域下對(duì)太平洋島國(guó)的研究正當(dāng)其時(shí)。

湯姆·隆(Tom Long)在2017年就小國(guó)外交的下一步研究方向提出了三個(gè)問題，即小國(guó)在給定的關(guān)系中有哪些特點(diǎn)、共享什么策略、不對(duì)稱關(guān)系施加的條件如何，并希望在對(duì)全世界小國(guó)的研究中檢驗(yàn)這些問題。(11)Tom Long, “It’s not the Size, It’s the Relationship: From ‘Small States’ to Asymmetry,” International Politics, Vol.54, No.2, 2017, p.157.本文從這三個(gè)問題出發(fā)，結(jié)合太平洋島國(guó)的實(shí)際情況具體化為以下三個(gè)問題：太平洋島國(guó)采取了怎樣的外交策略？它們?cè)谑褂谩叭跽叩奈淦鳌睍r(shí)有什么特點(diǎn)？有哪些外部因素？這對(duì)于研究小國(guó)外交行為的豐富性和小國(guó)研究提供太平洋島國(guó)的獨(dú)特案例，以及我國(guó)加強(qiáng)與太平洋島國(guó)的關(guān)系都具有價(jià)值。

一、小國(guó)的外交策略

外交策略是小國(guó)權(quán)力的重要來源。通過對(duì)已有文獻(xiàn)進(jìn)行總結(jié)，本文將發(fā)揮數(shù)量?jī)?yōu)勢(shì)、利用內(nèi)生權(quán)力和依靠國(guó)際制度歸納為小國(guó)的三大基本外交策略。

(一)外交策略：小國(guó)研究的新趨勢(shì)

對(duì)小國(guó)權(quán)力及其來源的研究是小國(guó)研究的重要課題。在近年來的文獻(xiàn)中，湯姆·隆將小國(guó)的權(quán)力按照權(quán)力來源分為三類：內(nèi)生權(quán)力(intrinsic power)、衍生權(quán)力(derivative power)和集體權(quán)力(collective power)。內(nèi)生權(quán)力包括特定的資源(例如石油天然氣)和地理位置(例如位于重要海上通道)等；衍生權(quán)力包括結(jié)盟以借助大國(guó)的力量、影響大國(guó)的政策等；集體權(quán)力包括建立和加入國(guó)際制度、地區(qū)組織并在制度內(nèi)部以規(guī)則調(diào)節(jié)國(guó)家間關(guān)系等。(12)Tom Long, “Small States, Great Power? Gaining Influence Through Intrinsic, Derivative, and Collective Power,” International Studies Review, Vol.19, Issue 2, 2017, pp.194～200.耶萊娜·拉多曼(Jelena Radoman)將小國(guó)的權(quán)力分為物質(zhì)性權(quán)力與理念性權(quán)力。(13)她認(rèn)為，聚焦物質(zhì)性權(quán)力將導(dǎo)出“小國(guó)只得被限定在霸權(quán)或國(guó)際結(jié)構(gòu)中”的結(jié)論，而如果關(guān)注理念性權(quán)力則傾向認(rèn)為小國(guó)可以追求不同的政策選擇，在國(guó)際舞臺(tái)上向其他相關(guān)行為體投射其意愿。詳見Jelena Radoman, “Small States in World Politics: State of the Art,” Journal of Regional Security, Vol.13, No.2, 2018, pp.186～187。在國(guó)內(nèi)學(xué)者中，陳旭將小國(guó)的權(quán)力分為自然性權(quán)力、制度性權(quán)力、結(jié)構(gòu)性權(quán)力和行為權(quán)力，并認(rèn)為前三種權(quán)力是小國(guó)權(quán)力的資源或客觀條件，策略行為將前三種權(quán)力進(jìn)行有效的整合。(14)她還認(rèn)為，小國(guó)獲得權(quán)力的最好途徑是在充分發(fā)揮自身?yè)碛械馁Y源、利用自身所處環(huán)境的基礎(chǔ)上制定明智的外交戰(zhàn)略。詳見陳旭：《國(guó)際關(guān)系中的小國(guó)權(quán)力論析》，《太平洋學(xué)報(bào)》2014年第10期，第40～44頁(yè)。王劍峰專門探討了小國(guó)在聯(lián)合國(guó)中的制度性權(quán)力，特別強(qiáng)調(diào)主權(quán)平等與“一國(guó)一票”制是小國(guó)制度性權(quán)力的重要來源。(15)王劍峰：《小國(guó)在聯(lián)合國(guó)中的制度性權(quán)力探析》，《國(guó)際關(guān)系研究》2018年第3期，第78～92頁(yè)。

實(shí)際上，無(wú)論是湯姆·隆的衍生權(quán)力、集體權(quán)力，拉多曼的理念性權(quán)力，還是陳旭的行為權(quán)力，都可以歸結(jié)為小國(guó)的外交策略。在某些情況下，如何運(yùn)用它們非常有限的權(quán)力資源比擁有多少權(quán)力資源更為重要。近年來越來越多的研究認(rèn)為，小國(guó)的外交策略具有能動(dòng)性，對(duì)小國(guó)維持生存和獲得國(guó)際影響力產(chǎn)生可觀效用，而非像一些傳統(tǒng)現(xiàn)實(shí)主義者認(rèn)為的只是國(guó)際體系與環(huán)境的結(jié)果。羅伯特·達(dá)爾(Robert Dahl)和愛德華·塔夫特(Edward Tufte)很早就研究了小國(guó)的生存戰(zhàn)略，認(rèn)為減少與大國(guó)之間的資源差異、提高大國(guó)反對(duì)小國(guó)的機(jī)會(huì)成本是小國(guó)的兩種基本生存戰(zhàn)略。(16)[美]羅伯特·達(dá)爾、愛德華·塔夫特著，唐皇鳳、劉曄譯：《規(guī)模與民主》，上海人民出版社2013年版，第111～113頁(yè)。在近幾年的文獻(xiàn)中，維克托·吉格列(Victor Gigleux)從角色理論(role theory)出發(fā)研究了小國(guó)外交政策的多樣性，認(rèn)為這種多樣性足以證明小國(guó)外交并非完全由結(jié)構(gòu)決定，而是由自我的角色認(rèn)知建構(gòu)。(17)Victor Gigleux, “Explaining the Diversity of Small States’ Foreign Policies Through Role Theory,” Third World Thematics, Vol.1, Issue 1, pp.27～45.斯韋里爾·斯坦松(Sverrir Steinsson)和巴爾迪·索哈爾松(Baldur Thorhallsson)認(rèn)為，如果小國(guó)運(yùn)用策略適當(dāng)，那么可以彌補(bǔ)規(guī)模和影響力的不足。(18)Sverrir Steinsson and Baldur Thorhallsson, “Small State Foreign Policy,” The Oxford Research Encyclopedia of Politics, 2017, DOI: 10.1093/acrefore/9780190228637.013.484.韋民概括了小國(guó)的多邊外交和專長(zhǎng)外交偏好。(19)韋民：《小國(guó)與國(guó)際關(guān)系》，北京大學(xué)出版社2014年版，第236～266頁(yè)。

總之，小國(guó)的外交策略是對(duì)權(quán)力資源的運(yùn)用。對(duì)外交策略的研究是近年來小國(guó)研究的新趨勢(shì)，本文對(duì)太平洋島國(guó)外交策略的研究是這個(gè)趨勢(shì)中的一部分。

(二)小國(guó)的基本外交策略

已有文獻(xiàn)對(duì)小國(guó)采取何種外交策略也有研究。對(duì)這些文獻(xiàn)進(jìn)行總結(jié)歸納發(fā)現(xiàn)，小國(guó)往往較有規(guī)律性地采取以下三種基本外交策略，可以將其稱為“弱者的武器”(weapons of the weak)(20)喬納森·舒爾茨(Jonathan Schultz)曾使用這個(gè)詞語(yǔ)指涉太平洋島國(guó)作為弱者抵抗澳大利亞的具體策略。詳見Jonathan Schultz, “Theorising Australia-Pacific Island Relations,” Australian Journal of International Affairs, Vol.68, No.5, 2014, p.555。。

第一，發(fā)揮數(shù)量?jī)?yōu)勢(shì)。小國(guó)的內(nèi)在缺陷在于單個(gè)國(guó)家的實(shí)力遠(yuǎn)不如大國(guó)。但是，它們的優(yōu)勢(shì)在于數(shù)量眾多，享有大小國(guó)家平等的法律地位。(21)Tom Long, “Small States, Great Power? Gaining Influence Through Intrinsic, Derivative, and Collective Power,” International Studies Review, Vol.19, Issue 2, 2017, p.198.因此，發(fā)揮數(shù)量上的優(yōu)勢(shì)就成為小國(guó)的一項(xiàng)基本外交策略。此外，小國(guó)還可以集中資源，在特定議題中占據(jù)某種優(yōu)勢(shì)。(22)[美]羅伯特·達(dá)爾、愛德華·塔夫特著，唐皇鳳、劉曄譯：《規(guī)模與民主》，上海人民出版社2013年版，第112頁(yè)。

第二，利用內(nèi)生權(quán)力。湯姆·隆所說的內(nèi)生權(quán)力和陳旭所說的自然性權(quán)力主要指的是自然資源和地理資源。(23)Tom Long, “Small States, Great Power? Gaining Influence Through Intrinsic, Derivative, and Collective Power,” International Studies Review, Vol.19, Issue 2, 2017, p.194；陳旭：《國(guó)際關(guān)系中的小國(guó)權(quán)力論析》，《太平洋學(xué)報(bào)》2014年第10期，第41頁(yè)。但是，筆者認(rèn)為，對(duì)“內(nèi)生權(quán)力”還可以有更寬泛的理解，即小國(guó)可以充分利用作為主權(quán)國(guó)家的資格、主權(quán)衍生的各項(xiàng)權(quán)利獲取政治經(jīng)濟(jì)利益。(24)Andrea Suilleabhain, “Small States at the United Nations: Diverse Perspectives, Shared Opportunities,” pdf, p.6.

第三，依靠國(guó)際制度。借助多邊機(jī)制、倡導(dǎo)國(guó)際規(guī)范是小國(guó)彌補(bǔ)實(shí)力缺陷的基本途徑。也正是因?yàn)椤靶　?，小?guó)往往在國(guó)際制度中占據(jù)天然有利的道德高地。(25)Jim McLay, “Making a Difference: The Role of a Small State at the United Nations,” pdf, p.123.不過，吉格列等人認(rèn)為，小國(guó)參與國(guó)際制度也有劣勢(shì)，乃至付出成本，也有小國(guó)對(duì)參與國(guó)際制度不積極的案例，因此參與國(guó)際制度并非“給定的”小國(guó)行為，而是小國(guó)自主選擇的外交策略。(26)Victor Gigleux, “Explaining the Diversity of Small States’ Foreign Policies Through Role Theory,” Third World Thematics, Vol.1, Issue 1, 2016, p.39。除了上述這些具有共性的外交策略外，常見的小國(guó)外交策略還有結(jié)盟、制衡(balancing)、追隨(bandwagonning)、對(duì)沖(hedging)等。近年來小國(guó)理論通過對(duì)北歐五國(guó)和蘇格蘭外交策略的研究總結(jié)出尋求地位(status-seeking)和尋求庇護(hù)(shelter-seeking)兩種外交策略，前者是指提高實(shí)力以在盟友面前抬高地位(以挪威為典型)，后者是指尋求盟友的庇護(hù)(以冰島為典型)。這些策略并非小國(guó)外交策略的共性，而是不同國(guó)家在不同環(huán)境下有不同表現(xiàn)。這些策略之間也并非相互排斥、非此即彼。

本文認(rèn)為，太平洋島國(guó)總體而言采用了發(fā)揮數(shù)量?jī)?yōu)勢(shì)、利用內(nèi)生權(quán)力和依靠國(guó)際制度這三種基本外交策略，但同時(shí)又有較強(qiáng)的地域特征，兼具一般性與特殊性。因此，要考察太平洋島國(guó)地區(qū)(Pacific Islands Region，PIR)(27)由太平洋島國(guó)構(gòu)成的地區(qū)。的“基本區(qū)情”(basic regional conditions)。

二、太平洋島國(guó)地區(qū)的“基本區(qū)情”與基本外交策略

本文認(rèn)為，“小島國(guó)、大海洋”(small islands，big oceans)(28)庫(kù)克群島總理亨利·普納(Henry Puna)使用過類似提法。見Henry Puna, “Thinking ‘Outside the Rocks’: Reimagining the Pacific,” in Greg Fry and Sandra Tarte, eds., The New Pacific Diplomacy, Canberra: Australian National University Press, 2015, pp.285～286。概括了太平洋島國(guó)地區(qū)的突出特點(diǎn)，可以說是這個(gè)地區(qū)的“基本區(qū)情”。這是理解太平洋島國(guó)外交策略的現(xiàn)實(shí)出發(fā)點(diǎn)。

(一)“小島國(guó)、大海洋”的基本特征

本文研究的太平洋島國(guó)包括：巴布亞新幾內(nèi)亞(巴新)、所羅門群島、瓦努阿圖、斐濟(jì)、帕勞、瑙魯、密克羅尼西亞聯(lián)邦(密聯(lián)邦)、馬紹爾群島、基里巴斯、圖瓦盧、湯加、薩摩亞、紐埃和庫(kù)克群島。這些島國(guó)的陸地面積僅占全球陸地總面積的0.4%，人口更是僅占全球總?cè)丝诘?.15%，是名符其實(shí)的“小國(guó)寡民”。

但是，這些陸地小國(guó)卻是“海洋大國(guó)”。它們海域廣大，專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)(EEZ)總和約2000萬(wàn)平方公里，陸海面積之比高達(dá)1:38。加上尚未獨(dú)立的島嶼領(lǐng)地后，專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)總面積更是達(dá)到2800萬(wàn)平方公里，大約相當(dāng)于歐亞大陸面積的一半，約占全球海洋面積的7.8%、地表總面積的5.5%(見表1)。

表1太平洋島國(guó)基本國(guó)情與陸海面積匡算

(續(xù)表)

資料來源：太平洋島國(guó)中，12個(gè)聯(lián)合國(guó)成員國(guó)的陸海面積數(shù)據(jù)來源于中國(guó)外交部網(wǎng)站，2個(gè)非聯(lián)合國(guó)成員國(guó)(紐埃和庫(kù)克群島)的數(shù)據(jù)來源于太平洋島國(guó)論壇秘書處2013年發(fā)布的《太平洋計(jì)劃審查(2013)》(29)Mekere Morauta, et al., “Pacific Plan Review 2013: Report to Pacific Leaders,”pdf, p.141.。

(二)“小島國(guó)、大海洋”的衍生問題

“小島國(guó)、大海洋”的基本特征衍生出一系列問題，可以在實(shí)力對(duì)比、發(fā)展能力與海洋權(quán)益三個(gè)維度上進(jìn)行歸納。這些問題既是太平洋島國(guó)開展外交活動(dòng)的限制因素，也是它們可資利用的優(yōu)勢(shì)。

第一，實(shí)力對(duì)比極度的不對(duì)稱性。實(shí)力不對(duì)稱是小國(guó)的共性，但太平洋島國(guó)面臨的實(shí)力不對(duì)稱程度尤其高。無(wú)論是從國(guó)土面積、人口、軍事、經(jīng)濟(jì)等硬實(shí)力指標(biāo)衡量，還是從治理能力、思想影響力、人員素質(zhì)等軟實(shí)力方面看，太平洋島國(guó)在澳新和域外大國(guó)面前都極度弱小。澳大利亞和新西蘭(統(tǒng)稱“澳新”，ANZ)對(duì)太平洋島國(guó)地區(qū)政治介入程度之深超過其他大國(guó)對(duì)其他地區(qū)的介入。這導(dǎo)致太平洋島國(guó)有時(shí)為了獲取利益，必須采取聯(lián)合起來的策略，甚至有時(shí)候即使聯(lián)合起來也無(wú)法與澳新和其他域外大國(guó)博弈，還需要借助跨地區(qū)的聯(lián)盟。

不過，威斯特伐利亞體系的核心原則之一——主權(quán)平等，在太平洋島國(guó)地區(qū)產(chǎn)生了極具特點(diǎn)的影響，其中之一就是主權(quán)平等原則與人口數(shù)量之間的極度不相稱。對(duì)擁有主權(quán)的島國(guó)來說，“一國(guó)一票”能給島國(guó)帶來巨大的外交資源，使其有機(jī)會(huì)發(fā)揮與其硬實(shí)力遠(yuǎn)遠(yuǎn)不相稱的國(guó)際影響力。例如，在聯(lián)合國(guó)大會(huì)上，人口約1.1萬(wàn)的瑙魯、圖瓦盧與人口約14億的中國(guó)、人口約13億的印度至少在理論上擁有同等權(quán)利、投票權(quán)同為一票。這是太平洋島國(guó)的主權(quán)給它們帶來的可資利用的優(yōu)勢(shì)。

《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》(下稱《海洋法公約》)則是另一個(gè)給太平洋島國(guó)帶來巨大的不對(duì)稱權(quán)力的制度。由于南太平洋島礁眾多且分布廣闊，太平洋島國(guó)得以擁有普遍巨大的、與其陸地國(guó)土面積和人口規(guī)模遠(yuǎn)遠(yuǎn)不相稱的海洋權(quán)益。(30)1982年《海洋法公約》基本納入了島國(guó)提出的主要主張，包括群島國(guó)單獨(dú)定義、按照島礁外緣單獨(dú)劃設(shè)群島基線、按照基線劃定內(nèi)水和200海里專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)、對(duì)國(guó)際海底享有相關(guān)權(quán)益等。甚至可以說，有了《海洋法公約》，才有了如今的太平洋島國(guó)地區(qū)。不過，《海洋法公約》在確立200海里專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)的同時(shí)，也附加了責(zé)任——沿岸國(guó)須負(fù)起在專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)內(nèi)管理、監(jiān)測(cè)、保護(hù)和行政的責(zé)任。這帶來了管理的需求，而這是單個(gè)島國(guó)所不具備的能力，因而成為南太平洋論壇漁業(yè)局(Forum Fisheries Agency，F(xiàn)FA，下稱“漁業(yè)局”)的國(guó)際法背景和動(dòng)力。(31)Richard A. Herr, “Microstate Sovereignty in the South Pacific: Is Small Practical?” Contemporary Southeast Asia, Vol.10, No.2, 1988, p.187.

第二，發(fā)展桎梏與能力不足?！靶u國(guó)”總體上意味著實(shí)力(尤其是硬實(shí)力)弱小，能力低下，博弈能力差。能力不足體現(xiàn)在方方面面，包括在地區(qū)與國(guó)際組織中的外交資源不足和談判能力低下，而人員數(shù)量與素質(zhì)不足則是其中最基本的。這些島國(guó)人口規(guī)模小，教育程度有限，缺乏外交專業(yè)技能培養(yǎng)，因而高素質(zhì)的外交人才極度缺乏。能否克服這些困難，是太平洋島國(guó)外交的基本問題。

第三，海洋權(quán)益與脆弱性。海洋性是這個(gè)地區(qū)共有的基本特性，并構(gòu)成了這個(gè)地區(qū)的共同利益、權(quán)力來源和文化認(rèn)同，也是這個(gè)地區(qū)面臨的最大挑戰(zhàn)。對(duì)這個(gè)地區(qū)的很多人來說，漁業(yè)是他們最重要的收入來源、生產(chǎn)和生活方式以及文化與信仰的一部分。海洋還是這個(gè)地區(qū)的資源與潛力所在。另一方面，氣候變化帶來的海平面上升、海水侵蝕，以及海洋環(huán)境的破壞等，都已經(jīng)給這個(gè)地區(qū)帶來了真切的后果，體現(xiàn)了太平洋島國(guó)特殊的脆弱性，甚至是有些低海拔國(guó)家最大的生存威脅。(32)參見陳曉晨、常玉迪：《南太平洋的發(fā)展地區(qū)主義：概念、特征與進(jìn)展》，《南海學(xué)刊》2019年第4期，第104～105頁(yè)。

(三)太平洋島國(guó)的外交策略

“小島國(guó)、大海洋”的基本特征和衍生問題都影響了太平洋島國(guó)的對(duì)外行為。太平洋島國(guó)能否利用好“大海洋”的資源，將其轉(zhuǎn)化為博弈中的優(yōu)勢(shì)，從而克服“小島國(guó)”帶來的弊端，是太平洋島國(guó)外交的一個(gè)重要目標(biāo)。太平洋島國(guó)的外交策略雖然在總體上符合小國(guó)的基本外交策略，但在實(shí)際應(yīng)用中具有獨(dú)特性。具體策略可以歸納為以下三種：

第一，“數(shù)量?jī)?yōu)勢(shì)牌”——通過制定規(guī)則，尋找發(fā)揮數(shù)量?jī)?yōu)勢(shì)的機(jī)制，尤其體現(xiàn)在地區(qū)政治中。與其他小國(guó)相比，太平洋島國(guó)與澳新或其他大國(guó)實(shí)力對(duì)比不對(duì)稱更加突出。澳新和其他宗主國(guó)(英、法、美等)可以規(guī)避國(guó)家平等原則，依靠實(shí)力優(yōu)勢(shì)對(duì)地區(qū)組織施加影響。因此，與其他小國(guó)不同，太平洋島國(guó)在地區(qū)政治中的數(shù)量?jī)?yōu)勢(shì)并不會(huì)自動(dòng)轉(zhuǎn)化為影響力，而是需要在地區(qū)組織的改革與創(chuàng)新中通過制定規(guī)則尋機(jī)實(shí)現(xiàn)。

第二，“海洋權(quán)利牌”——充分主張海洋權(quán)利，利用專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)的海洋資源獲取利益，這尤其體現(xiàn)在地區(qū)漁業(yè)合作領(lǐng)域。太平洋島國(guó)總體上并沒有像其他小國(guó)那樣占據(jù)重要的海峽或重要海上通道，常規(guī)自然資源也并不豐富。(33)梁甲瑞重點(diǎn)研究了太平洋島國(guó)的海上戰(zhàn)略通道問題，參見梁甲瑞：《中美南太平洋地區(qū)合作：基于維護(hù)海上戰(zhàn)略通道安全的視角》，中國(guó)社會(huì)科學(xué)出版社2018年版；梁甲瑞：《域外國(guó)家對(duì)太平洋島國(guó)的外交戰(zhàn)略研究》，中國(guó)社會(huì)科學(xué)出版社2019年版。沈予加論述了巴新的戰(zhàn)略重要性，參見沈予加：《巴布亞新幾內(nèi)亞的戰(zhàn)略重要性》，《現(xiàn)代國(guó)際關(guān)系》2019年第5期，第54～61頁(yè)。但是，筆者認(rèn)為，除了巴新等國(guó)地緣戰(zhàn)略位置重要性較為突出外，太平洋島國(guó)地區(qū)在自然地理上總體屬于開闊洋面，其重要性并不首先體現(xiàn)在占據(jù)重要海上通道上。除了巴新、所羅門群島等國(guó)以外，太平洋島國(guó)的常規(guī)自然資源也并不豐富。真正重要的是它們擁有的面積巨大的專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)。不過，太平洋島國(guó)普遍缺乏實(shí)現(xiàn)海洋權(quán)利的能力。如果缺乏有效的外交策略，這些權(quán)利就無(wú)法得到主張，海洋資源也就無(wú)法充分利用。特別是重要遠(yuǎn)洋漁業(yè)國(guó)美國(guó)沒有加入《海洋法公約》，在法律上不承認(rèn)太平洋島國(guó)的海洋權(quán)利。如何構(gòu)建地區(qū)漁業(yè)機(jī)制，從海洋資源中獲得利益，并與遠(yuǎn)洋漁業(yè)國(guó)尤其是美國(guó)展開談判，就成為太平洋島國(guó)外交策略中的重點(diǎn)。

第三，“多層制度牌”——通過在多個(gè)層次參與不同的國(guó)際制度，尋找符合太平洋島國(guó)利益的更好方案。這尤其體現(xiàn)在氣候政治中。由于實(shí)力居于劣勢(shì)，即使在地區(qū)組織中太平洋島國(guó)與澳新國(guó)家數(shù)量之比為14:2，這種數(shù)量?jī)?yōu)勢(shì)也不一定能發(fā)揮出來。而在全球?qū)哟蔚臋C(jī)制(例如小島嶼國(guó)家聯(lián)盟)由于過大而無(wú)法完全代表太平洋島國(guó)的利益。這就需要太平洋島國(guó)采取在多個(gè)層次上尋求不同國(guó)際制度的外交策略。

對(duì)太平洋島國(guó)來說，上述三種策略是相互聯(lián)系，可以提煉出一個(gè)原則：“充分利用主權(quán)，揚(yáng)長(zhǎng)避短，走地區(qū)聯(lián)合之路”。小國(guó)研究的傳統(tǒng)重點(diǎn)研究對(duì)象各有各的優(yōu)勢(shì)，有的科技發(fā)達(dá)(如以色列)，有的地理位置重要(如新加坡)，有的戰(zhàn)略資源豐富(如卡塔爾)，有的外交能力出眾(如挪威)，但這些優(yōu)勢(shì)太平洋島國(guó)基本不具備。主權(quán)是太平洋島國(guó)最可倚重的資源。上述三種具體策略都是主權(quán)原則衍生出來的：主權(quán)與平等原則衍生出數(shù)量?jī)?yōu)勢(shì)；主權(quán)與《海洋法公約》衍生出海洋權(quán)利；主權(quán)與國(guó)際制度的多元化衍生出多層次的制度性權(quán)力。揚(yáng)長(zhǎng)避短、地區(qū)聯(lián)合是太平洋島國(guó)外交策略的鮮明特點(diǎn)。

太平洋島國(guó)的外交策略離不開與域外大國(guó)和其他行為體的互動(dòng)。由于太平洋島國(guó)自身實(shí)力極度弱小，外部支持是提高它們外交策略有效性的有利條件——雖然還很難說是必要條件。在數(shù)十年時(shí)間里，外部支持的強(qiáng)度經(jīng)歷了起落。“二戰(zhàn)”結(jié)束后相當(dāng)一段時(shí)期，這個(gè)地區(qū)維持著由宗主國(guó)主導(dǎo)的“大國(guó)協(xié)調(diào)”。這種“大國(guó)協(xié)調(diào)”隨著荷蘭的退出和英國(guó)逐步允許殖民地有序自治和獨(dú)立而不斷松動(dòng)。20世紀(jì)70～80年代，隨著美蘇全球冷戰(zhàn)擴(kuò)展到這個(gè)地區(qū)，太平洋島國(guó)獲得的外部支持較強(qiáng)。冷戰(zhàn)結(jié)束后，隨著域外大國(guó)紛紛“撤出南太”，外部支持一度有所減弱。近年來，隨著全球治理深化和大國(guó)博弈加劇，外部支持再次變強(qiáng)。不過，太平洋島國(guó)并非完全被動(dòng)地等待這些外部支持，而是發(fā)揮自身主動(dòng)性，包括利用大國(guó)之間的矛盾，與域外國(guó)家與組織展開互動(dòng)，為自身爭(zhēng)取權(quán)利和利益。(34)參見Greg Fry, Framing the Islands: Power and Diplomatic Agency in Pacific Regionalism, Canberra: Australian National University Press, 2019.

企業(yè)堅(jiān)持“精細(xì)管理、以人為本”是對(duì)最廣大職工的地位和主題作用的認(rèn)可，是企業(yè)前進(jìn)的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)，為員工的生存發(fā)展創(chuàng)造出有利的條件，充分發(fā)揮員工的主動(dòng)性，才能使企業(yè)發(fā)展最大限度地激發(fā)和調(diào)動(dòng)廣大員工的積極性和創(chuàng)造性，從而促進(jìn)企業(yè)更好的發(fā)展。

下文將用三個(gè)領(lǐng)域的案例對(duì)上述三種外交策略進(jìn)行具體說明，并討論外部支持的作用。需要說明的是，在這三個(gè)案例中，三種外交策略是同時(shí)存在、相互作用的，不能完全割裂開。不過，在每一個(gè)案例中，外交策略的使用有不同側(cè)重，存在一種主要的外交策略(見表2)。

表2太平洋島國(guó)的外交策略與案例一覽表

圖表來源：作者自制。

三、在地區(qū)主義內(nèi)部尋機(jī)發(fā)揮數(shù)量?jī)?yōu)勢(shì)

如前文所述，集中數(shù)量?jī)?yōu)勢(shì)是小國(guó)的一項(xiàng)基本外交策略。在太平洋島國(guó)地區(qū)，島國(guó)數(shù)量從20世紀(jì)70年代起就顯著超過大國(guó)，但由于實(shí)力劣勢(shì)的存在，這種數(shù)量?jī)?yōu)勢(shì)并不必然導(dǎo)致話語(yǔ)權(quán)上升。湯姆·隆已經(jīng)發(fā)現(xiàn)，調(diào)節(jié)制度內(nèi)部國(guó)家間關(guān)系的規(guī)則是小國(guó)的一種集體權(quán)力，但是他并沒有將制定規(guī)則與發(fā)揮數(shù)量?jī)?yōu)勢(shì)在具體案例中結(jié)合起來。(35)Tom Long, “Small States, Great Power? Gaining Influence Through Intrinsic, Derivative, and Collective Power,” International Studies Review, Vol.19, Issue 2, 2017, p.199.本文集中探討太平洋島國(guó)通過程序改革與機(jī)制競(jìng)爭(zhēng)等策略規(guī)避實(shí)力劣勢(shì)，將數(shù)量?jī)?yōu)勢(shì)轉(zhuǎn)化為在地區(qū)主義中的話語(yǔ)權(quán)。

(一)推動(dòng)規(guī)則改革

影響成員國(guó)在地區(qū)組織中話語(yǔ)權(quán)的因素有很多，包括經(jīng)費(fèi)貢獻(xiàn)大小、能力強(qiáng)弱和利益輸送等與綜合實(shí)力更為相關(guān)的因素。數(shù)量和實(shí)力哪個(gè)更起決定性作用，還取決于地區(qū)組織內(nèi)部決策采用什么樣的程序和規(guī)則。因此，為了發(fā)揮島國(guó)在數(shù)量上的優(yōu)勢(shì)，規(guī)避它們?cè)趯?shí)力上的劣勢(shì)，進(jìn)行規(guī)則上的改革就成為一個(gè)主要策略。

南太平洋委員會(huì)(South Pacific Commissio，SPC)(36)南太平洋委員會(huì)在很長(zhǎng)一段時(shí)間都是太平洋島國(guó)地區(qū)架構(gòu)的核心，現(xiàn)稱“太平洋共同體”(Pacific Community)。的演進(jìn)史能夠予以佐證。建立伊始，南太平洋委員會(huì)的成員國(guó)為英國(guó)、法國(guó)、荷蘭、美國(guó)、澳大利亞和新西蘭，完全是“殖民國(guó)家俱樂部”，把當(dāng)?shù)厝伺懦谕?。?dāng)?shù)厝酥荒軈⒓幽咸窖笪瘑T會(huì)下轄的南太平洋會(huì)議(South Pacific Conference)。因此，島國(guó)首先的策略是爭(zhēng)取南太平洋委員會(huì)的參與權(quán)。1962年，西薩摩亞獨(dú)立建國(guó)，恰逢荷蘭退出南太平洋委員會(huì)這樣一個(gè)非常有利的時(shí)機(jī)，西薩摩亞接過荷蘭的成員國(guó)地位和投票權(quán)，開始在南太平洋委員會(huì)內(nèi)部發(fā)出“島國(guó)聲音”。隨后，瑙魯于1968年加入，斐濟(jì)于1970年加入。

20世紀(jì)70年代初，隨著越來越多島國(guó)加入南太平洋委員會(huì)，它們發(fā)現(xiàn)，數(shù)量?jī)?yōu)勢(shì)并不自動(dòng)帶來發(fā)言權(quán)的增長(zhǎng)。如前文所述，宗主國(guó)參加的南太平洋委員會(huì)與當(dāng)?shù)厝藚⒓拥哪咸窖髸?huì)議之間是上下級(jí)關(guān)系，而且掌握預(yù)算權(quán)的宗主國(guó)更掌握發(fā)言權(quán)，“一國(guó)一票”制還沒有建立起來。因此，太平洋島國(guó)的策略重點(diǎn)就放在了調(diào)整南太平洋委員會(huì)和南太平洋會(huì)議之間的上下級(jí)關(guān)系，試圖增加決策權(quán)。它們當(dāng)時(shí)的主要策略是聯(lián)合澳新，爭(zhēng)取美國(guó)，孤立英法尤其是法國(guó)。(37)G. E. Fry, South Pacific Regionalism: The Development of an Indigenous Commitment, M. A. Thesis, Australian National University, 1979, pp.77～78.

1973年，在太平洋島國(guó)的堅(jiān)決要求下，由澳大利亞出面提案，南太平洋委員會(huì)開會(huì)討論成立“未來地位委員會(huì)”，研究南太平洋委員會(huì)的改革事宜。法國(guó)試圖在會(huì)上阻止這個(gè)提案，但當(dāng)時(shí)適逢法國(guó)在南太平洋的核試驗(yàn)引發(fā)太平洋島國(guó)和新西蘭的強(qiáng)烈憤慨，太平洋島國(guó)和新西蘭代表一個(gè)接一個(gè)發(fā)言反對(duì)法國(guó)，甚至法國(guó)殖民地代表也臨場(chǎng)倒戈，致使澳大利亞提案通過。(38)Dick Williams, “All Except France：Agog for Change in the South Pacific Commission,” Pacific Islands Monthly, Vol.44, No.10, 1973, pp.6～7.1974年，“未來地位委員會(huì)”通過了一個(gè)備忘錄，決定南太平洋委員會(huì)與南太平洋會(huì)議合并，新名稱定為南太平洋會(huì)議。原南太平洋委員會(huì)改組為南太平洋會(huì)議與會(huì)國(guó)政府代表委員會(huì)(CRPG)，作為南太平洋會(huì)議下設(shè)的咨詢機(jī)構(gòu)。原來的南太平洋委員會(huì)在上、南太平洋會(huì)議在下的權(quán)力格局被顛倒過來了。1983年，南太平洋會(huì)議內(nèi)部的“一國(guó)一票”制正式確立。(39)Richard Herr, Regionalism in the South Seas: The Impact of the South Pacific Commission 1947～1974, Dissertation, Duke University, 1977, p.2；曲升：《南太平洋委員會(huì)演進(jìn)的軌跡、動(dòng)力及意義》，《貴州社會(huì)科學(xué)》2018年第12期，第70～71頁(yè)。

另一個(gè)佐證案例是南太平洋論壇(South Pacific Forum，SPF)(40)2000年后改稱“太平洋島國(guó)論壇”。的改革。南太平洋論壇由澳新和太平洋島國(guó)組成，在冷戰(zhàn)時(shí)期內(nèi)部關(guān)系尚較為平等。冷戰(zhàn)結(jié)束后，“南太平洋論壇在經(jīng)濟(jì)、政治和安全議題上日益被掌握著錢袋子的澳新主導(dǎo)”(41)Sandra Tarte, et al., “Turning the Tide: The Need for a Pacific Solution to Counter Conditionality,” https://www.wagingpeace.org/turning-the-tide-the-need-for-a-pacific-solution-to-aid-conditionality/.。而秘書處在論壇內(nèi)部占據(jù)了決策權(quán)，使得領(lǐng)導(dǎo)人“大權(quán)旁落”。而秘書處又被外交人才充裕的澳新尤其是澳大利亞所掌握。這樣，澳大利亞通過“錢袋子”和秘書處實(shí)現(xiàn)對(duì)南太平洋論壇的“俘獲”。(42)Matthew Dornan and Tess Newton Cain, “Regional Service Delivery Among Pacific Island Countries: An Assessment,” Asia & the Pacific Policy Studies, Vol.1, No.3, 2014，pp.552～553.

為了改變這一局面，從2009年左右起，島國(guó)開始嘗試對(duì)太平洋島國(guó)論壇及其秘書處進(jìn)行改革，改革的核心是改變決策程序，將決策權(quán)從秘書處向領(lǐng)導(dǎo)人手中轉(zhuǎn)移。歷經(jīng)數(shù)年的改革進(jìn)程，2014年7月，太平洋島國(guó)論壇第45次領(lǐng)導(dǎo)人會(huì)議通過了《太平洋地區(qū)主義框架》(FPR，下稱《框架》)，這實(shí)際上是整體改革方案。(43)Pacific Islands Forum Secretariat, “The Framework for Pacific Regionalism,” http://www.forumsec.org/wp-content/uploads/2017/09/Framework-for-Pacific-Regionalism.pdf/.根據(jù)其后到任的太平洋島國(guó)論壇秘書長(zhǎng)達(dá)梅·梅格·泰勒(Dame Meg Taylor)的概括，《框架》強(qiáng)調(diào)政治協(xié)商，以供領(lǐng)導(dǎo)人進(jìn)行“開放而強(qiáng)有力的對(duì)地區(qū)主義的政治討論”，并且要轉(zhuǎn)變決策機(jī)制，主要由領(lǐng)導(dǎo)人通過公開的政策過程決定地區(qū)重大事務(wù)。(44)Dame Meg Taylor, “The Future of the Pacific Islands Forum and the Framework for Pacific Regionalism,” in Greg Fry and Sandra Tarte, eds., The New Pacific Diplomacy, Canberra: Australian National University Press, 2015, pp. 43～45.為了保障決策權(quán)回歸成員國(guó)領(lǐng)導(dǎo)人，一項(xiàng)關(guān)鍵制度是地區(qū)主義專家小組委員會(huì)(SSCR)，由該小組委員會(huì)負(fù)責(zé)審查提案，對(duì)領(lǐng)導(dǎo)人負(fù)責(zé)，向論壇官員委員會(huì)匯報(bào)，由后者做出評(píng)估或進(jìn)一步建議后呈送給領(lǐng)導(dǎo)人。(45)Pacific Islands Forum Secretariat, “The Framework for Pacific Regionalism,” http://www.forumsec.org/wp-content/uploads/2017/09/Framework-for-Pacific-Regionalism.pdf/.

(二)制造機(jī)制競(jìng)爭(zhēng)

不過，地區(qū)組織的內(nèi)部改革進(jìn)程不一定滿足太平洋島國(guó)的需求與愿望。在這種情況下，太平洋島國(guó)有可能選擇創(chuàng)建新的地區(qū)組織，并與舊機(jī)制展開機(jī)制競(jìng)爭(zhēng)的策略。

南太平洋論壇的建立就和太平洋島國(guó)不滿南太平洋委員會(huì)改革進(jìn)程滯后有關(guān)，這種不滿演化為建立一個(gè)完全由本地區(qū)成員參加的、能夠討論政治議題的新地區(qū)組織的動(dòng)議。(47)Richard Herr, “Pacific Island Regionalism: How Firm the Foundations for Future Cooperation?” in Michael Powles, ed., Pacific Futures, Canberra: Pandanus Books, 2006, p.187.尤其是法、美均為成員國(guó)的南太平洋委員會(huì)沒能回應(yīng)南太平洋島國(guó)對(duì)法、美兩國(guó)在這一地區(qū)進(jìn)行核試驗(yàn)問題的關(guān)切。核試驗(yàn)問題還引發(fā)了宗主國(guó)內(nèi)部矛盾，尤其是積極進(jìn)行核試驗(yàn)的法國(guó)與堅(jiān)決反對(duì)核試驗(yàn)的新西蘭之間的矛盾。這最終促使島國(guó)聯(lián)合澳新建立一個(gè)排除域外宗主國(guó)(英、法、美)的獨(dú)立的地區(qū)組織，即南太平洋論壇。(48)Te’O I. J. Fairbairn, et al., The Pacific Islands: Politics, Economics, and International Relations, Honolulu: University of Hawai’i Press, 1991, pp.70～71.

1971年后，機(jī)制競(jìng)爭(zhēng)在“舊機(jī)制”南太平洋委員會(huì)和“新機(jī)制”南太平洋論壇之間展開。最終，太平洋島國(guó)決策權(quán)更高的南太平洋論壇“勝出”。到1990年，時(shí)任瓦努阿圖總統(tǒng)弗雷德里克·蒂馬卡塔(Fredrick Timakata)公開表示，“南太平洋論壇已成為本地區(qū)活動(dòng)的最重要的地區(qū)性政治組織?！?49)Karen Mangnall, “The South Pacific Forum: A Tale of Two Hotels,” Pacific Islands Monthly, Vol.60, No.9, 1990, p.11.這代表了太平洋島國(guó)機(jī)制競(jìng)爭(zhēng)策略的階段性成果。

2008年左右以來，太平洋島國(guó)采取了類似的地區(qū)機(jī)制競(jìng)爭(zhēng)策略。在冷戰(zhàn)結(jié)束后澳新掌握太平洋島國(guó)論壇決策權(quán)的情況下，島國(guó)“另起爐灶”，建立了一系列由太平洋島國(guó)和島嶼領(lǐng)地自創(chuàng)的地區(qū)組織，在這些組織內(nèi)部島國(guó)與島嶼領(lǐng)地更是占據(jù)了數(shù)量?jī)?yōu)勢(shì)和決策權(quán)。這些組織包括太平洋小島嶼發(fā)展中國(guó)家集團(tuán)(PSIDS)、太平洋島國(guó)發(fā)展論壇(PIDF)、成為正式國(guó)際組織的美拉尼西亞先鋒集團(tuán)(MSG)和機(jī)制化了的《瑙魯協(xié)定》締約國(guó)(PNA)等。歐盟和中國(guó)、印度、印度尼西亞等亞洲新興經(jīng)濟(jì)體為這些新地區(qū)機(jī)制提供了直接或間接支持。這些新地區(qū)機(jī)制與太平洋島國(guó)論壇構(gòu)成了一定程度上的機(jī)制競(jìng)爭(zhēng)，共同促進(jìn)了太平洋島國(guó)集體利益的表達(dá)。(50)參見Sandra Tarte, “The Changing Paradigm of Pacific Regional Politics,” The Round Table, Vol.106, Issue 2, 2017, pp.1～9；陳曉晨：《南太平洋地區(qū)主義的新發(fā)展：地區(qū)機(jī)制與影響評(píng)估》，《國(guó)際關(guān)系研究》2019年第3期，第79～106頁(yè)。

總之，發(fā)揮數(shù)量?jī)?yōu)勢(shì)是太平洋島國(guó)在地區(qū)主義中的基本策略。當(dāng)無(wú)法有效發(fā)揮數(shù)量?jī)?yōu)勢(shì)時(shí)，太平洋島國(guó)會(huì)采取改革程序和創(chuàng)新機(jī)制等策略，以建立有利于數(shù)量?jī)?yōu)勢(shì)的規(guī)則。

四、在漁業(yè)合作中充分主張海洋權(quán)利

充分利用主權(quán)是太平洋島國(guó)外交策略的原則。太平洋島國(guó)陸地領(lǐng)土較小，其主權(quán)主要體現(xiàn)在“藍(lán)色國(guó)土”，即領(lǐng)海與專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)。因此，如何最大限度地利用“藍(lán)色國(guó)土，就成為太平洋島國(guó)首要的外交策略。漁業(yè)是太平洋島國(guó)的國(guó)計(jì)民生所在，因而地區(qū)漁業(yè)合作最能體現(xiàn)太平洋島國(guó)充分利用海洋資源優(yōu)勢(shì)實(shí)現(xiàn)利益最大化。在有限領(lǐng)域集中資源是小國(guó)常見的外交策略。(51)Sverrir Steinsson and Baldur Thorhallsson, “Small State Foreign Policy,” The Oxford Research Encyclopedia of Politics, 2017, p.11, DOI: 10.1093/acrefore/9780190228637.013.484.在總體實(shí)力弱小的情況下，將重點(diǎn)聚焦在漁業(yè)問題上，揚(yáng)長(zhǎng)避短，可以概括為太平洋島國(guó)地區(qū)漁業(yè)合作的總體策略。其中，有兩個(gè)問題最為關(guān)鍵，第一，太平洋島國(guó)如何將理論上、國(guó)際法意義上的海洋權(quán)利通過機(jī)制的設(shè)計(jì)與規(guī)則的塑造轉(zhuǎn)化為實(shí)際權(quán)益？第二，太平洋島國(guó)如何與游離在這套規(guī)則之外的美國(guó)展開實(shí)力極不對(duì)稱的博弈？

(一)主張海洋權(quán)利：從國(guó)際法到實(shí)際權(quán)益

南太平洋論壇漁業(yè)局的建立是太平洋島國(guó)地區(qū)漁業(yè)機(jī)制化合作的開端。在漁業(yè)局建立過程中，主權(quán)與海洋資源的結(jié)合共同起到根本作用。這首先體現(xiàn)在聯(lián)合國(guó)海洋法大會(huì)對(duì)太平洋島國(guó)地區(qū)漁業(yè)合作的驅(qū)動(dòng)上。

聯(lián)合國(guó)海洋法大會(huì)的談判進(jìn)程直接推動(dòng)了漁業(yè)局的建立，一個(gè)證據(jù)是二者在時(shí)間上前后相繼的相關(guān)性。1975年，時(shí)任斐濟(jì)總理拉圖·卡米塞塞·馬拉(Ratu Kamisese Mara)就已經(jīng)向第6屆南太平洋論壇提交了關(guān)于建立地區(qū)性漁業(yè)機(jī)構(gòu)的提案，但沒有實(shí)質(zhì)進(jìn)展。(52)Ratu Sir Kamisese Mara, The Pacific Way: A Memoir, Honolulu: University of Hawaii Press, 1997, p.176.1976年的第七屆南太平洋論壇雖然討論了“200海里”主張，但尚未單獨(dú)討論地區(qū)漁業(yè)機(jī)構(gòu)。(53)A Special Correspondent, “A Thundercloud but No Storm over the Forum,” Pacific Islands Monthly, Vol.47, No.9, 1976, p.8.不過，就在1977年聯(lián)合國(guó)海洋法大會(huì)第五期談判開始后不久，偏向發(fā)展中國(guó)家尤其是群島國(guó)家利益的“200海里”主張逐漸占了上風(fēng)，而且美國(guó)、日本、蘇聯(lián)都加緊在太平洋島國(guó)地區(qū)進(jìn)行漁業(yè)活動(dòng)。在此背景下，第八屆南太平洋論壇在主席國(guó)巴新(也是當(dāng)時(shí)太平洋島國(guó)地區(qū)潛在的領(lǐng)海和專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)面積最大的國(guó)家)的推動(dòng)下討論了建立一個(gè)地區(qū)漁業(yè)機(jī)構(gòu)的問題，并形成決議，表示在尚未達(dá)成海洋法公約之時(shí)，“本地區(qū)國(guó)家應(yīng)當(dāng)迅速建立漁業(yè)區(qū)或?qū)俳?jīng)濟(jì)區(qū)”，并決定建立一個(gè)漁業(yè)機(jī)構(gòu)，即后來的漁業(yè)局。(54)“Declaration on Law of the Sea and a Regional Fisheries Agency,”http://www.forumsec.org/8th-south-pacific-forum-port-moresby-papua-new-guinea-29-31-august-1977/.

但是，這剝奪了南太平洋會(huì)議傳統(tǒng)上在海洋問題上的實(shí)權(quán)，制造了機(jī)制競(jìng)爭(zhēng)。反對(duì)專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)概念的美國(guó)反對(duì)由太平洋島國(guó)和澳新組成的南太平洋論壇討論漁業(yè)事宜。但是，以時(shí)任巴新外交部長(zhǎng)埃比亞·奧利瓦利(Ebia Olewale)為首的太平洋島國(guó)官員堅(jiān)決維護(hù)他們?cè)诘貐^(qū)漁業(yè)合作上的權(quán)益。潛在的專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)分別約為850萬(wàn)平方公里和400萬(wàn)平方公里的澳新出于自身利益也維護(hù)這個(gè)主張。時(shí)任美國(guó)南太平洋會(huì)議高級(jí)專員萊斯特·埃德蒙德(Lester Edmond)事后不得不承認(rèn)南太平洋會(huì)議在漁業(yè)事權(quán)上的失勢(shì)。(55)John Carter, “Horrid Niggling, or Happy Nuptials, for Commission and Forum?” Pacific Islands Monthly, Vol.48, No.11, 1977, pp.8～11.1979年，漁業(yè)局成立，名義上是南太平洋論壇下屬機(jī)構(gòu)，實(shí)際上是一個(gè)獨(dú)立的地區(qū)組織。

1982年，《海洋法公約》正式頒布，成為太平洋島國(guó)主張海洋權(quán)利的法律基礎(chǔ)。同年，八個(gè)金槍魚富集的太平洋島國(guó)簽訂《瑙魯協(xié)定》，成為漁業(yè)局內(nèi)部的談判集團(tuán)，以此爭(zhēng)取金槍魚權(quán)益。然而，在此后的20多年里，島國(guó)出賣金槍魚入場(chǎng)捕魚權(quán)的收益僅占域外漁船捕魚所獲收益的4%～5%，“無(wú)法將國(guó)際法授予它們的海洋生物權(quán)益轉(zhuǎn)化為真正實(shí)在的經(jīng)濟(jì)利益”。(56)Sandra Tarte, “Regionalism and Changing Regional Order in the Pacific Islands,” Asia & The Pacific Policy Studies, Vol.1, No.2, 2014, pp.315～316.

為了將海洋權(quán)利轉(zhuǎn)化為實(shí)實(shí)在在的經(jīng)濟(jì)收益，《瑙魯協(xié)定》締約國(guó)于2007年開始實(shí)施“作業(yè)天數(shù)計(jì)劃”(Vessel Day Scheme, VDS)(57)又譯“每船每日計(jì)劃”、“船日計(jì)劃”、“休漁期計(jì)劃”、“漁船作業(yè)天數(shù)方案”、“漁船作業(yè)天數(shù)機(jī)制”等。?！白鳂I(yè)天數(shù)計(jì)劃”的規(guī)則是由《瑙魯協(xié)定》締約國(guó)聯(lián)合對(duì)進(jìn)入其專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)的外籍漁船規(guī)定作業(yè)天數(shù)與捕魚配額，以一級(jí)市場(chǎng)公開拍賣和二級(jí)市場(chǎng)交易的形式開放給船東競(jìng)價(jià)、購(gòu)買，對(duì)船東按每船、每日的“作業(yè)天”價(jià)格征收入漁費(fèi)。(58)詳見“The PNA Vessel Day Scheme,” https://www.pnatuna.com/VDS。本質(zhì)上，這是一套類似于歐盟碳排放交易體系(EU-ETS)的“限額交易”規(guī)則(Cap-and-trade Rule, 又譯“總量限制與交易”)，是對(duì)公共資源以計(jì)劃基礎(chǔ)上的市場(chǎng)交易進(jìn)行治理、避免“公地悲劇”的一種形式。這套規(guī)則實(shí)質(zhì)上是建立一個(gè)有利于賣方(太平洋島國(guó))的市場(chǎng)，讓買方(船東)互相競(jìng)價(jià)，從制度設(shè)計(jì)上有利于制造稀缺，推動(dòng)價(jià)格上漲，太平洋島國(guó)從中獲益。

由于“作業(yè)天數(shù)計(jì)劃”規(guī)則，外籍船只的入漁費(fèi)短短幾年內(nèi)從不到1500美元/船/天大幅上漲到超過1萬(wàn)美元/船/天，有時(shí)候達(dá)到16000美元/船/天。(59)Transform Aqorau, “State of the Pacific: Slippery Slopes and Rough Rides in Regional Cooperative Endeavours in the Islands,” pdf, p.7.這套規(guī)則由此在給太平洋島國(guó)帶來收益的同時(shí)，也遭到了澳大利亞、新西蘭、美國(guó)、歐盟等遠(yuǎn)洋漁業(yè)大國(guó)或集團(tuán)的反對(duì)。(60)Transform Aqorau, “How Tuna is Shaping Regional Diplomacy,” in Greg Fry and Sandra Tarte, eds., The New Pacific Diplomacy, Canberra: Australian National University Press, 2015, pp.231～234.不過，由于“作業(yè)天數(shù)計(jì)劃”是基于《海洋法公約》的創(chuàng)新制度設(shè)計(jì)，占據(jù)道義優(yōu)勢(shì)，而反對(duì)者缺乏道義基礎(chǔ)，締約國(guó)一直頂住了域外大國(guó)的壓力，堅(jiān)持對(duì)專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)的主權(quán)管轄，“作業(yè)天數(shù)計(jì)劃”得以持續(xù)實(shí)施。(61)“PNA Members Confirm: Vessel Day Scheme Is Here to Stay,” https://www.pnatuna.com/node/340.這得到了奧蘭·楊(Oran Young)等學(xué)者的肯定。(62)Intergovernmental Oceanographical Commission (IOC), “Transboundary Waters Assessment Programme: Assessment of Governance Arrangements for the Ocean (Volume 2: Areas beyond National Jurisdiction),” pdf, p.43.

“作業(yè)天數(shù)計(jì)劃”尤其突出說明了太平洋島國(guó)的外交策略：在實(shí)力劣勢(shì)下，充分發(fā)揮海洋資源的優(yōu)勢(shì)，通過地區(qū)合作，以主權(quán)促進(jìn)發(fā)展權(quán)。

(二)與美國(guó)的漁業(yè)集體談判

太平洋島國(guó)對(duì)海洋權(quán)利的主張?jiān)诜ɡ砩匣凇逗Ｑ蠓üs》，而由于美國(guó)一直拒不加入，因此美國(guó)認(rèn)為該公約和相關(guān)條約對(duì)美國(guó)漁船沒有法律約束力，不承認(rèn)太平洋島國(guó)的海洋權(quán)利。美國(guó)金槍魚協(xié)會(huì)(ATA)堅(jiān)持認(rèn)為，金槍魚是高度洄游魚類(highly migratory fish)，因而不屬于任何國(guó)家，并以此為由繼續(xù)在太平洋島國(guó)的專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)內(nèi)進(jìn)行捕撈作業(yè)，游離于太平洋島國(guó)地區(qū)漁業(yè)規(guī)則之外。漁業(yè)集體談判成為太平洋島國(guó)試圖將美國(guó)在某種程度上納入規(guī)則、維護(hù)海洋權(quán)利的主要策略。依托地區(qū)組織是太平洋島國(guó)的主要談判方式，在談判過程中經(jīng)常利用第三方提高自己的議價(jià)權(quán)是其常用策略。

1984年6月，所羅門群島政府扣留了一艘在該國(guó)專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)內(nèi)捕撈作業(yè)的美國(guó)漁船，引發(fā)了外交爭(zhēng)端。這個(gè)事件發(fā)生在《海洋法公約》正式頒布一年多后。為了平息漁業(yè)爭(zhēng)端、建立長(zhǎng)效解決機(jī)制，漁業(yè)局代表太平洋島國(guó)與美國(guó)展開漁業(yè)集體談判。談判期間，蘇聯(lián)分別與基里巴斯、瓦努阿圖達(dá)成了有利于后者的漁業(yè)合作協(xié)定，還與斐濟(jì)、巴新、湯加等國(guó)商討漁業(yè)協(xié)定。一些太平洋島國(guó)領(lǐng)導(dǎo)人也有意識(shí)地利用與蘇聯(lián)的漁業(yè)合作向西方尤其是美國(guó)施壓。(63)Sandra Tarte, “Regionalism and Globalism in the South Pacific,” Development and Change, Vol.20, Issue 2, 1989, p.189. 曾任湯加國(guó)王陶法阿豪·圖普四世(Taufa’ahau Tupou IV)衛(wèi)士、后來?yè)?dān)任湯加駐華大使的西亞梅利耶·拉圖(SiamelieLatu)夫婦在回答筆者提問時(shí)，確認(rèn)了圖普四世當(dāng)時(shí)與蘇聯(lián)的外交(至少一個(gè)方面)是(包括向西方)爭(zhēng)取自身和地區(qū)發(fā)展利益的“高超政治和外交智慧”。此外，蘇聯(lián)和中國(guó)分別批準(zhǔn)了1985年達(dá)成的《南太平洋無(wú)核區(qū)條約》，給持不批準(zhǔn)立場(chǎng)的美國(guó)施加了壓力。作為回應(yīng)，美國(guó)加強(qiáng)了與太平洋島國(guó)的經(jīng)濟(jì)合作，在漁業(yè)等問題上向太平洋島國(guó)作了更多讓步。(64)Graeme Gill, “Soviet Interests in the Pacific,” in John Ravenhill, ed., No Longer an American Lake? Alliance Problems in the South Pacific, Berkeley: Institute of International Studies, University of California, Berkeley, 1989, pp.106～131.

經(jīng)過三年談判，美太雙方于1987年達(dá)成了《南太平洋金槍魚協(xié)定》。根據(jù)協(xié)定，美國(guó)在征得太平洋島國(guó)同意的前提下方可在其專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)內(nèi)捕魚，并需繳納5000萬(wàn)美元費(fèi)用，外加每年提供25萬(wàn)美元技術(shù)援助。(65)當(dāng)時(shí)國(guó)內(nèi)對(duì)此已有報(bào)道，詳見何伊：《美國(guó)與南太島國(guó)簽署漁業(yè)協(xié)定》，《現(xiàn)代漁業(yè)信息》1987年第8期，第30頁(yè)。雖然美國(guó)在法理上仍不承認(rèn)《海洋法公約》，但不得不事實(shí)上根據(jù)專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)制度向太平洋島國(guó)支付費(fèi)用。1993年，協(xié)定到期后又延長(zhǎng)了10年，2003年再次續(xù)約延長(zhǎng)10年。

隨著2007年“作業(yè)天數(shù)計(jì)劃”開始實(shí)施，入漁費(fèi)價(jià)格飆升，由《南太平洋金槍魚協(xié)定》“鎖定”的美國(guó)漁船入漁費(fèi)顯著低于其他國(guó)家漁船按市場(chǎng)行情支付的高價(jià)入漁費(fèi)，引發(fā)了美國(guó)漁船或“套牌”的美資漁船(66)實(shí)際上的船東多為臺(tái)灣籍，但以美資漁船名義進(jìn)入太平洋島國(guó)專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)漁場(chǎng)作業(yè)。加緊作業(yè)以套取這個(gè)“利差”。這促使《瑙魯協(xié)定》締約國(guó)和部分其他遠(yuǎn)洋漁業(yè)大國(guó)和船東要求對(duì)美國(guó)漁船也同樣按照或參照“作業(yè)天數(shù)計(jì)劃”實(shí)施管理。(67)王曉晴、吳錦仁：《瑙魯協(xié)議成員國(guó)VDS入漁模式及其對(duì)中西太平洋金槍魚圍網(wǎng)漁業(yè)的影響》，《漁業(yè)信息與戰(zhàn)略》2014年第4期，第293～299頁(yè)。

鑒于《南太平洋金槍魚協(xié)定》于2013年到期，從2009年起，太平洋島國(guó)再次與美國(guó)展開了漁業(yè)集體談判。美國(guó)的最初立場(chǎng)是只同意將入漁費(fèi)提高到4200萬(wàn)美元/年，關(guān)鍵是仍然保留原有的長(zhǎng)期協(xié)議價(jià)方式，按年付固定費(fèi)用，不接受“作業(yè)天數(shù)計(jì)劃”。但是，中國(guó)等其他遠(yuǎn)洋漁業(yè)大國(guó)接受“作業(yè)天數(shù)計(jì)劃”給了美國(guó)第三方競(jìng)爭(zhēng)壓力；巴新威脅美國(guó)再不讓步就退出協(xié)議，而巴新是金槍魚最富集的國(guó)家。2012年，中國(guó)政府代表參加了第七屆《瑙魯協(xié)定》締約國(guó)大會(huì)。有研究認(rèn)為，從整個(gè)談判過程看，太平洋島國(guó)對(duì)美國(guó)的議價(jià)權(quán)力明顯不斷增加，而中國(guó)是太平洋島國(guó)最大的外部“杠桿”，最終美國(guó)于2012年起同意按照購(gòu)買“作業(yè)天”的方式進(jìn)行談判。(68)Jope Tarai, “The New Pacific Diplomacy and the South Pacific Tuna Treaty,” in Greg Fry and Sandra Tarte, eds., The New Pacific Diplomacy, Canberra: Australian National University Press, 2015, pp. 242～243.

在談判中，太平洋島國(guó)采用將“作業(yè)天”價(jià)格與談判要價(jià)直接掛鉤的策略，給美國(guó)持續(xù)施加壓力。由于協(xié)議遲遲沒有達(dá)成，太平洋島國(guó)的要價(jià)隨著“作業(yè)天”價(jià)格的飆升而“水漲船高”。到了2014年底，美國(guó)不得不同意達(dá)成一個(gè)比太平洋島國(guó)的最初要價(jià)還要高的臨時(shí)性協(xié)議。2016年，在臨時(shí)性協(xié)議期滿后，美太雙方簽訂新協(xié)定，進(jìn)一步將入漁費(fèi)提高到12600美元/船/天，基本與“作業(yè)天”的市場(chǎng)價(jià)格持平。而且，美國(guó)通過新協(xié)定事實(shí)上承認(rèn)了“作業(yè)天數(shù)計(jì)劃”制度本身的合法性。(69)“PNA: 2016 U.S. Treaty Deal Underlines Value of Pacific Fishery,” http://www.pnatuna.com/node/278.

總之，地區(qū)漁業(yè)合作最能體現(xiàn)太平洋島國(guó)如何充分利用主權(quán)基礎(chǔ)上的海洋資源將其轉(zhuǎn)化為利益的策略。太平洋島國(guó)將地區(qū)聯(lián)合與維護(hù)海洋權(quán)利有機(jī)結(jié)合，解釋了地區(qū)漁業(yè)合作機(jī)制的建立和兩次對(duì)美漁業(yè)集體談判的成功。

五、在氣候政治中選擇多層次國(guó)際制度

由于“小島嶼、大海洋”的地理特征，氣候變化是太平洋島國(guó)面臨的重大威脅，甚至是一些國(guó)家的生存威脅。在應(yīng)對(duì)氣候變化方面，太平洋島國(guó)一開始在南太平洋論壇中因?yàn)閷?shí)力不足而受挫，但轉(zhuǎn)而通過跨地區(qū)的“大聯(lián)盟”與本地區(qū)的“小聯(lián)盟”策略，在多層次的國(guó)際制度中選擇有利于太平洋島國(guó)爭(zhēng)取氣候權(quán)益的制度。吉格列從角色理論出發(fā)討論了小國(guó)可以有多重自我角色，因此可以在不同的多邊制度中進(jìn)行選擇。(70)Victor Gigleux, “Explaining the Diversity of Small States’ Foreign Policies Through Role Theory,” Third World Thematics, Vol.1, Issue 1, 2016, p.39.不過，在氣候政治案例中，太平洋島國(guó)尋求多層次國(guó)際制度的動(dòng)因主要還是為了在實(shí)力劣勢(shì)下尋求對(duì)其最有利的制度。

(一)地區(qū)氣候議題受挫

太平洋島國(guó)地區(qū)政治中的氣候變化議題的產(chǎn)生受全球大環(huán)境的影響。1997年9月，有關(guān)各方正在為日本京都會(huì)議的談判展開博弈。太平洋島國(guó)決定在當(dāng)年的南太平洋論壇第28次領(lǐng)導(dǎo)人會(huì)議(拉羅湯加會(huì)議)上組成游說集團(tuán)，試圖將強(qiáng)制減少溫室氣體排放(簡(jiǎn)稱“減排”)的承諾寫入會(huì)議公報(bào)。(71)Karin von Strokirch, “The Region in Review: International Issues and Events, 1997,” The Contemporary Pacific, Vol.10, No.2, 1998, p.421.

不過，這與澳大利亞的立場(chǎng)不符。澳大利亞的氣候政策與美國(guó)高度一致，都反對(duì)具有雄心的強(qiáng)制減排。(72)朱松麗、高翔：《從哥本哈根到巴黎：國(guó)際氣候制度的變遷和發(fā)展》，清華大學(xué)出版社2017年版，第18頁(yè)。因此，澳大利亞政府同樣為了京都?xì)夂虼髸?huì)考慮，堅(jiān)決反對(duì)將強(qiáng)制減排承諾寫入公報(bào)。最后，“國(guó)家規(guī)模和實(shí)力占了上風(fēng)”(73)Ian Frazer and Jenny Bryant-Tokalau, “Introduction: The Uncertain Future of Pacific Regionalism,” in Jenny Bryant-Tokalau and Ian Frazer, eds., Redefining the Pacific? Regionalism Past, Present and Future, Aldershot: Ashgate Publishing Limited, 2006, p.17.——拉羅湯加會(huì)議通過了一份對(duì)氣候變化問題措辭溫和的公報(bào)，體現(xiàn)了澳大利亞的立場(chǎng)和利益。伊恩·弗雷澤(Ian Frazer)和珍妮·布萊恩特—托卡勞(Jenny Bryant-Tokalau)研究認(rèn)為，整個(gè)過程體現(xiàn)了太平洋島國(guó)與澳大利亞之間極不對(duì)稱的權(quán)力對(duì)比，以及澳大利亞為了自身利益寧可不顧島國(guó)生存的做法；但是，當(dāng)時(shí)的太平洋島國(guó)并沒有力量改變這種局面。(74)Ibid, pp.17～18.

拉羅湯加會(huì)議顯示了單靠數(shù)量?jī)?yōu)勢(shì)并不足以獲得話語(yǔ)權(quán)。這促使太平洋島國(guó)尋求多層次的國(guó)際制度策略，一方面，在更大范圍內(nèi)，尋求與其他地區(qū)小島國(guó)的聯(lián)盟，在聯(lián)合國(guó)機(jī)制下占據(jù)不可忽視的地位；另一方面，在更小范圍內(nèi)，尋求建立排除澳新的、完全屬于太平洋島國(guó)的氣候聯(lián)盟。

(二)全球小島國(guó)的“大聯(lián)盟”

1997年京都?xì)夂虼髸?huì)前，太平洋島國(guó)在南太平洋論壇拉羅湯加會(huì)議的氣候議題上受挫，這促使它們與其他大洲的小島嶼和低海拔國(guó)家結(jié)成“大聯(lián)盟”，在氣候政治中試圖占據(jù)道義制高點(diǎn)、贏得話語(yǔ)權(quán)。一般認(rèn)為，全球范圍內(nèi)的小島嶼國(guó)家聯(lián)盟(AOSIS)在1997年的京都?xì)夂虼髸?huì)上正式形成。(75)參見劉明：《國(guó)際氣候談判中的小國(guó)外交：以小島嶼國(guó)家聯(lián)盟為例》，外交學(xué)院碩士學(xué)位論文2016年；閆楠：《國(guó)際氣候談判中的小島嶼國(guó)家聯(lián)盟》，外交學(xué)院碩士學(xué)位論文2012年；曹亞斌：《全球氣候談判中的小島嶼國(guó)家聯(lián)盟》，《現(xiàn)代國(guó)際關(guān)系》2011年第8期，第39～51頁(yè)。

在包括小島嶼國(guó)家聯(lián)盟在內(nèi)的各方努力下，特別是在中國(guó)、印度、巴西、南非等發(fā)展中國(guó)家的支持下，2007年的巴厘島氣候大會(huì)通過了《巴厘路線圖》，確定了“減緩、適應(yīng)、資金、技術(shù)”四大重點(diǎn)，設(shè)置了相應(yīng)的適應(yīng)能力提升機(jī)制，并提供資金與技術(shù)支持。太平洋島國(guó)也因此得到了聯(lián)合國(guó)的支持，初步為建立島國(guó)應(yīng)對(duì)氣候變化國(guó)際制度奠定了基礎(chǔ)。(76)李冰巖：《太平洋島國(guó)氣候合作機(jī)制研究》，華東師范大學(xué)碩士學(xué)位論文2018年，第29頁(yè)。

不過，“大聯(lián)盟”也有其局限性。早在1969年，基歐漢就發(fā)現(xiàn)由小國(guó)組成的聯(lián)盟(如不結(jié)盟運(yùn)動(dòng))可以“如此之大以至于每個(gè)國(guó)家的影響力都很小”。(77)Robert O. Keohane, “Lilliputians Dilemma: Small States in International Politics,” International Organization, Vol.23, Issue 2, 1969, p.296.2010年，基歐漢和戴維·維克托(David Victor)在重點(diǎn)研究了全球氣候談判機(jī)制后認(rèn)為，多樣性與不確定性導(dǎo)致氣候談判聯(lián)盟“裂解”，締約方不得不尋找不同聯(lián)盟和不同機(jī)制，導(dǎo)致“機(jī)制復(fù)合體”(regime complex)的出現(xiàn)與持續(xù)。(78)Robert O. Keohane and David G. Victor, “The Regime Complex for Climate Change,” https://www.belfercenter.org/sites/default/files/legacy/files/Keohane_Victor_Final_2.pdf.這項(xiàng)研究成文時(shí)間較早，沒有來得及觀察并重點(diǎn)研究“后哥本哈根時(shí)代”的太平洋島國(guó)，沒有看到2010年底的坎昆氣候大會(huì)后小島嶼國(guó)家聯(lián)盟內(nèi)部太平洋島國(guó)、加勒比島國(guó)和新加坡等較為富裕的小島國(guó)因國(guó)情不同、利益不同、立場(chǎng)不同導(dǎo)致了“大聯(lián)盟”內(nèi)部進(jìn)一步分化出“小集團(tuán)”，雖然這種分化趨勢(shì)完全符合基歐漢與維克托的推論。

(三)太平洋島國(guó)的“小聯(lián)盟”

2009年以后，太平洋小島嶼發(fā)展中國(guó)家集團(tuán)逐步形成了聯(lián)合國(guó)機(jī)制下的一個(gè)投票集團(tuán)，并取代了此前的太平洋島國(guó)論壇集團(tuán)(包含澳新)，成為太平洋島國(guó)在聯(lián)合國(guó)開展集體外交的“關(guān)鍵外交工具”(key diplomatic vehicle)。(79)Joanne Wallis, Pacific Power? Australia’s Strategy in the Pacific Islands, Melbourne: Melbourne University Publishing Limited, 2017, p.277.這些國(guó)家駐紐約的使團(tuán)團(tuán)長(zhǎng)每個(gè)月至少會(huì)面一次，并且保持通訊聯(lián)絡(luò)暢通。他們還組建了一個(gè)包括所有太平洋島國(guó)駐紐約使團(tuán)的聯(lián)合工作組，發(fā)揮類似“聯(lián)合參謀部”的角色。(80)Fulori Manoa, “The New Pacific Diplomacy at the United Nations: The Rise of the PSIDS,” in Greg Fry and Sandra Tarte, eds., The New Pacific Diplomacy, Canberra: Australian National University Press, 2015, pp.90～91.

2009年哥本哈根氣候大會(huì)是一個(gè)重要的時(shí)間節(jié)點(diǎn)，催化了太平洋小島嶼發(fā)展中國(guó)家集團(tuán)的形成。就在哥本哈根氣候大會(huì)前夕，太平洋島國(guó)第一次以集團(tuán)名義向《聯(lián)合國(guó)氣候變化框架公約》附屬機(jī)構(gòu)(SB)提交了聯(lián)合意見書。(81)Ibid., p.213.哥本哈根氣候大會(huì)的失敗是全球氣候治理的一次挫折，但也顯示了在全球治理規(guī)則下，聯(lián)合起來的小國(guó)也能發(fā)揮決定性的作用，為太平洋島國(guó)自行組成非正式談判集團(tuán)、并組織新的地區(qū)機(jī)制以支持這個(gè)小集團(tuán)產(chǎn)生了激勵(lì)效果。

喬治·卡特(George Carter)等學(xué)者發(fā)現(xiàn)，太平洋島國(guó)在氣候變化威脅下的生存問題緊迫性以及與澳新在氣候談判立場(chǎng)上的廣泛差異促使太平洋島國(guó)不得不單獨(dú)組建它們自己的集團(tuán)。(82)George Carter, “Establishing a Pacific Voice in the Climate Change Negotiations,” in Greg Fry and Sandra Tarte, eds., The New Pacific Diplomacy, Canberra: Australian National University Press, 2015, p.218.圖瓦盧氣候談判首席代表伊恩·弗萊(Ian Fry)說，在小島嶼國(guó)家聯(lián)盟內(nèi)部，新加坡等國(guó)在氣候談判上的立場(chǎng)與太平洋島國(guó)存在明顯差異，促使聯(lián)盟內(nèi)部的“小集團(tuán)化”，使得包括太平洋小島嶼發(fā)展中國(guó)家集團(tuán)在內(nèi)的次一級(jí)集團(tuán)的成立。(83)Ian Fry, “The Paris Agreement: An Insider’s Perspective: The Role of Small Island Developing States,” Environmental Policy and Law, Vol.46, No.2, 2016, pp.106～107.這正是基歐漢和維克托研究的氣候談判聯(lián)盟“裂解”進(jìn)而走向“機(jī)制復(fù)合體”的具體表現(xiàn)。

主權(quán)是太平洋小島嶼發(fā)展中國(guó)家集團(tuán)形成的根本資源。太平洋島國(guó)發(fā)展論壇首任秘書長(zhǎng)弗朗索瓦·馬特爾(Fran?ois Martel)對(duì)此直言不諱：“太平洋島國(guó)雖然小，但放在一起就發(fā)出很強(qiáng)的聲音?！薄按蠖鄶?shù)聯(lián)合國(guó)成員國(guó)清楚這一點(diǎn)……它們需要‘一國(guó)一票’下的這12張票?！?84)Len Garae, “Exclusive Interview with PIDF Secretary General,” https://dailypost.vu/news/exclusive-interview-with-pidf-secretary-general/article_a65aafb3-7e3e-53f1-82e6-cfa79f05ad64.html.

總之，在多個(gè)層次上選擇能夠代表自身利益的國(guó)際制度是太平洋島國(guó)應(yīng)對(duì)氣候變化、參與氣候政治的基本策略，其中包括跨地區(qū)的“大聯(lián)盟”策略和聚焦本地區(qū)的“小聯(lián)盟”策略。

六、結(jié) 語(yǔ)

太平洋島國(guó)的外交策略可以歸納概括為“數(shù)量?jī)?yōu)勢(shì)牌”、“海洋權(quán)利牌”和“多層制度牌”。通過推動(dòng)地區(qū)組織內(nèi)部進(jìn)行程序改革和創(chuàng)立新的地區(qū)組織進(jìn)行機(jī)制競(jìng)爭(zhēng)，太平洋島國(guó)在地區(qū)組織中建立有利于其發(fā)揮數(shù)量?jī)?yōu)勢(shì)的規(guī)則，例如確保由領(lǐng)導(dǎo)人而不是官僚機(jī)構(gòu)掌握決策權(quán)。太平洋島國(guó)在總體實(shí)力弱小的情況下，將重點(diǎn)聚焦在地區(qū)漁業(yè)合作議題上，通過建立和創(chuàng)新地區(qū)漁業(yè)合作機(jī)制以及與美國(guó)進(jìn)行漁業(yè)集體談判等途徑，將國(guó)際法意義上的海洋權(quán)利轉(zhuǎn)化為實(shí)際權(quán)益。在氣候政治中，太平洋島國(guó)采用了在多個(gè)層次上尋求不同聯(lián)盟的策略。這些外交策略使太平洋島國(guó)在一定程度上規(guī)避了實(shí)力劣勢(shì)，發(fā)揮了國(guó)際影響力。域外國(guó)家與行為體的支持起到了外部推動(dòng)作用。

太平洋島國(guó)的外交策略還有待進(jìn)一步深入研究。小國(guó)研究中的傳統(tǒng)研究對(duì)象，如新加坡、瑞士、挪威、新西蘭等，都可以被歸為“小而強(qiáng)”的國(guó)家,而本文研究的太平洋島國(guó)則是“小且弱”的國(guó)家。與“小而強(qiáng)”的國(guó)家相比，這些“小且弱”的國(guó)家采取的外交策略更加體現(xiàn)了充分利用主權(quán)、揚(yáng)長(zhǎng)避短、地區(qū)聯(lián)合的原則。不過，其具體的外交政策特點(diǎn)還需要進(jìn)一步結(jié)合典型案例進(jìn)行分析。此外，中國(guó)已經(jīng)成為在太平洋島國(guó)地區(qū)發(fā)揮重要作用而且廣受關(guān)注的域外大國(guó)。太平洋島國(guó)如何與中國(guó)互動(dòng)，其基于當(dāng)前環(huán)境的外交策略對(duì)中國(guó)的影響，據(jù)此與太平洋島國(guó)共建21世紀(jì)海上絲綢之路的南太平洋方向應(yīng)注意的問題，這些都是值得進(jìn)一步探討的問題。