□ 李 霞 劉峻宇

1 引言

城市公共服務(wù)設(shè)施是城市存在和發(fā)展的物質(zhì)基礎(chǔ)，其配置建設(shè)是完善城市功能、滿足居民需求的重要內(nèi)容。黨的十九大報(bào)告明確提出，要“完善公共服務(wù)體系，保障群眾基本生活，不斷滿足人民日益增長(zhǎng)的美好生活需要”“按照兜底線、織密網(wǎng)、建機(jī)制的要求，全面建成多層次社會(huì)保障體系”。而廣西地屬于經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)的少數(shù)民族山區(qū)，在城市公共服務(wù)設(shè)施配置上存在“歷史欠賬較多”“當(dāng)前建設(shè)滯后”等問題，導(dǎo)致廣西公共服務(wù)設(shè)施供給水平已明顯落后于全國(guó)平均水平。因此，加快加強(qiáng)全區(qū)的城市公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)成為當(dāng)前廣西城市發(fā)展重中之重和當(dāng)務(wù)之急。從廣西當(dāng)前的規(guī)劃建設(shè)來看，城市公共服務(wù)設(shè)施規(guī)劃建設(shè)仍缺乏系統(tǒng)有效的指導(dǎo)依據(jù)。設(shè)區(qū)市層面，部分城市以城市規(guī)劃管理技術(shù)規(guī)定作為公共服務(wù)設(shè)施規(guī)劃建設(shè)的指導(dǎo)依據(jù)，但由于其中涉及公共服務(wù)設(shè)施規(guī)劃方面的內(nèi)容較少、體系不完善，導(dǎo)致指導(dǎo)性不強(qiáng)；縣級(jí)及以下層面，關(guān)于城市公共服務(wù)規(guī)劃指導(dǎo)性依據(jù)則基本處于空白狀態(tài)。在此基礎(chǔ)上，本文結(jié)合《廣西城市公共服務(wù)設(shè)施體系規(guī)劃》的編制工作，對(duì)廣西的城市公共服務(wù)設(shè)施配置標(biāo)準(zhǔn)要求進(jìn)行一些思考。

2 城市公共服務(wù)設(shè)施配置標(biāo)準(zhǔn)的基本要點(diǎn)

（1）本次研究的城市包括廣西內(nèi)的設(shè)區(qū)市和縣（市）兩大部分。將公共服務(wù)設(shè)施界定為與居民生活密切相關(guān)的設(shè)施，共涉及公共教育設(shè)施、公共文化設(shè)施、醫(yī)療衛(wèi)生設(shè)施、公共體育設(shè)施、社會(huì)福利設(shè)施、商業(yè)服務(wù)業(yè)設(shè)施、市政公用設(shè)施、交通場(chǎng)站設(shè)施、社區(qū)服務(wù)設(shè)施、便民服務(wù)設(shè)施、綠地廣場(chǎng)設(shè)施等11大類公共服務(wù)設(shè)施。設(shè)施大類別下細(xì)分的主要類型，與城市用地分類標(biāo)準(zhǔn)的中小類及新《城市居住區(qū)規(guī)劃設(shè)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)》中所提及的15分鐘生活圈、10分鐘生活圈、5分鐘生活圈、居住街坊幾個(gè)層級(jí)相對(duì)應(yīng)（見表1）。

（2）配置標(biāo)準(zhǔn)的制訂基于扎實(shí)的數(shù)據(jù)研究、現(xiàn)狀調(diào)查、意見征詢和訪談工作，突出因地制宜、切實(shí)可行。一是開展廣泛扎實(shí)的理論、政策、規(guī)范和案例研究等前期基礎(chǔ)工作；二是對(duì)全區(qū)14個(gè)城市的公共服務(wù)設(shè)施進(jìn)行多次的現(xiàn)狀調(diào)研，全面深入分析全區(qū)各城市公共服務(wù)設(shè)施存在的共性與個(gè)性問題；三是通過書面、問卷、電話、訪談等多種方式開展了多輪的專家、部門和公眾意見征詢，充分聽取多方意見，最大限度達(dá)成各方的共識(shí)；四是重點(diǎn)選取代表不同經(jīng)濟(jì)水平、不同城市規(guī)模、不同自然特征的城市進(jìn)行深入訪談，充分考慮廣西各城市自然人文的差異性與不平衡性。

（3）本次研究的方法采用參考類比法、多規(guī)合一法、推導(dǎo)分析法和校核分析法，綜合推導(dǎo)各類公共服務(wù)設(shè)施的技術(shù)指標(biāo)，盡可能避免因單種研究方法帶來的偏離性，從而形成更為可靠全面的研究結(jié)論。首先，通過采用參考類比法、多規(guī)合一法等完成“落實(shí)相關(guān)政策”“協(xié)調(diào)現(xiàn)有標(biāo)準(zhǔn)及規(guī)范規(guī)劃”“借鑒先進(jìn)城市案例經(jīng)驗(yàn)”“進(jìn)行實(shí)地現(xiàn)狀調(diào)研”等工作內(nèi)容和要求，選取指標(biāo)體系的核心內(nèi)容并形成初級(jí)指標(biāo)；其次，利用校核分析法對(duì)初級(jí)指標(biāo)進(jìn)行校核，形成可試行的成果；最后，綜合推導(dǎo)分析法構(gòu)建完整的配置標(biāo)準(zhǔn)體系。

表1 城市公共服務(wù)設(shè)施分類表

3 城市公共服務(wù)設(shè)施配置標(biāo)準(zhǔn)的技術(shù)思路

3.1 符合廣西發(fā)展階段的“底線+彈性”策略

“底線策略”從廣西作為經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平落后、山多地少建設(shè)條件差的基本區(qū)情出發(fā)，明確各類公共服務(wù)設(shè)施配置的最低要求，強(qiáng)調(diào)保障性；“彈性策略”則從區(qū)域差異出發(fā)，各類公共服務(wù)設(shè)施配置在底線基礎(chǔ)之上給予浮動(dòng)空間，強(qiáng)調(diào)針對(duì)性與提升性（見圖1）。

圖1 “底線+彈性”配套策略示意圖

3.2 適應(yīng)規(guī)劃與行政層級(jí)的“梯度”策略

規(guī)劃體系方面，各類設(shè)施的等級(jí)與總體規(guī)劃、分區(qū)規(guī)劃、專項(xiàng)規(guī)劃、控制性詳細(xì)規(guī)劃、修建性詳細(xì)規(guī)劃（建設(shè)工程設(shè)計(jì)方案）等規(guī)劃層級(jí)對(duì)應(yīng)；行政層級(jí)方面，設(shè)施等級(jí)與市級(jí)、城區(qū)、街道辦、居委會(huì)等行政事權(quán)對(duì)應(yīng)（見圖2）。

3.3 響應(yīng)多重需要的“兼舊增新顯特”策略

筆者對(duì)本次規(guī)劃的公共服務(wù)設(shè)施類型的選擇遵循“便民利民”“兼顧傳統(tǒng)”“與時(shí)增新”“體現(xiàn)特色”的原則?！氨忝窭瘛币匀嗣駷槌霭l(fā)點(diǎn)，只要是人民基本生活需求的，應(yīng)控盡控；“兼顧傳統(tǒng)”是指設(shè)施類型選擇保留了一般常見且重要的傳統(tǒng)公共服務(wù)設(shè)施；“與時(shí)增新”是指結(jié)合時(shí)代發(fā)展需要新增部分新的設(shè)施類型，如公用wifi樁、充電基礎(chǔ)設(shè)施等；“體現(xiàn)特色”是指設(shè)施選擇要能體現(xiàn)廣西作為少數(shù)民族地區(qū)的特色，如民族博物館、民族體育館等，以延續(xù)不同城市的文脈。

3.4 切合規(guī)劃管理需要的“雙控”策略

對(duì)中小學(xué)、幼兒園、社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)中心等部分供需矛盾較為突出、缺口較大、配套成效不盡理想的設(shè)施，采取在街道級(jí)與居住建設(shè)項(xiàng)目級(jí)同時(shí)提出配置標(biāo)準(zhǔn)，通過雙向動(dòng)態(tài)調(diào)控來實(shí)現(xiàn)配置要求的“雙控”策略，突出與服務(wù)人口的匹配。“雙控”策略分為兩個(gè)階段：第一，需“雙控”的設(shè)施先按照控規(guī)（鄰里級(jí)）要求進(jìn)行建設(shè)。第二，若已按照控規(guī)（鄰里級(jí)）要求建設(shè)并滿足實(shí)際需求的，服務(wù)半徑內(nèi)的建設(shè)項(xiàng)目用地在出讓或劃撥時(shí)，無須再按照建設(shè)項(xiàng)目層級(jí)標(biāo)準(zhǔn)再進(jìn)行控制。反之，則應(yīng)按照建設(shè)項(xiàng)目層級(jí)標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行控制，同時(shí)對(duì)相關(guān)控規(guī)進(jìn)行動(dòng)態(tài)校核，部分設(shè)施預(yù)留的原有用地可根據(jù)周邊實(shí)際需求，調(diào)整為其他公共服務(wù)設(shè)施（見圖3）。

圖3 “雙控”策略示意圖

3.5 集成集約化的“共建共享”策略

廣西作為典型的山區(qū)，建設(shè)用地資源相對(duì)稀缺，實(shí)行集成集約化的“共建共享”策略非常必要。因此，在指標(biāo)體系構(gòu)建中鼓勵(lì)功能和服務(wù)方式類似的公共服務(wù)設(shè)施共建共享，鼓勵(lì)各類不相互影響的公共服務(wù)設(shè)施集成化建設(shè)，以鄰里中心、社區(qū)服務(wù)中心等形式統(tǒng)籌合設(shè)，在指標(biāo)上共享，從而提升設(shè)施的共建共享水平，達(dá)到節(jié)約集約用地的目的。同時(shí)，“共建共享”還能讓居民享受便利的一站式服務(wù)。

4 全區(qū)城市公共服務(wù)設(shè)施配置標(biāo)準(zhǔn)的核心要求

（1）廣西城市公共服務(wù)設(shè)施的配置標(biāo)準(zhǔn)按設(shè)區(qū)市和縣城分別提出指標(biāo)體系的要求。其中，設(shè)區(qū)市按市級(jí)、城區(qū)級(jí)、街道級(jí)、居住建設(shè)項(xiàng)目級(jí)四級(jí)配置，縣按縣級(jí)、街道級(jí)、居住建設(shè)項(xiàng)目級(jí)三級(jí)配置。街道級(jí)與控規(guī)管理單元對(duì)應(yīng)，滿足管理單元內(nèi)居住人口需求的城市公共服務(wù)設(shè)施，街道的范圍一般由城市干路或自然分界線所圍合，對(duì)應(yīng)15分鐘和10分鐘生活圈；居住建設(shè)項(xiàng)目級(jí)與住宅建筑集中設(shè)置的建設(shè)項(xiàng)目對(duì)應(yīng)，滿足項(xiàng)目自身需求的城市公共服務(wù)設(shè)施，對(duì)應(yīng)5分鐘生活圈和居住街坊。有條件的縣級(jí)市可參照設(shè)區(qū)的市的標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行。

表2 居住建設(shè)項(xiàng)目級(jí)公共服務(wù)設(shè)施配置和建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)表

（2）設(shè)置指標(biāo)涉及設(shè)施規(guī)模、服務(wù)類型、設(shè)置形式控制和設(shè)置原則。其中，設(shè)施規(guī)模包括建筑面積和用地面積；服務(wù)類型包括服務(wù)半徑、服務(wù)人口規(guī)模；設(shè)置形式控制包括配置選擇和占地要求；設(shè)置原則有推薦性要求和強(qiáng)制性要求等內(nèi)容（見表2）。

（3）設(shè)施的配置方式應(yīng)結(jié)合其使用功能要求，采取集中與分散設(shè)置結(jié)合、獨(dú)立和混合建設(shè)兼顧的方式；除進(jìn)行“雙控”配置的設(shè)施外，各級(jí)城市公共服務(wù)設(shè)施的配置指標(biāo)均應(yīng)為不包含關(guān)系。

（4）居住建設(shè)項(xiàng)目級(jí)城市公共服務(wù)設(shè)施作為配置標(biāo)準(zhǔn)的重點(diǎn)內(nèi)容，對(duì)各類核準(zhǔn)建設(shè)項(xiàng)目的居住人口規(guī)模分別進(jìn)行設(shè)施建設(shè)要求，并對(duì)舊改建項(xiàng)目、共建共享設(shè)施、采用“雙控”配置的設(shè)施均提出詳細(xì)條款和標(biāo)準(zhǔn)表。

5 結(jié)語

由于省域?qū)用骈_展城市公共服務(wù)設(shè)施體系規(guī)劃相關(guān)研究的?。ㄗ灾螀^(qū)）并不多，本次規(guī)劃在參考云南、河北等外省經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，充分考慮了廣西不同發(fā)展階段的地域特點(diǎn)，形成推導(dǎo)過程更加全面、內(nèi)容體系更加豐富的成果，并隨后完成了《廣西城市公共服務(wù)設(shè)施配置標(biāo)準(zhǔn)》地方標(biāo)準(zhǔn)的編制工作。一方面，編制成果成為自治區(qū)、各市縣開展規(guī)劃管理工作、指導(dǎo)公共服務(wù)設(shè)施規(guī)劃建設(shè)的重要技術(shù)依據(jù)；有效彌補(bǔ)了此類研究的空白，為同類項(xiàng)目開展提供了一定的借鑒。另一方面，在編制和意見征求過程中也得到了主管部門的指導(dǎo)，聽到很多來自地方政府部門以及設(shè)施管理者、使用者等不同的聲音。諸如對(duì)配置標(biāo)準(zhǔn)底線和彈性的行使權(quán)、與開發(fā)商的博弈等問題爭(zhēng)議最為激烈，還需要在試行期不斷地收集意見和使用成效，在未來的工作中進(jìn)一步研究和完善，為廣西的城市公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)提供更具有操作性的技術(shù)支撐。