李寧瑜

【摘要】通過對(duì)縣城供水企業(yè)水價(jià)基本現(xiàn)狀以及存在的制約供水企業(yè)發(fā)展基本問題的分析，從確立水價(jià)定價(jià)原則、建立水價(jià)調(diào)價(jià)機(jī)制、制定合理水價(jià)分類、節(jié)約用水等方面對(duì)縣城供水水價(jià)的改革提出建議。

【關(guān)鍵詞】供水 ?水價(jià) ?水資源 ?改革

隨著城市化進(jìn)程的不斷加快，城市供水在城市社會(huì)化生產(chǎn)和人民生活中越來越重要。長(zhǎng)期以來，將水資源看作是公益性物品的傳統(tǒng)觀念左右我國(guó)的水價(jià)政策，水價(jià)一直在低水平狀態(tài)，這導(dǎo)致人們節(jié)水觀念淡薄、水資源浪費(fèi)嚴(yán)重、用水效率低下、水司入不敷出、虧損嚴(yán)重。城市供水長(zhǎng)期以來以福利面孔出現(xiàn)的價(jià)格運(yùn)行機(jī)制，因違背價(jià)值規(guī)律，越來越不適應(yīng)社會(huì)對(duì)優(yōu)質(zhì)服務(wù)的需求，不僅低水價(jià)影響了供水企業(yè)的良性發(fā)展，而且一定程度上制約著城市的建設(shè)發(fā)展速度，最終會(huì)影響到老百姓的生活質(zhì)量水平的提高。

一、縣鎮(zhèn)供水企業(yè)現(xiàn)狀

（一）水價(jià)形成機(jī)制不盡合理

由于自來水的不可替代性和社會(huì)性有別于其他商品，尤其是當(dāng)前大部分縣鎮(zhèn)水司仍屬國(guó)有性質(zhì)，所以供水企業(yè)被大家認(rèn)為是旨在向社會(huì)提供低價(jià)格的公共必需品的公益性行業(yè)，造成供水企業(yè)難以走出水價(jià)與成本倒掛的困境。1998年，國(guó)家頒布了《城市供水價(jià)格管理辦法》，明確提出要建立以節(jié)約用水為核心的合理的水價(jià)形成機(jī)制，水價(jià)以“成本+費(fèi)用+稅收+利潤(rùn)”為構(gòu)成，其中利潤(rùn)視供水設(shè)施投資結(jié)構(gòu)不同，可達(dá)凈資產(chǎn)利潤(rùn)率的6%—12%。但水價(jià)在政府的嚴(yán)格監(jiān)控下調(diào)整時(shí)多數(shù)以發(fā)生的運(yùn)營(yíng)成本為補(bǔ)償依據(jù)，注重考慮社會(huì)穩(wěn)定因素、居民承受能力等，調(diào)整幅度始終嚴(yán)格控制。雖然在《城市供水價(jià)格管理辦法》中也規(guī)定了自來水公司在符合怎樣的條件下可以提出調(diào)價(jià)申請(qǐng)，關(guān)鍵問題是在接到調(diào)價(jià)申請(qǐng)后，物價(jià)部門不啟動(dòng)調(diào)價(jià)程序的話供水企業(yè)也沒招。這種完全由政府說了算的水價(jià)調(diào)整機(jī)制雖然遵守了公用產(chǎn)品定價(jià)由政府控制的原則，但在具體施行上由于嚴(yán)重忽略了市場(chǎng)機(jī)制在價(jià)格形成中的作用，從而使公用產(chǎn)品及服務(wù)的價(jià)格與企業(yè)在現(xiàn)實(shí)經(jīng)濟(jì)生活中經(jīng)營(yíng)成本的變化完全脫軌，呈現(xiàn)出嚴(yán)重的僵化傾向。僵化的水價(jià)調(diào)整使供水企業(yè)成為直接受害者，老百姓則為最終受害者。

（二）水價(jià)成本核算欠合理

近年來，由于原材料費(fèi)、電價(jià)、油價(jià)、人工費(fèi)用的不斷上漲，水質(zhì)污染越來越嚴(yán)重的同時(shí)水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)越來越高，居民對(duì)自來水公司的服務(wù)要求也越來越高，安全優(yōu)質(zhì)的供水要求水司要加大投入，從陜西省《供水年鑒》中了解到各地水司普遍出現(xiàn)虧損情況。如眉縣自來水公司2016年末綜合水價(jià)為1.93元/噸，而實(shí)際供水成本為2.58元/噸，平均每噸水虧損0.65元。2017年調(diào)整水價(jià)時(shí)按凈資產(chǎn)利潤(rùn)率8%測(cè)算的綜合水價(jià)為2.89元/噸，而政府批準(zhǔn)水價(jià)是居民生活用水2.15元/噸，非居民生活用水3.10元/噸，綜合水價(jià)只有2.41元/噸，而實(shí)際供水成本達(dá)到2.68元/噸，調(diào)價(jià)當(dāng)年水司虧損80多萬元。由此不難看出，調(diào)整價(jià)格與實(shí)際價(jià)格存在差異，自然而然引起價(jià)格失真，這在縣鎮(zhèn)城市供水行業(yè)表現(xiàn)不為少數(shù)。過低的水價(jià)不但是企業(yè)和居民淡化水商品意識(shí)，從而造成資源的浪費(fèi)和環(huán)境污染，而且使供水企業(yè)資金運(yùn)轉(zhuǎn)困難，設(shè)備大修和更新改造資金來源匱乏，只能維持簡(jiǎn)單再生產(chǎn)，嚴(yán)重影響水質(zhì)和服務(wù)質(zhì)量的提高，從而影響招商引資和一個(gè)城市的發(fā)展進(jìn)程。

（三）長(zhǎng)遠(yuǎn)規(guī)劃的供水建設(shè)使成本增加

水廠建設(shè)資金規(guī)模大、建設(shè)周期長(zhǎng)、施工條件復(fù)雜，供水企業(yè)建設(shè)主要在管網(wǎng)敷設(shè)，供水管網(wǎng)建設(shè)必須與城市的道路、街道等基礎(chǔ)設(shè)施配套進(jìn)行。城市基礎(chǔ)硬件的建設(shè)周期考慮應(yīng)在50年以上，不少于20年，城市基礎(chǔ)建設(shè)的供水配套管網(wǎng)也不允許隨著供水量的擴(kuò)大而逐步擴(kuò)大，道路建設(shè)也不可能三五年就“開腸破肚”和經(jīng)常不斷地進(jìn)行管道鋪設(shè)。這就必須使城市供水超前投入，由于政府建設(shè)資金短缺，供水企業(yè)不得不貸款參與了部分投資。這部分貸款利息算入供水成本在聽證會(huì)上往往會(huì)受到代表質(zhì)疑，認(rèn)為超前規(guī)模建設(shè)產(chǎn)生的成本費(fèi)用不應(yīng)由當(dāng)前消費(fèi)者承擔(dān)。

（四）供水企業(yè)為社會(huì)和諧穩(wěn)定和環(huán)境美化付出代價(jià)

供水企業(yè)涉及千家萬戶，在我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的轉(zhuǎn)型時(shí)期，存在著大量的失業(yè)下崗工人和倒閉企業(yè)，拖欠供水企業(yè)水費(fèi)，而供水企業(yè)為了社會(huì)和諧穩(wěn)定不能因欠費(fèi)停水，仍然繼續(xù)供水;環(huán)衛(wèi)、消防等公益用水;城區(qū)低保戶免除的部分水費(fèi)，這些原因?qū)е铝斯┧髽I(yè)費(fèi)用增加。

二、對(duì)縣鎮(zhèn)供水行業(yè)水價(jià)改革的措施建議

（一）確立供水企業(yè)走向市場(chǎng)和實(shí)施商品化水價(jià)的原則

縣鎮(zhèn)供水企業(yè)的價(jià)格定價(jià)原則，在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，要將供水企業(yè)作為企業(yè)來定位，在兼顧公用性、服務(wù)性的同時(shí)，將城市供水產(chǎn)品作為商品推向市場(chǎng)，使供水產(chǎn)品的價(jià)格回歸商品價(jià)值， 以體現(xiàn)價(jià)值規(guī)律。供水行業(yè)大多是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代的產(chǎn)物，其經(jīng)營(yíng)體制、水價(jià)體制在一定程度上還受其束縛。我們要按現(xiàn)代企業(yè)制度要求，改革供水管理體制，改變供水企業(yè)與政府關(guān)系，實(shí)施城市供水商品化，避免所有權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)權(quán)屬關(guān)系不清及政府行政水價(jià)，促進(jìn)供水企業(yè)和城市供水價(jià)格全面走向市場(chǎng)化。

（二）建立起科學(xué)的水價(jià)調(diào)整機(jī)制

在《城市供水定價(jià)成本監(jiān)審辦法（試行）》（征求意見稿）向大眾征求意見時(shí)，有專家提出建立“水價(jià)與成本聯(lián)動(dòng)機(jī)制”，我認(rèn)為這個(gè)機(jī)制的建立對(duì)縣鎮(zhèn)供水企業(yè)調(diào)價(jià)很有幫助。所謂“水價(jià)與成本聯(lián)動(dòng)機(jī)制”，是實(shí)現(xiàn)供水價(jià)格的調(diào)整頻率與供水綜合成本的不斷變化基本對(duì)應(yīng)的制度保障。以往供水企業(yè)調(diào)價(jià)，多是在經(jīng)營(yíng)難以為繼、歷經(jīng)艱難協(xié)調(diào)才被提上議事日程，價(jià)格調(diào)整呈現(xiàn)出嚴(yán)重的不規(guī)律和啟動(dòng)難、進(jìn)展慢、決策緩、實(shí)施延的特征，水價(jià)調(diào)整步伐總是落后于經(jīng)營(yíng)成本上漲速度。供熱、石油兩個(gè)公用行業(yè)的價(jià)格改革成果值得我們借鑒。2005年12月，建設(shè)部等八部委發(fā)布的《關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)城鎮(zhèn)供熱體制改革的意見》中確立了供熱價(jià)格采取熱價(jià)和燃料聯(lián)動(dòng)機(jī)制，規(guī)定當(dāng)燃料成本價(jià)格在一定幅度內(nèi)變化時(shí)價(jià)格可以進(jìn)行相應(yīng)的調(diào)整，并明示“各地區(qū)人民政府可根據(jù)本地區(qū)供熱的燃料特點(diǎn)，當(dāng)煤炭等燃料價(jià)格在一年內(nèi)變化達(dá)到或超過10%時(shí)，相應(yīng)調(diào)整熱力生產(chǎn)的出廠和供熱銷售價(jià)格”。2009年5月8日，國(guó)家發(fā)改委發(fā)布《石油價(jià)格管理辦法（試行）》，規(guī)定“當(dāng)國(guó)際市場(chǎng)原油連續(xù)22個(gè)工作日移動(dòng)平均價(jià)格變化超過4%時(shí)，可相應(yīng)調(diào)整國(guó)內(nèi)成品油價(jià)格?！敝蠹葱纬闪顺善酚蛢r(jià)格的動(dòng)態(tài)調(diào)整方式。由此可見，公用類產(chǎn)品的定價(jià)并非不可解。建立水價(jià)與成本之間的聯(lián)動(dòng)機(jī)制，即動(dòng)態(tài)的水價(jià)調(diào)整機(jī)制，當(dāng)綜合成本變化達(dá)到規(guī)定幅度時(shí)，供水企業(yè)即有權(quán)要求相關(guān)部門在水價(jià)調(diào)整辦法規(guī)定的范圍內(nèi)，合理調(diào)高水價(jià)。

（三）城市供水基礎(chǔ)設(shè)施開發(fā)建設(shè)應(yīng)由政府買單

城市供水設(shè)施的開發(fā)建設(shè)，投資額度大，施工周期長(zhǎng)，資金回收慢，如果單純靠企業(yè)自來水銷售利潤(rùn)的稅后積累去實(shí)現(xiàn)，難度是相當(dāng)大的。這些基礎(chǔ)設(shè)施投入應(yīng)該算作城市發(fā)展的公共投入，是城市發(fā)展的必要成本。我們認(rèn)為供水所有基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)應(yīng)由政府無償投入，包括新水源建設(shè)，水資源的生態(tài)保護(hù)、補(bǔ)償?shù)龋渌栀Y金應(yīng)來源于供水企業(yè)上繳稅金和城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)配套費(fèi)。居民和社會(huì)相應(yīng)承擔(dān)供水企業(yè)日常運(yùn)行和維護(hù)費(fèi)用。

（四）按“公平負(fù)擔(dān)、促進(jìn)節(jié)約”原則制定合理分類水價(jià)

用水類別可分為居民用水、非居民用水和特種行業(yè)用水。生活用自來水可作為水資源特殊組成部分，又與老百姓生活息息相關(guān)，因此價(jià)格一般低于成本價(jià)，對(duì)居民用水中的低收入群體可適當(dāng)減免費(fèi)用。工業(yè)用水、行政事業(yè)用水、綠化用水等均屬于非居民生活用水，理應(yīng)同等對(duì)待，但目前在各地的情況為價(jià)格不同，建議改為同樣的價(jià)格。特種用水作為高消費(fèi)場(chǎng)所的用水，價(jià)格較高是較為合理的。在水價(jià)測(cè)算中，必須考慮水價(jià)結(jié)構(gòu)，即居民、非居民、特種行業(yè)用水各占多大比例。據(jù)統(tǒng)計(jì)分析，各類用水對(duì)水價(jià)調(diào)整的敏感性不同。學(xué)校、機(jī)關(guān)事業(yè)對(duì)水價(jià)調(diào)整敏感性低，調(diào)整后用水量不會(huì)大幅度降低;而居民、特種行業(yè)對(duì)水價(jià)調(diào)整的敏感性強(qiáng)，調(diào)價(jià)后用水量影響較大。所以在平均調(diào)整幅度一定的情況下，對(duì)調(diào)價(jià)敏感性低的用水類別調(diào)整幅度大些，對(duì)調(diào)敏感性高的用水類別調(diào)整幅度小些，對(duì)供水企業(yè)有利。

（五）從有利于節(jié)約用水考慮適度上調(diào)水價(jià)

我國(guó)是一個(gè)水資源貧乏的國(guó)家。是世界上13個(gè)貧水國(guó)之一，人均淡水量?jī)H為世界水平的四分之一。從城市情況看，全國(guó)有近400個(gè)城市缺水，程度嚴(yán)重的達(dá)110個(gè)，北方個(gè)別城市由于嚴(yán)重缺水，已經(jīng)影響到經(jīng)濟(jì)發(fā)展和居民正常生活。因此適度上調(diào)水價(jià)，對(duì)節(jié)約用水、保護(hù)和合理利用水資源具有重要作用。目前我國(guó)城市家庭水費(fèi)支出還不到家庭支出的1%，很不利于用水的節(jié)約。據(jù)資料分析，水費(fèi)支出占居民家庭收入的1%時(shí)，對(duì)居民心理影響不大，易導(dǎo)致用水浪費(fèi)現(xiàn)象發(fā)生;占2%時(shí)將產(chǎn)生一定影響，使居民開始關(guān)心用水量;占2.5%時(shí)將引起重視，占5%時(shí)會(huì)有較大影響，產(chǎn)注意認(rèn)真節(jié)水;占10%時(shí)影響很大，考慮水的重復(fù)利用。有專家認(rèn)為，水費(fèi)支出占家庭收入的2%—2.5%時(shí)能夠在保證居民正常用水情況下發(fā)揮良好的節(jié)水作用。目前供水企業(yè)水價(jià)既不反映市場(chǎng)供求關(guān)系，更不反映資源稀缺程度和環(huán)境污染成本。因此，建立一個(gè)真實(shí)、合理、可持續(xù)發(fā)展水價(jià)，用以約束人們的用水行為，培養(yǎng)公眾的節(jié)水意識(shí)勢(shì)在必行。

三、結(jié)語(yǔ)

隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，城市居民收入的不斷提高，人們承受水價(jià)的能力也會(huì)增強(qiáng)。水價(jià)要按商品堂而皇之地進(jìn)入市場(chǎng)流通，兌現(xiàn)其應(yīng)有的價(jià)值，是大勢(shì)所趨。從宏觀和長(zhǎng)遠(yuǎn)利益而言，合理的水價(jià)讓老百姓、社會(huì)、供水企業(yè)都受益。由此可見，水價(jià)改革勢(shì)在必行。只有盡快改革水價(jià)構(gòu)成、調(diào)價(jià)機(jī)制、理順?biāo)畠r(jià)，城市供水才能實(shí)現(xiàn)“以水養(yǎng)水”的發(fā)展要求，以呈現(xiàn)水價(jià)、水司和老百姓三贏的態(tài)勢(shì)。